ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.97.2010:231
sp. zn. 7 As 97/2010 - 231
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: PhDr. H. P.,
zastoupena JUDr. Janou Kašpárkovou, advokátkou se sídlem Blanická 19, Olomouc,
proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2008, č. j. 7 Ca
46/2008 – 27,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2008, č. j. 7 Ca 46/2008 – 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným usnesením ze dne
12. 6. 2008, č. j. 7 Ca 46/2008 - 27, odmítl žalobu podanou PhDr. H. P., jíž se domáhala zrušení
rozhodnutí ministra kultury ze dne 6. 3. 2008, č. j. 3316/2008, kterým bylo ve zkráceném
přezkumném řízení, vedeném podle ustanovení §98 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zrušeno rozhodnutí Ministerstva kultury
ze dne 19. 11. 2007, č. j. 12308/2007, jímž bylo k odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutí
Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 6. 9. 2007, č. j. KÚOK 93866/2007, kterým nebylo
vyhověno žádosti žalobkyně o poskytnutí informací týkajících se nemovitých kulturních památek
hradu Bouzov a Šternberk, a věc vrácena tomuto správnímu orgánu k dalšímu řízení. Městský
soud v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že „žalobou napadeným rozhodnutím, kterým ministr
podle ust. §98 správního řádu zrušil rozhodnutí odvolacího správního orgánu, byl nastolen stav, kdy se práv
a povinností žalobkyně dotýká pouze vydané rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, které je však napadeno
odvoláním. Toto rozhodnutí tak není pravomocné ani vykonatelné, nelze je ani napadnout žalobou ve smyslu
ust. §65 s. ř. s. (nejedná se o rozhodnutí, proti kterému byly vyčerpány opravné prostředky). Zároveň tedy
žalobou napadené rozhodnutí, které takový stav navozuje, závazným způsobem práva či povinnosti účastníka
řízení neurčuje (je rozhodnutím procesní povahy a jeho předmětem nejsou hmotněprávní subjektivní oprávnění
žalobkyně), není tak rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., ač z formálního hlediska náležitosti
rozhodnutí splňuje. Na žalobou napadené rozhodnutí se vztahuje kompetenční výluka uvedená v ust. §70
písm. a) s. ř. s.“ Městský soud proto musel žalobní návrh usnesením odmítnout (§46 odst. 1
písm. d/ s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, a to z důvodu uvedeného v ustanovení
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu).
Stěžovatelka především z důvodu hospodárnosti a smysluplnosti řízení navrhla spojení
řízení o kasačních stížnostech ve věcech vedených pod sp. zn. 5 Ca 358/2008 a
sp. zn. 7 Ca 46/2008. Poukázala při tom na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 34/2005 – 76, a zároveň podala stížnost z důvodu nerespektování její žádosti
o elektronické doručování. Stěžovatelka pak prostřednictvím své zástupkyně již podanou kasační
stížnost doplnila podáním ze dne 17. 8. 2010. V této písemnosti poukázala na judikaturu
Nejvyššího správního soudu ve věcech soudního přezkumu správních rozhodnutí, vydaných
v přezkumném řízení podle nového správního řádu, jakož i na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73. S ohledem na obsah
závazné judikatury kasačního soudu pak namítá, že pro odmítnutí žaloby nebyly zákonné důvody,
a proto považuje napadené usnesení městského soudu za nezákonné. Stěžovatelka proto
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalované Ministerstvo kultury se k podané kasační stížnosti nevyjádřilo, ač s ní bylo řádně
obeznámeno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu vázán přitom
rozsahem kasační stížnosti (§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody, které uplatnila stěžovatelka v kasační
stížnosti, a s přihlédnutím k vadám, jež sice nebyly vytýkány, které ale musel vzít v úvahu (§109
odst. 3 s. ř. s.), dospěl k závěru, že kasační stížnost je opodstatněná.
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý
proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem.
Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam článek 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“. Pravomoc
správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli, podle které
lze přezkoumat každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně
vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná
kompetenční výluka možná není).
Tato východiska je třeba mít na zřeteli i při výkladu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
jehož prostřednictvím se na úrovni zákona realizuje právo na přístup k soudu. Citované
ustanovení nelze vykládat za použití doslovného jazykového výkladu, nýbrž podle jeho smyslu
a účelu, a to tak, že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní
sféra žalobce, tj. tehdy, kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní
věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace
je tedy založena tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady
do jeho právní sféry.
Byl to již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který ve své dřívější judikatuře,
jmenovitě v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54 (publikováno pod č. 792/2006
Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), vyslovil zásadu, že: „Vyloučení určitých úkonů
ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů
jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví; jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat
ji restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá
proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv
a povinností žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.“
Přezkumné řízení dle §94 a násl. správního řádu je mimořádným prostředkem směřujícím
ke změně či zrušení již pravomocného rozhodnutí správního orgánu. Nahrazuje do určité míry
dřívější institut řízení mimo odvolání, při současné podrobné úpravě správního řízení v intencích
duchu zákona. Správní řád rozlišuje dva druhy přezkumného řízení, a to: a) základní přezkumné
řízení, v jehož rámci se provádí omezené dokazování a b) zkrácené přezkumné řízení, v jehož
rámci se dokazování neprovádí a prvním úkonem správního orgánu je meritorní rozhodnutí
ve věci. Jediným důvodem, pro který může příslušný správní orgán přezkoumávané pravomocné
správní rozhodnutí v přezkumném řízení zrušit, je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí
bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§97 odst. 3 správního řádu). Kritériem
přezkoumávání je pak pouze zákonnost přezkoumávaného správního rozhodnutí, nikoliv
též věcná správnost nebo jiná hlediska. I v případě rozporu přezkoumávaného rozhodnutí
s právními předpisy však musí přezkoumávající orgán dbát na zachování zásady proporcionality
vyjádřené v §94 odst. 4 správního řádu slovy: „Jestliže po zahájení přezkumného řízení správní
orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla
by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva
z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi
nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“
V této věci Krajský úřad Olomouckého kraje vydal dne 6. 9. 2007, pod
č. j. KÚOK 93866/2007, rozhodnutí, kterým podle §15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, nevyhověl žádosti žadatelky PhDr. H. P. o poskytnutí informace,
a to zaslání kopií rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje, týkajících se nemovitých
kulturních památek hradu Bouzov a Šternberk, které vydal tento úřad jako výkonný orgán státní
památkové péče od roku 2004 dosud ve věci sankce za správní delikt podle zákona č. 20/1987 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podala žadatelka odvolání, v němž namítala nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů a navrhovala, aby Ministerstvo kultury toto
rozhodnutí zrušilo, a věc vrátilo krajskému úřadu k dalšímu řízení. Krajský úřad odvolání
nevyhověl a věc postoupil Ministerstvu kultury, které rozhodnutím ze dne 19. 11. 2007,
č. j. 12308/2007 (právní moc dne 26. 11. 2007), zrušilo napadené rozhodnutí Krajského úřadu
Olomouckého kraje ze dne 6. 9. 2007, č. j. KÚOK 93866/2007, z důvodu závažných procesních
vad, a věc vrátilo prvostupňovému správnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí.
Krajský úřad Olomouckého kraje pak podal podnět ze dne 11. 12. 2007 k provedení
přezkumného řízení. Ministr kultury posléze rozhodnutím ze dne 6. 3. 2008, č. j. 3316/2008,
ve zkráceném přezkumném řízení podle §98 správního řádu, zrušil pravomocné rozhodnutí
Ministerstva kultury ze dne 19. 11. 2007, č. j. 12308/2007, a věc vrátil Ministerstvu kultury
k dalšímu řízení. Ministr kultury dospěl k závěru, že ustanovení §38 správního řádu o nahlížení
do spisu je ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb. ustanovením zvláštním a proto v případech,
na které se vztahuje §38 správního řádu, nelze aplikovat zákon č. 106/1999 Sb.
Městský soud v této věci přezkoumával zákonnost rozhodnutí ministra kultury ze dne
6. 3. 2008, č. j. 3316/2008, které bylo vydáno podle ustanovení §98 správního řádu ve zkráceném
přezkumném řízení. Úkolem městského soudu bylo posoudit, zda toto rozhodnutí ministra
kultury je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv, a zda je tudíž
rozhodnutím, které je věcně přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Městský soud v kasační stížností napadeném usnesení vyslovil názor, že rozhodnutí
ministra kultury ze dne 6. 3. 2008, č. j. 3316/2008, kterým bylo v řízení podle §98 správního řádu
zrušeno rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 19. 11. 2007, č. j. 12308/2007, nastoluje stav,
kdy se práv a povinností stěžovatelky dotýká jen jejím odvoláním napadené prvostupňové správní
rozhodnutí. Toto rozhodnutí tak není pravomocné a vykonatelné. Žalobou napadené rozhodnutí
ze dne 6. 3. 2008, č. j. 3316/2008, tedy závazným způsobem neurčuje práva či povinnosti
účastníka řízení a je tak rozhodnutím procesní povahy, jehož předmětem nejsou hmotněprávní
oprávnění stěžovatelky (na žalobou napadené rozhodnutí se pak vztahuje kompetenční výluka
uvedená v ustanovení §70 písm. a/ s. ř. s.).
Městský soud tento závěr vyslovil, aniž ovšem vzal náležitě v úvahu, že napadené
rozhodnutí ministra kultury bylo vydáno v řízení podle ustanovení §94 a násl. správního řádu,
resp. ve zkráceném přezkumném řízení podle §98 správního řádu.
Městský soud se vůbec nezabýval tím, že správní řád nově definuje institut přezkumného
řízení jako řízení, které je mimořádným prostředkem směřujícím ke změně či zrušení
již pravomocného rozhodnutí správního orgánu, které nahrazuje do určité míry dřívější institut
řízení mimo odvolání podle ustanovení §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
ve znění pozdějších předpisů. Městský soud si proto nemohl zodpovědět otázku, do jaké míry
se shoduje institut bývalého mimoodvolacího řízení ve smyslu ustanovení §65 a násl. zákona
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a přezkumného řízení podle ustanovení §94 a násl.
správního řádu. Z tohoto důvodu proto nemohl posoudit ani to, zda lze za nové právní úpravy
přezkumného řízení aplikovat právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem ve vztahu
k dříve účinnému ustanovení §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění
pozdějších předpisů, o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. V tomto případě
jde konkrétně o rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 4 As 31/2006 - 73, který byl publikován pod č. 1513/2008 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, němž rozšířený senát vyslovil právní názor, že: „Rozhodnutí správních orgánů,
vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna
pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., a podléhají soudnímu
přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob,
nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.“
Městský soud rovněž ponechal stranou skutečnost, že správní řád rozlišuje dva druhy
přezkumného řízení, a to: a) základní přezkumné řízení, v jehož rámci se provádí omezené
dokazování a b) zkrácené přezkumné řízení, v jehož rámci se dokazování neprovádí a prvním
úkonem správního orgánu je meritorní rozhodnutí ve věci. Toto zjištění by mělo význam z toho
hlediska, že žalobou napadené rozhodnutí ministra kultury bylo vydáno v řízení podle ustanovení
§98 správního řádu, v kterém musí správní orgán ve výrokové části rozhodnutí nejen
konstatovat, že s odvoláním na toto ustanovení rozhoduje ve zkráceném přezkumném řízení,
ale v odůvodnění i vysvětlit, v čem spatřuje důvody zkráceného přezkumného řízení. Je tomu
tak proto, že jsou-li důvody pro zkrácené přezkumné řízení dány, je správní orgán povinen
v tomto řízení rozhodnutí vydat. Podmínkou ovšem je, aby porušení obecně závazného právního
předpisu bylo zřejmé ze spisového materiálu a takové porušení mělo zásadní vliv na výrok
napadeného rozhodnutí. Nezákonnost rozhodnutí musí být natolik zřejmá, že k rozhodnutí podle
§97 odst. 3 správního řádu již není nezbytné ani vyjádření účastníků ani příslušných správních
orgánů. Městský soud při svém rozhodování nevzal v úvahu, že ministr kultury v odůvodnění
svého rozhodnutí přezkoumatelným způsobem vůbec nevysvětlil, v čem spatřuje důvody
zkráceného přezkumného řízení (uvedl pouze to, že provedl přezkum ve zkráceném
přezkumném řízení zejména s přihlédnutím k tvrzením a námitkám v podnětu uvedeným). Nelze
tedy posoudit, zda nemělo být provedeno základní přezkumné řízení, v jehož rámci se provádí
omezené dokazování, jehož výsledek by se pak mohl projevit ve výroku rozhodnutí, když
ve zkráceném přezkumném řízení se dokazování neprovádí a prvním úkonem správního orgánu
je meritorní rozhodnutí ve věci.
Se zřetelem k tomu, že institut přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu
byl vzhledem k datu vydání žalobou napadeného rozhodnutí ministra kultury ze dne 6. 3. 2008,
č. j. 3316/2008, nový institutem (od 1. 1. 2006), který nahradil od určité míry dřívější institut
přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, měl se městský soud ještě před vydáním kasační
stížností napadeného usnesení vypořádat především s předpoklady institutu přezkumného řízení
a s důsledky vydaných úkonů a rozhodnutí v tomto řízení a s rozdíly mezi tímto institutem
a přezkoumáním rozhodnutí v mimo odvolacím řízení, aby mohl spolehlivě a přesvědčivě
usuzovat na to, zda rozhodnutí ministra kultury je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s., či nikoliv, a zda je rozhodnutím, které je věcně přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Bez tohoto posouzení přezkumného řízení ve smyslu ustanovení §94 a násl.
správního řádu nejsou závěry městského soudu přesvědčivé, protože se neopírají o žádné
vyhodnocení uvedeného přezkumného řízení, ačkoliv by právě z něho měly vycházet.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů, které jsou opřeny o ustanovení
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., zrušil napadené usnesení Městského soudu v Praze, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta před středníkem s. ř. s.).
V tomto řízení bude na městském soudu, aby nejprve vyřešil otázky již uvedené, kterými
se nezabýval, a teprve poté usuzoval na to, zda žalobou napadené rozhodnutí ministra kultury
je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv a zda je tedy přezkoumatelné ve správním
soudnictví. V tomto směru bude jistě inspirativní již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, který byl publikován
pod č. 1513/2008 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Stranou nelze ponechat
ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71, jenž
byl publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1831/2009,
ani rozsudek téhož soudu ze dne 21. 1. 2010, č. j. 6 As 36/2009 - 162, který je dostupný
na www.nssoud.cz, a posléze ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010,
č. j. 2 Afs 125/2009 - 104, který je dostupný na www.nssoud.cz. Teprve po provedení úkonů
shora uvedených a po jejich vyhodnocení může městský soud znovu rozhodnout.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud ve svém novém
rozhodnutí. (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2010
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu