ECLI:CZ:NSS:2010:6.AZS.15.2010:82
sp. zn. 6 Azs 15/2010 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jakuba
Camrdy, Ph.D., v právní věci žalobce: R. R., zastoupeného JUDr. Milanem Hulíkem, advokátem,
se sídlem Bolzanova 1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a
migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 1. 2010, č. j. 61 Az 26/2008 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení n epřiznáv á .
III. Odměna JUDr. Milana Hulíka, advokáta, se sídlem Bolzanova 1, Praha 1, se ur č uj e
částkou 2400 Kč, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Žalobce vstoupil na území České republiky dne 10. 12. 2007 na základě turistického víza.
Z rozhodnutí o uložení správního vyhoštění (ve spisu) vyplývá, že po vypršení platnosti víza
a platnosti výjezdního příkazu, který mu byl udělen následně, setrvával žalobce na území
bez oprávnění k pobytu od 22. 1. 2008 až do 4. 3. 2008, kdy jej zadrželi pracovníci Inspektorátu
cizinecké Policie Ostrava. Den poté uložil Inspektorát cizinecké policie žalobci správní vyhoštění,
v němž stanovil dobu, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území, na jeden rok. Dne
16. 3. 2008 podal žalobce žádost o udělení mezinárodní ochrany. V pohovoru uvedl,
že v předvolební kampani podporoval Julii Tymošenkovou, rozdával letáky na její podporu
a snažil se přesvědčit co největší počet osob, aby jí daly své hlasy. V jeho městě ovšem funguje
sportovní klub, jehož členové jsou zastánci strany Janukovyče; ti mu vyhrožovali zlámáním rukou
a nohou, pokud nepřestane podporovat Julii Tymošenkovou. Žalobce rovněž uvedl, že majitel
klubu má dobré vztahy s policií, takže by nemělo smysl obracet se na ni s žádostí o pomoc.
Na otázky, proč nepodal žádost o mezinárodní ochranu ihned po příjezdu do České republiky,
žalobce odpověděl, že mu bylo slíbeno pracovní vízum, takže o azylu neuvažoval.
Žalobce pokládal za lepší možnost získat pracovní vízum, než žádat o azyl a svěřovat
se se svými problémy. I nyní, v případě návratu do vlasti, se žalobce obává, že by se musel
skrývat, neboť by ho mohli „zmrzačit“.
Dne 25. 3. 2008 rozhodl žalovaný, že žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany
zamítá jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně
zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu).
Podle tohoto ustanovení se zamítne jako zjevně nedůvodná žádost „je-li z postupu žadatele patrné,
že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl
požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak.“ Po shrnutí skutkového
stavu žalovaný popsal okolnosti uložení správního vyhoštění, jak mu vyplynuly z výpovědi
žalobce a ze spisového materiálu. Poté konstatoval, že ačkoliv měl žalobce možnost pohybovat
se svobodně na území České republiky a kontaktovat zástupce státních orgánů, využil možnost
podat žádost o mezinárodní ochranu až poté, co mu hrozilo vyhoštění. A to přesto, že důvody
uváděné v žádosti mu byly známy již dříve a v podání žádosti o mezinárodní ochranu mu
nebránily žádné objektivní okolnosti. Rozhodnutí žalobce obdržel dne 26. 3. 2008.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce Krajskému soudu v Ostravě včas vlastnoručně
sepsanou žalobu. Kromě námitky, že informace v žádosti o mezinárodní ochranu a v rozhodnutí
byly sepsány nesprávně, žalobce vysvětloval, proč na území určitou dobu setrvával bez oprávnění
k pobytu, a zdůraznil některé důvody své žádosti o mezinárodní ochranu tvrzené v pohovoru.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě mimo jiné uvedl, že žalobce neuvedl žádnou
skutečnost, která by znemožnila aplikaci §16 odst. 2 zákona o azylu. Naplnění podmínek
podle tohoto ustanovení podle žalovaného vylučuje posouzení případu podle §12 zákona
o azylu. Navrhoval proto žalobu zamítnout jako nedůvodnou.
Krajský soud v Ostravě dne 25. 1. 2010 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Rozhodoval bez nařízení jednání. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, z něhož vyplývá, že podle §16
odst. 2 lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou, pokud je z postupu žadatele patrné,
že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění.
Této povinnosti žalovaný nedostál, když se nezabýval tvrzeními žalobce podle §12 a §14a
zákona o azylu. Jelikož se žalovaný nevypořádal s tím, zda žalobce nesplňuje podmínky
pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany, shledal krajský soud napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“). Tento rozsudek byl žalovanému doručen
dne 5. 2. 2010.
II. Námitky stěžovatele v kasační stížnosti
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá zákonnost rozsudku krajského soudu
[podle §103 písm. a) s. ř. s.] včas podanou kasační stížností. Stěžovatel v kasační stížnosti brojí
proti povinnosti uložené krajským soudem, aby v rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně
nedůvodné podle §16 odst. 2 zákona o azylu zkoumal naplnění důvodů pro udělení doplňkové
ochrany. Stěžovatel je přesvědčen, že taková povinnost je v rozporu se zákonným ustanovením,
ba dokonce v rozporu se smyslem a účelem institutu zjevně nedůvodných žádostí. Navíc
poukazuje na rozpornou judikaturu k této otázce, přičemž rozkol byl podle něj identifikován
i Nejvyšším správním soudem v usnesení č. j. 4 Azs 51/2009 - 65 ze dne 2. 9. 2009. Povinnost
zkoumat existenci vážné újmy podle stěžovatele zákon o azylu ukládá správnímu orgánu
jen v případě postupu dle §16 odst. 1 písm. e) a f). Nadbytečnost posuzování doplňkové ochrany
v případě uvedeného žadatele o mezinárodní ochranu podle něj vyplývá i z usnesení Nejvyššího
správního soudu č. j. 3 Azs 32/2009 - 44 ze dne 2. 9. 2009. K naplnění závazku „non-refoulement“
(tedy nenavracení cizinců do země, kde jim hrozí pronásledování nebo vážná újma) slouží
u cizinců, jejichž žádost je zamítnuta podle §16 odst. 2 zákona o azylu, posuzování důvodů
znemožňujících vycestování podle §179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Uvedené
ustanovení je totožného znění jako ustanovení o doplňkové ochraně v §14a zákona o azylu
a závazné stanovisko k posouzení důvodů znemožňujících vycestování vydává v řízení
o správním vyhoštění Odbor azylové a migrační politiky, tedy stejný správní orgán,
který rozhoduje i o udělování mezinárodní ochrany. Policie je v řízení o správním vyhoštění
tímto závazným stanoviskem vázána. Pokud by tedy stěžovatel měl posuzovat důvody
pro udělení doplňkové ochrany, jednalo by se o rozhodování o téže věci dvakrát (res administrata).
Stěžovatel takový postup označil za nepřípustný formalismus s tím, že je vázán svým závazným
stanoviskem, a pokud nedojde k jeho změně v rámci odvolacího řízení, nemůže se od závěrů
v něm obsažených odchýlit. Stěžovatel pokládal zrušení správního rozhodnutí s odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, jež byla vytvořena po vydání správního rozhodnutí
a nebyla proto stěžovateli v době rozhodování známa, za nepřípustnou retroaktivitu.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 25. 4. 2010 žalobce uvedl, že se s rozsudkem
Krajského soudu v Ostravě ztotožňuje a navrhuje kasační stížnost zamítnout. Žalobce
si také vyhradil právo doložit další důkazy ke zpochybnění tvrzení správního orgánu o tom,
že žádost o mezinárodní ochranu podal pouze za účelem vyhnutí se hrozícímu vyhoštění.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že tyto další důkazy soudu doručeny nebyly.
III. Přípustnost a přijatelnost kasační stížnosti
Poté, co Nejvyšší správní soud konstatoval přípustnost kasační stížnosti, vážil,
zda kasační stížnost naplňuje podmínky přijatelnosti. Podle §104a s. ř. s. se kasační stížnost
ve věcech mezinárodní ochrany odmítne pro nepřijatelnost, jestliže svým významem
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Podle ustálené judikatury (srov. usnesení
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná také na www.nssoud.cz) je kasační stížnost přijatelná,
a) pokud se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny
judikaturou Nejvyššího správního soudu,
b) pokud se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně,
c) pokud je potřebné učinit tzv. judikatorní odklon,
d) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení,
které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele.
Stěžovatel se domníval, že přijatelnost je dána proto, že je judikatura Nejvyššího
správního soudu rozporná v otázce, zda zkoumat důvody pro udělení doplňkové ochrany
při posuzování žádosti jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 2 zákona o azylu, případně
je podle stěžovatele v této otázce nutný judikatorní odklon. Stěžovatel zde poukázal na rozkol
v rozhodovací činnosti identifikovaný Nejvyšším správním soudem v usnesení ze dne 29. 9. 2009,
č. j. 4 Azs 51/2009 - 65. Dalším důvodem pro přijatelnost je podle stěžovatele to, že dosud
nebyla judikaturou plně řešena otázka vztahu §179 zákona o pobytu cizinců a §14a zákona
o azylu.
V rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 - 59, publ. pod č. 1143/2007 Sb. NSS,
zdejší soud dovodil, že kasační stížnost může být přijatelná i v případě, je-li podána
Ministerstvem vnitra, a pokud je tato přijatelnost dána zásadním pochybením krajského soudu,
nezkoumá se možný dopad do hmotně-právního stěžovatele (ministerstva). Zdejší soud v tomto
rozsudku konstatoval, že „respektování právního názoru krajského soudu ministerstvem v dalším řízení jistě
může mít dopad i na postavení žadatele o azyl i na aplikaci zákona v obdobných azylových případech.“
K možnému dopadu na postavení žadatelů o mezinárodní ochranu a na aplikaci zákona
v obdobných případech přihlédl zdejší soud při posuzování přijatelnosti i v tomto případě.
Nejvyšší správní soud neshledal test přijatelnosti úplně přiléhavým pro nyní řešenou
situaci. V dané věci je třeba jednoznačně vyřešit otázku opakovaně namítanou stěžovatelem,
že Ministerstvo vnitra se zabývá otázkou hrozící vážné újmy v závazném stanovisku vydávaném
v řízení o správním vyhoštění (§120a a §179 zákona o pobytu cizinců), a tudíž je nadbytečné
se jí zabývat znovu v řízení o mezinárodní ochraně (§14a zákona o azylu), když zamítá žádost
jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona o azylu. Zdejší soud doposud
vždy tuto námitku stěžovatele odmítl s kusou argumentací (srov. usnesení ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 8 Azs 30/2009 - 50, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 5 Azs 7/2010 - 131, nebo rozsudek ze dne
15. 7. 2010, č. j. 9 Azs 14/2010 - 73). Vhledem k tomu, že ministerstvo vnitra svůj právní názor
i nadále zastává a používá jej ve všech obdobných situacích, řádně odůvodněné meritorní
rozhodnutí s vyjádřením právního názoru Nejvyššího správního soudu je v zájmu velké skupiny
žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří se nacházejí v obdobné situaci jako žalobce. Proto shledal
Nejvyšší správní soud kasační stížnost přijatelnou, byť z důvodu, který nelze podřadit pod výše
uvedený test přijatelnosti.
IV. Vypořádání se s námitkami
IV.a) Rozpornost judikatury
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou rozpornosti judikatury a nedal
stěžovateli za pravdu. Stěžovatel se odvolával na usnesení č. j. 4 Azs 51/2009 - 65, jímž byl
identifikovaný rozkol v judikatuře soudu. Tímto usnesením však bylo pouze přerušeno řízení
ve věci kasační stížnosti do doby, než rozhodne rozšířený senát v jiné věci vedené
pod sp. zn. 2 Azs 10/2009. Rozšířenému senátu byla konkrétně předložena otázka, „zda je krajský
soud povinen vyslovit nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí, která spočívá v nedostatku důvodů rozhodnutí
vždy ex offo nebo pouze tehdy, jestliže tento nedostatek důvodů brání věcnému přezkumu správního rozhodnutí
a posouzení důvodnosti žalobních námitek.“ Rozšířený senát vrátil usnesením č. j. 2 Azs 10/2009 - 61
ze dne 23. 2. 2010 věc druhému senátu bez zodpovězení položené otázky, neboť ve věci
projednávané předkládajícím druhým senátem žalobce podle rozšířeného senátu formuloval
žalobní bod; nebylo tedy potřebné zabývat se otázkou, zda je krajský soud povinen
nepřezkoumatelnost v popisovaných věcech vyslovit z úřední povinnosti, ex offo. Po rozhodnutí
rozšířeného senátu také čtvrtý senát, na jehož usnesení se odvolával stěžovatel, pokračoval
v řízení. Vyhověl kasační stížnosti žalobce a zavázal krajský soud zrušit pro nepřezkoumatelnost
rozhodnutí, v němž se ministerstvo nezabývalo v rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně
nedůvodné podle §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu otázkou potenciální vážné újmy,
tedy otázkou udělení doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu (srov. rozsudek ze dne
19. 3. 2010, č. j. 4 Azs 51/2009 - 70).
V mezidobí předložil rozšířenému senátu usnesením č. j. 7 Azs 79/2009 - 76 ze dne
15. 4. 2010 sedmý senát totožnou otázku. Sedmý senát se znovu táže, „zda má krajský soud ex offo
povinnost dovodit nepřezkoumatelnost rozhodnutí Ministerstva vnitra jen proto, že se ministerstvo nezabývalo
v případě rozhodnutí podle ustanovení §16 odst. 1, 2 zákona o azylu, s výjimkou rozhodnutí podle ustanovení
§16 odst. 1 písm. e) a f) cit. zákona, splněním podmínek pro udělení doplňkové ochrany ve smyslu §14a
zákona o azylu.“
Pokud by tedy Nejvyšší správní soud shledal, že krajský soud i v nyní posuzované věci
zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra pro nepřezkoumatelnost bez návrhu žalobce z úřední
povinnosti, byl by dán důvod pro přerušení tohoto řízení podle §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s.
a vyčkání odpovědi rozšířeného senátu na položenou otázku. Nicméně, zdejší soud má za to,
že nyní projednávaná věc se liší od věci posuzované rozšířeným senátem. Žalobce v žalobě
podané krajskému soudu totiž formuloval žalobní bod, kterým napadal rozhodnutí, pokud jde
o neudělení doplňkové ochrany.
Nejvyšší správní soud zde vycházel ze své ustálené judikatury týkající se formulace
žalobních bodů ve věcech mezinárodní ochrany, jak ji shrnul ve výše uvedeném usnesení
č. j. 2 Azs 10/2009 - 61 ze dne 23. 2. 2010 rozšířený senát. Ve smyslu této judikatury je nutné
šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod a nevykládat náležitosti správní žaloby
nepřiměřeně přísným způsobem. Za žalobní bod tedy lze „považovat každé vyjádření žalobce,
z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že tento má napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu
za nezákonné.“ (srov. rozsudek č. j. 2 Azs 54/2007 - 42 ze dne 2. 8. 2007). Žalobce uvedl,
že lidé, kteří žadateli vyhrožují, jsou „neprůstřelní“ a i kdyby byli zadržení milicí, byli by hned
vykoupeni vedoucími organizace. Žalobce dále uvedl, že se nemůže obrátit na orgány činné
v trestním řízení, které jsou zkorumpovány. Konečně zopakoval, že se v případě návratu do vlasti
obává zmrzačení. Ze žaloby vyplývá, že žalobce s posouzením své žádosti o mezinárodní ochranu
nesouhlasí, neboť rozhodnutí stěžovatele se nevypořádalo s tím, že se obává návratu do vlasti.
Tyto námitky, i když byly formulovány vlastními slovy žalobce a bez výslovného podřazení
pod institut doplňkové ochrany, bezpochyby lze pokládat za žalobní bod. Nejvyšší správní soud
se nevyjadřuje k otázce, zda lze dovodit, že žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu
pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, neboť tuto otázku bude muset v dalším řízení
posoudit stěžovatel. Nejvyšší správní soud na tomto místě pouze konstatuje, že v žalobě byl
obsažen žalobní bod vztahující se k obavám z návratu žalobce do vlasti, a krajský soud
tedy neposuzoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí stěžovatele z úřední povinnosti, ale na námitku
žalobce. Tudíž nebyl dán důvod k přerušení řízení o kasační stížnosti po dobu rozhodování
rozšířeného senátu.
Nejvyšší správní soud dodává, že otázka, zda zkoumat v rozhodnutí o zjevné
nedůvodnosti i otázku udělení doplňkové ochrany, nebyla daným usnesením ani považována
za spornou a je vyřešena již ustálenou judikaturou (srov. mj. rozsudek č. j. 1 Azs 107/2008 - 78
ze dne 11. 2. 2009). Je pravdou, že výklad ustanovení §16 odst. 2 [resp. §16 odst. 1 písm. k)]
zákona o azylu se změnil po uplynutí transpoziční lhůty směrnice 2004/83/ES o minimálních
normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti,
aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní
ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“) a směrnice
2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání
postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“). S nutností interpretovat toto ustanovení
eurokonformně v návaznosti na uvedené směrnice se vypořádal rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 5 Azs 24/2008 - 48 ze dne 15. 8. 2008, publ. pod č. 1724/2008 Sb. NSS. Povinností
aplikovat výše uvedené dvě směrnice lze též odůvodnit, proč Nejvyšší správní soud zaujal
jiný názor v tomto pozdějším rozsudku než v rozsudku citovaném žalovaným
sp. zn. 5 Azs 297/2004 ze dne 24. 2. 2005 [„Pokud v řízení vyplynula nepochybná skutečnost, taxativně
uvedená v §16 odst. 1 písm. k) zákona, nepochybil správní orgán, zamítl-li žádost jako zjevně nedůvodnou,
aniž by zkoumal další důvody pro udělení azylu.“], který se vztahoval k době před uplynutím
transpozičních lhůt uvedených směrnic. S tím, proč odklon judikatury bylo možné vyřešit
bez předkládání věci rozšířenému senátu, se Nejvyšší správní soud vypořádal rovněž
v rozhodnutí č. j. 5 Azs 24/2008 - 48 ze dne 15. 8. 2008. Ani z usnesení č. j. 3 Azs 32/2009 - 42
ze dne 2. 9. 2009 nevyplývá, že by Nejvyšší správní soud považoval posuzování doplňkové
ochrany v řízeních podle §16 za nadbytečné. V tomto rozhodnutí zdejší soud nejprve, podobně
jako v rozsudku č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, konstatoval, že „existuje vyvratitelná domněnka, že tato žádost
byla účelová. Žadatel však může prokázat nejen, že žádost nemohl podat dříve, ale (nezávisle na tom, že ji mohl
podat dříve) rovněž, že ji nepodal pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění.“ Doplnil nicméně,
že „[p]okud žadatel přesvědčivě prokáže, že mu hrozí v zemi původu pronásledování z azylově relevantních
důvodů nebo skutečné nebezpečí vážné újm y, je žalovaný povinen se zabývat i jeho tvrzeními
podle §12 a §14a zákona o azylu.“ V nyní projednávané věci žalobce uvedl důvody, proč žádost
o mezinárodní ochranu nepodal podle svého mínění pouze s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění, a bylo na stěžovateli, aby se s jeho vyjádřeními zabýval. Na rozdíl od stěžovatele
tedy Nejvyšší správní soud nepokládá judikaturu v otázce, zda posuzovat doplňkovou ochranu
v rozhodnutí o zjevné nedůvodnosti, v současné době za rozpornou. Jak bude uvedeno dál,
neshledává ani důvod se od této ustálené judikatury odchýlit.
IV.b) Vztah §179 zákona o pobytu cizinců a §14a zákona o azylu
Další námitkou stěžovatele bylo, že doposud nebyl judikaturou plně řešen vztah
mezi §179 zákona o pobytu cizinců (v němž se posuzují v řízení o správním vyhoštění důvody
znemožňující vycestování) a §14a zákona o azylu (v němž se posuzuje doplňková ochrana).
V obou ustanoveních se zkoumá hrozba vážné újmy v případě návratu do země původu.
V §14a zákona o azylu se posuzuje hrozba vážné újmy v řízení o mezinárodní ochraně a zkoumá
se, zda lze udělit doplňkovou ochranu. V §179 zákona o pobytu cizinců se hrozící vážná újma
posuzuje v řízení o správním vyhoštění, a zkoumá se, zda neexistují důvody znemožňující
vycestování cizince. Stěžovatel se domnívá, že když posoudil v řízení o správním vyhoštění
hrozící vážnou újmu podle §179 zákona o pobytu cizinců, nové posuzování téhož v řízení
o mezinárodní ochraně je nadbytečné. Proto podle něj není důvodné posuzovat doplňkovou
ochranu v případech spadajících pod zjevnou nedůvodnost podle §16 odst. 2 zákona o azylu.
Touto námitkou se Nejvyšší správní soud zabýval v usneseních č. j. 8 Azs 30/2009 - 50 ze dne
31. 3. 2010, č. j. 5 Azs 7/2010 - 131 ze dne 29. 4. 2010 nebo v rozsudku č. j. 9 Azs 14/2010 - 73
ze dne 15. 7. 2010 a konstatoval, že stěžovatel má povinnost se k doplňkové ochraně vyjádřit
v rozhodnutí o mezinárodní ochraně bez ohledu na to, zda obdobné posouzení již provedl
v řízení o správním vyhoštění, neboť se jedná o samostatná řízení zakončená samostatnými
rozhodnutími, jež jsou samostatně přezkoumatelná. V těchto usneseních stěžovatele
také upozornil, že duplicita zákonných ustanovení může být účelná v případě delšího časového
úseku mezi posouzením doplňkové ochrany a důvodů znemožňujících vycestování,
neboť hrozba vážné újmy se posuzuje k okamžiku, kdy je závazné stanovisko nebo rozhodnutí
o mezinárodní ochraně vydáváno.
Vzhledem k tomu, že tato námitka byla důvodem pro přijatelnost kasační stížnosti,
vypořádá se s ní Nejvyšší správní soud nyní podrobněji.
Zdejší soud nejprve připomíná již citovaný rozsudek ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, v němž vyložil aplikaci §16 odst. 2 zákona o azylu ve světle kvalifikační
a procedurální směrnice. Již v tomto rozsudku uvedl, že závěry v rozhodnutí se v plné míře
vztáhnou i na doplňkovou ochranu, a to z toho důvodu, že Česká republika zavedla jednotné
řízení o azylu a doplňkové ochraně, jak vyplývá z §28 odst. 2 zákona o azylu: „Neshledá-li
ministerstvo důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany, odůvodní své rozhodnutí ve vztahu k oběma
formám mezinárodní ochrany.“ Podle čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice se v případě, že státy
zavedou jednotné řízení o obou formách mezinárodní ochrany, vztahují ustanovení této směrnice
jak na posuzování důvodů pro udělení azylu, tak na posuzování hrozby vážné újmy (tedy důvodů
pro udělení doplňkové ochrany). Podle názorů doktríny se procedurální směrnice vztahuje
na posuzování doplňkové ochrany i tehdy, když ustanovení této směrnice odkazují
pouze na posouzení „předpokladů pro přiznání postavení uprchlíka“. Procedurální směrnice
se na posuzování předpokladů pro přiznání doplňkové ochrany neodvolává právě proto, že členským
státům neplyne ze směrnice povinnost zavést jednotné řízení o azylu a doplňkové ochraně.
Pokud se však státy rozhodnou pro jednotné řízení, v souladu čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice
musí směrnici použít „během celého řízení“, tedy i na posouzení důvodů pro udělení doplňkové
ochrany (srov. Battjes, H. European Asylum Law and International Law, Leiden/Boston: Martinus
Nijhoff Publishers, str. 290; Barnes, J. A Manual for Refugee Law Judges relating to European Council
Qualification Directive 2004/83/EC and European Council Procedures Directive 2005/85/EC, Haarlem:
IARLJ, kapitola IV, str. 1 a 69).
Stěžovatel uvádí správně, že čl. 28 odst. 2 procedurální směrnice umožňuje považovat
i žádosti podle čl. 23 odst. 4 písm. j) procedurální směrnice (žádosti podané pouze proto, aby byl
pozdržen nebo zmařen výkon dřívějšího nebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo
k vyhoštění) za zjevně nedůvodné, je-li to stanoveno vnitrostátními právními předpisy.
Vnitrostátním ustanovením je v tomto případě právě §16 odst. 2 zákona o azylu. Článek 28
procedurální směrnice je ale nutno číst v celém jeho kontextu. Zamítnutí žádosti jako zjevně
nedůvodné umožňuje jen u „nedůvodných žádostí“. Podle tohoto ustanovení „[v] případech uvedených
v čl. 23 odst. 4 písm. b) a v případech nedůvodných žádostí o azyl, na které se vztahuje některá z okolností
uvedených v čl. 23 odst. 4 písm. a) a c) až o), mohou členské státy považovat žádost za zjevně nedůvodnou, je-li
to stanoveno vnitrostátními právními předpisy.“. Nedůvodnou je podle čl. 28 odst. 1 procedurální
směrnice „žádost o azyl […], pouze pokud rozhodující orgán zjistil, že žadatel nesplňuje předpoklady
pro přiznání postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES.“ Toto ustanovení je potřebné vykládat
ve světle výše citovaného čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice tak, že v případě, že stát zavede
jednotné řízení, zahrnuje posouzení předpokladů pro „přiznání postavení uprchlíka“ také posouzení
důvodů pro udělení doplňkové ochrany. Jinými slovy, při posouzení zjevné nedůvodnosti
podle §16 odst. 2 zákona o azylu je ve světle kvalifikační a procedurální směrnice potřebné
posoudit také nedůvodnost žádosti ve vztahu k možnému udělení azylu nebo doplňkové ochrany
(srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 24/2008 - 48 ze dne 15. 8. 2008).
Tento závěr byl ostatně také potvrzen judikaturou zdejšího soudu, na níž odkázal ve zrušujícím
rozsudku také krajský soud (srov. rozsudek č. j. 1 Azs 107/2008 - 78 ze dne 11. 2. 2009).
Stěžovatel naopak argumentuje, že v případě, že je žádost o mezinárodní ochranu
zamítnuta jako zjevně nedůvodná z jiných důvodů než podle §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona
o azylu, měla by se otázka možného udělení doplňkové ochrany přezkoumávat samostatně
v řízení o správním vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců. Podle názoru zdejšího soudu však
nelze změnit koncepci jednotného řízení o azylu a doplňkové ochraně pouze pro případy,
kdy je žádost shledána zjevně nedůvodnou.
Pokud státy zavedou jednotné řízení, vyplývá jim z toho povinnost zavést pro celé řízení
záruky týkající se řízení o mezinárodní ochraně podle procedurální směrnice, například záruku
osobního pohovoru. Zákon o azylu nezprošťuje ani pro řízení podle §16 odst. 2 zákona o azylu
správní orgán povinnosti provést se žadatelem osobní pohovor (§23 zákona o azylu). Česká
republika totiž nevyužila možnost, kterou jí poskytoval čl. 12 odst. 2 písm. c) ve spojení s čl. 23
odst. 4 písm. j) procedurální směrnice, zavést ve vnitrostátní úpravě výjimku z povinnosti
provádět osobní pohovor mj. pro případy žádostí podaných pouze proto, aby žadatel pozdržel
nebo zmařil výkon rozhodnutí o vyhoštění. Požadavky na obsah a formu osobního pohovoru
stanoví čl. 13 procedurální směrnice. Účelem osobního pohovoru je především zjištění
všech skutečností relevantních z hlediska posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Žadateli
musí být při pohovoru dána možnost věrohodným způsobem uvést skutečnosti, o něž opírá
svou žádost, aby měl možnost unést důkazní břemeno, které je na něj v rámci řízení o žádosti
o udělení mezinárodní ochrany kladeno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70, publ. pod č. 1749/2009 Sb. NSS). Na rozdíl od zákona
o azylu však zákon o pobytu cizinců nestanoví, aby byl v řízení o správním vyhoštění
nebo při vydávání závazného stanoviska obligatorně veden osobní pohovor, při němž by mohla
osoba, jíž hrozí vyhoštění, podrobně rozvést veškeré skutečnosti svědčící o tom, že jí v případě
návratu do země původu hrozí nebezpečí vážné újmy. Tím jí je ovšem ztížena možnost uvést
konkrétní důvody, které jí znemožňují vycestování. Rovněž z tohoto důvodu nelze vydání
závazného stanoviska podle §120a zákona o pobytu cizinců o případných důvodech
znemožňujících vycestování cizince ztotožňovat s rozhodnutím ve věci doplňkové ochrany,
ať již podle §14a či §16 zákona o azylu.
Co je však zcela zásadní, důvody znemožňující vycestování podle §179 zákona o pobytu
cizinců a důvody pro udělení doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 zákona o azylu jsou
sice vymezeny shodně, odlišný je však obsah ochrany cizince a jeho právní postavení v České
republice podle obou institutů. Článek 24 odst. 2 kvalifikační směrnice stanoví, že členský stát
vydá osobám požívajícím podpůrné (tj. doplňkové) ochrany povolení k pobytu, které má dobu
platnosti alespoň 1 rok, čemuž odpovídá §53a odst. 1 zákona o azylu, podle něhož se osobě
požívající doplňkové ochrany udělí oprávnění k pobytu na území na dobu, po kterou mu hrozí
vážná újma, nejméně však na 1 rok. Podle §120a odst. 4 zákona o pobytu cizinců platí, že není-li
vycestování cizince možné, policie cizinci udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění
pobytu, jehož platnost stanoví na 6 měsíců (§33 odst. 5 zákona o pobytu cizinců). Pouhé udělení
víza za účelem strpění pobytu na dobu 6 měsíců by tedy v případě žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, kterému hrozí vážná újma, bylo v rozporu s čl. 24 odst. 2 kvalifikační směrnice.
Zásadním způsobem se liší též práva a povinnosti osob požívajících doplňkové ochrany
a osob, jimž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu. Kvalifikační směrnice vyžaduje,
aby byla osobám požívajícím doplňkové ochrany přiznána, byť pouze po přechodnou dobu,
obdobná práva jako azylantům v oblastech přístupu ke vzdělání (čl. 27), péče o nezletilé osoby
bez doprovodu (čl. 30), přístupu k bydlení (čl. 31) a svobody pohybu (čl. 32) a alespoň v omezené
míře též práva v oblastech přístupu k zaměstnání (čl. 26), sociální péče (čl. 28) a zdravotní péče
(čl. 29). Vnitrostátní právní předpisy České republiky tak zaručují některá z práv
v těchto oblastech osobám požívajícím doplňkové ochrany, aniž by je současně zaručovaly
také osobám s vízem za účelem strpění pobytu, případně je těmto osobám přiznávají v menším
rozsahu či v závislosti na splnění dalších podmínek, které se na osoby požívající doplňkové
ochrany nevztahují. Tak tomu je například v oblasti zaměstnávání, neboť osoba, jíž bylo uděleno
vízum za účelem strpění pobytu, může na území České republiky pracovat pouze tehdy, má-li
platné povolení k zaměstnání cizince, zatímco u osoby požívající doplňkové ochrany se povolení
k zaměstnání cizince nevyžaduje (§89, §97 a §98 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti).
Pokud jde o dávky pomoci v hmotné nouzi, nemůže mít osoba, jíž bylo uděleno vízum za účelem
strpění pobytu podle §33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, na rozdíl od osoby požívající
doplňkové ochrany nárok na příspěvek na živobytí a na doplatek na bydlení (a contrario §5 odst. 1
zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi). Jako osobě pobývající na území České
republiky jí lze poskytnout pouze mimořádnou okamžitou pomoc za podmínek stanovených
v §5 odst. 2 až 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Podle §3 odst. 2 písm. a) zákona
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, náleží osobě, jíž bylo uděleno vízum za účelem strpění
pobytu, dávky státní sociální podpory až ode dne, kterým uplynulo 365 dnů ode dne hlášení
k pobytu na území České republiky, zatímco podle §3 odst. 2 písm. g) zákona o státní sociální
podpoře náleží osobě požívající doplňkové ochrany dávky státní sociální podpory
bez tohoto omezení. Pokud jde o účast na systému veřejného zdravotního pojištění, poukazuje
Nejvyšší správní soud na §53c zákona o azylu, podle něhož se osoba požívající doplňkové
ochrany považuje pro účely poskytování zdravotní péče za osobu s trvalým pobytem na území.
Podle §2 odst. 1 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, jsou tedy osoby požívající doplňkové ochrany
účastníky veřejného zdravotního pojištění. Pokud jde o osobu, jíž bylo vydáno vízum za účelem
strpění pobytu, stanoví §48 písm. a) zákona o pobytu cizinců, že se taková osoba považuje
pro účely úhrady poskytování zdravotní péče za osobu požívající dočasné ochrany, pokud nelze
zajistit úhradu jiným způsobem. S ohledem na §32 odst. 2 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné
ochraně cizinců, podle něhož se cizinec požívající dočasné ochrany považuje pro účely
poskytování zdravotní péče za cizince s povoleným trvalým pobytem, se tedy účastníkem systému
veřejného zdravotního pojištění může stát i osoba, jíž bylo vydáno vízum za účelem strpění
pobytu. Jak ovšem plyne ze znění §48 zákona o pobytu cizinců, pojištěncem by se stala
pouze v případě, že by nebylo možno zajistit úhradu za poskytnutí zdravotní péče
jiným způsobem. Osoba, jíž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu, nemá na rozdíl
od osoby požívající doplňkové ochrany přístup ani ke státnímu integračnímu programu (§68
až §70 zákona o azylu, čl. 32 odst. 2 kvalifikační směrnice), konkrétně k jazykovým kursům
češtiny.
Stěžovateli nelze přisvědčit ani pokud jde o námitku, že by se v případě, že by posuzoval
doplňkovou ochranu v řízení o zjevně nedůvodných žádostech, jednalo o rozhodování o téže
věci dvakrát (res administrata). Kromě již zmíněného argumentu, že hrozba vážné újmy
se vždy posoudí k aktuálnímu okamžiku, také ustanovení §120a zákona o pobytu cizinců
opakované posuzování téhož podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu akceptuje.
Umožňuje totiž cizincům, u nichž ministerstvo vnitra shledalo v závazném stanovisku nemožnost
vycestování z důvodu hrozící vážné újmy (§179 zákona o pobytu cizinců), požádat o udělení
mezinárodní ochrany podle zákona o azylu (§120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců),
přičemž následně je posuzována i možnost udělení doplňkové ochrany (§14a zákona o azylu).
Toto ustanovení by se v případě, že by zdejší soud akceptoval výklad stěžovatele, stalo
obsoletním. Při pohledu na důvodovou zprávu k původnímu znění §179 zákona o pobytu
cizinců (k zákonu č. 326/1999 Sb.), jakož i na důvodovou zprávu k zákonu č. 165/2006 Sb.,
jímž se znění §179 zákona o pobytu cizinců sjednotilo se zněním nového §14a zákona o azylu
a jímž byl zaveden institut závazného stanoviska ministerstva vnitra k důvodům znemožňujícím
vycestování, je patrný úmysl zákonodárce naplnit prostřednictvím §120a a §179 zákona
o pobytu cizinců závazek non-refoulement pro všechny případy vyhošťovaných cizinců, nikoli zavést
zde samostatné posouzení toho, zda udělit doplňkovou ochranu. Na tom nic nemění skutečnost,
že důvody znemožňující vycestování jsou formulovány stejně jako důvody pro udělení doplňkové
ochrany. Důvodová zpráva k původnímu znění §179 uváděla: „Jedná se o ustanovení, které zabrání
nucenému vycestování cizince do země, která je pro něj určitým způsobem nebezpečná.“, důvodová zpráva
k zákonu č. 165/2006 Sb.: „Institut překážek vycestování podle §91 zákona o azylu se zrušuje
a pro futuro se navrhuje nahradit právě doplňkovou ochranou ve smyslu navrhovaného §14a zákona o azylu,
který je naformulován ve stejné šíři jako byly překážky vycestování. V této souvislosti se mění i §179 zákona
o pobytu cizinců na území České republiky, upravující překážky vycestování podle tohoto zákona, a to tak,
aby odpovídaly důvodům pro udělení doplňkové ochrany podle zákona o azylu.“
Mezinárodní závazek non-refoulement má Česká republika také vůči osobám,
které se rozhodnou o mezinárodní ochranu z nejrůznějších pohnutek nepožádat, ale pocházejí
ze zemí, kde by jim potenciálně hrozila vážná újma (pro vysvětlení závazku non-refoulement
srov. například rozsudek zdejšího soudu ve věci č. j. 2 Azs 75/2005 - 75 ze dne 21. 3. 2006
nebo č. j. 9 Azs 23/2007 - 64 ze dne 14. 6. 2007, publ. pod č. 1336/2007 Sb. NSS).
Těmto cizincům uvedená konstrukce umožňuje pobývat na území České republiky v režimu
„strpění“ na základě víza uděleného podle §33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, respektive
si o mezinárodní ochranu požádat dodatečně.
Zdejší soud se tedy vypořádal se vztahem §14a zákona o azylu a §179 zákona o pobytu
cizinců a neshledal rozkol v judikatuře ani důvod pro odklon od dosavadních právních názorů
vyslovených Nejvyšším správním soudem, z něhož by mu vyplývala povinnost předložit věc
rozšířenému senátu (§17 s. ř. s.).
IV.c) Aplikace judikatury na dříve vydaná rozhodnutí
Zamítnout je nutno i námitku ohledně nepřípustné retroaktivity způsobené aplikací
judikatury Nejvyššího správního soudu na rozhodnutí vydané v době, kdy tato judikatura
neexistovala. Uvedená judikatura pouze deklarovala, jak měla být dotčená ustanovení vykládána
po uplynutí transpoziční lhůty procedurální a kvalifikační směrnice. V projednávaném případě
bylo rozhodnutí stěžovatele vydáno až po uplynutí transpozičních lhůt obou směrnic,
takže stěžovatel měl ustanovení sám vykládat eurokonformně, neboť jeho znění se nezměnilo
a nebylo v souladu s evropskou úpravou. V obdobném smyslu se Nejvyšší správní soud vyjádřil
již ve výše citovaném usnesení č. j. 5 Azs 7/2010 - 131 nebo v usnesení č. j. 1 Azs 14/2010 - 54
ze dne 17. 6. 2010.
V. Náklady řízení
O nákladech řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel
neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Žalobce měl
ve věci úspěch, žádné náklady řízení však neuplatnil, tyto nevyplynuly ani ze spisu. Nejvyšší
správní soud proto žalobci náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Žalobci byl pro řízení o kasační stížnosti právním zástupcem ustanoven advokát. Hotové
výdaje zástupce a odměnu za zastupování platí v takovém případě stát (§35 odst. 8 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Zástupce nereagoval na výzvu soudu, aby vyčíslil odměnu a sdělil, zda je plátcem DPH,
odměna tedy byla určena na základě skutečností zřejmých ze spisu. Zástupce žalobce vykonal
jeden úkon právní služby, a to sepsání písemného podání, tedy vyjádření ke kasační stížnosti
stěžovatele [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Za tento úkon mu náleží odměna ve výši 2100 Kč podle §7 ve spojení s §9 odst. 3 písm. f)
advokátního tarifu. Zástupce přitom neuplatnil žádné hotové výdaje, jež by mu vznikly.
Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu mu tedy náleží za jeden úkon právní služby náhrada
ve výši 300 Kč. Ustanovenému zástupci se tedy přiznává náhrada nákladů v celkové výši 2400 Kč,
jež mu bude vyplacena v přiměřené lhůtě 60 dnů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu