ECLI:CZ:NSS:2010:7.AZS.79.2009:76
sp. zn. 7 Azs 79/2009 - 76
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jana Passera a JUDr. Milady
Tomkové v právní věci žalobce: K. A., zastoupen JUDr. Irenou Slavíkovou, advokátkou se
sídlem Wenzigova 5, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3,
Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
30. 6. 2009, č. j. 48 Az 10/2009 - 50,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2009, č. j. 48 Az 10/2009 - 50, kterým
bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 6. 2. 2009, č. j. OAM-35/LE-05-05-2009, jímž byla
zamítnuta žádost žalobce (dále jen „účastník řízení“) o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně
nedůvodná podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu”). V odůvodnění správního rozhodnutí stěžovatel uvedl důvody, které ho vedly
k zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, ale nijak se nevyslovil k neudělení doplňkové ochrany
podle ust. §14a zákona o azylu.
V žalobě účastník řízení namítal, že uvedl skutečnosti svědčící o tom, že byl vystaven
pronásledování, které bylo tolerováno státem, a proto splňuje podmínky pro udělení azylu podle
ust. §12 zákona o azylu. Dále namítal, že stěžovatel řádně nevyhodnotil jeho výpověď
a podklady, které si opatřil pro rozhodnutí, nebyly úplné. Nepostupoval tedy tak, aby byl řádně
zjištěn stav věci.
Krajský soud, shodně jako stěžovatel, dospěl k závěru, že v případě účastníka řízení jsou
splněny podmínky pro užití ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu, neboť tento uváděl
ve správním řízení rozporné a nevěrohodné skutečnosti. Žalobní námitky vyhodnotil krajský
soud jako nedůvodné, ale současně dospěl k závěru, že se stěžovatel nezabýval splněním
podmínek podle ust. §14a a §14b zákona o azylu. Absence výroku a řádného odůvodnění
vztahujících se k doplňkové ochraně tak činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů i pro nesrozumitelnost.
V kasační stížnosti stěžovatel namítal, že rozhodoval plně v souladu s ust. §16 odst. 1
písm. g) zákona o azylu. Požadavek krajského soudu na posuzování doplňkové ochrany podle
ust. §14a zákona o azylu při zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně
nedůvodné podle ust. §16 odst. 1 písm. g) citovaného zákona odporuje zákonu. Povinnost
zkoumat existenci možné hrozící vážné újmy podle ust. §14a odst. 2 zákona o azylu ukládá tento
zákon jen v případě postupu podle ust. §16 odst. 1 písm. e) a f). Pokud by bylo úmyslem
zákonodárce uložit správnímu orgánu povinnost zkoumat existenci důvodů pro udělení
doplňkové ochrany i v případě posuzování podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu,
nepochybně by tato povinnost byla součástí zákonného textu. Tak tomu ale není a povinnost
zabývat se doplňkovou ochranou při posuzování případu podle §16 odst. 1 písm. g) zákona
o azylu nemá tudíž žádnou oporu v zákoně a je jeho překročením. V daném případě se nejedná
o naplnění zásady „non-refoulement.“ Zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako
zjevně nedůvodné podle citovaného ustanovení totiž nemá za následek povinnost dotčeného
cizince okamžitě opustit území České republiky. V daném případě bylo účastníkovi řízení uděleno
správní vyhoštění s platností od 27. 1. 2009 do 27. 1. 2012 a právě v řízení o správním vyhoštění
došlo k naplnění zásady „non-refoulement“, neboť byly posuzovány tzv. důvody znemožňující
vycestování podle ust. §179 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“). Definice obsažená v ust. §179 citovaného zákona je shodná
s definicí doplňkové ochrany podle ust. §14a zákona o azylu, a to včetně totožného popsání
obsahu pojmu vážná újma. Před vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění cizince je správní
orgán povinen vyžádat si závazné stanovisko ministerstva vnitra, zda vycestování cizince
je možné (§120a zákona o pobytu cizinců). Tímto závazným stanoviskem je vázán a nemůže
se od něj odchýlit. Vzhledem k tomu, že závazné stanovisko v řízení o vyhoštění vydává správní
orgán rozhodující i v řízení o udělení mezinárodní ochrany, jednalo by se u dotčeného ustanovení
nejen o posuzování doplňkové ochrany bez opory v zákoně, ale i o nežádoucí duplicitu, neboť
o stejné věci by rozhodoval stejný orgán dvakrát. Závazné stanovisko není sice samostatným
správním rozhodnutím, ale jde o správní akt, kterým je podmíněno vydání rozhodnutí ve věci
samé. Jako takové je přezkoumatelné v odvolacím řízení podle správního řádu a jako podklad
správního rozhodnutí o vyhoštění podléhá soudnímu přezkumu (§172 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců).
Sedmý pětičlenný senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci
zjistil, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, který
se týkal obdobné věci, vyslovil právní názor, s nímž se sedmý pětičlenný senát neztotožňuje.
V citovaném rozsudku se první pětičlenný senát zabýval mimo jiné vadami, ke kterým
je Nejvyšší správní soud v souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. povinen přihlížet ex offo.
Při posuzování otázky nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu vycházel z usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73,
publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS, konkrétně z jeho části, kde se vyjádřil k povaze
ust. §76 odst. 1 s. ř. s. Podle rozšířeného senátu „ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu
v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to, že případy
tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední - tj. bez
návrhu - pouze v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady
pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti
žalobních námitek“.
Z tohoto závěru rozšířeného senátu pak první pětičlenný senát dovodil, že „krajský soud
je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek
důvodů z moci úřední, tedy aniž by žalobce nepřezkoumatelnost ve své žalobě konkrétně namítal.
O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů lze pak hovořit zejména v situaci, kdy se správní orgán
v rozhodnutí řádně nevypořádá se všemi námitkami účastníků řízení, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec
nebo nedostatečně vzhledem k požadavkům zákona. Tuto vadu přitom nelze zhojit ve vyjádření k žalobě, příp.
v kasační stížnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71,
www.nssoud.cz). V případě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu je tedy krajský soud povinen
toto rozhodnutí v souladu s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ex offo bez jednání zrušit; naopak přezkoumá-li krajský
soud rozhodnutí žalovaného, které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou
nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, www.nssoud.cz)“. Na základě toho pak shledal rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelným proto, že z moci úřední nezrušil rozhodnutí ministerstva, které zamítlo
žádost žadatele o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona
o azylu, avšak v odůvodnění tohoto rozhodnutí se nezabývalo otázkou možné závažné újmy,
která by mohla žadateli hrozit v případě návratu do země původu. Z tohoto důvodu považoval
první pětičlenný senát napadené správní rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. Proto měl krajský soud ex offo podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. napadené správní
rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Jelikož tak krajský soud
neučinil, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí.
Sedmý pětičlenný senát s tímto závěrem nesouhlasí, neboť podle jeho názoru z usnesení
rozšířeného senátu takový závěr nevyplývá. Pokud rozšířený senát uvedl, že „z povahy vady
pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti
žalobních námitek“, je třeba to vyložit tak, že k vyslovení nepřezkoumatelnosti správního
rozhodnutí ex offo má krajský soud přistoupit jen tehdy, pokud tato nepřezkoumatelnost brání
věcnému přezkumu správního rozhodnutí, tj. je-li správní rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost nebo je-li nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, přičemž tento
nedostatek důvodů brání posouzení důvodnosti žalobních námitek. Protože z rozsudku prvního
pětičlenného senátu není zřejmé, že by žadatel o mezinárodní ochranu v žalobě vyslovil
nesouhlas s neudělením doplňkové ochrany a že by namítal konkrétní důvody, pro které mu měla
být doplňková ochrana udělena nebo že by namítal absenci této části odůvodnění, lze mít za to,
že podle názoru prvního pětičlenného senátu má krajský soud má vždy ex offo konstatovat
nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí bez ohledu na to, zda spočívá v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
V daném případě správní rozhodnutí neobsahuje sebemenší zmínku, která
by se vztahovala k doplňkové ochraně a účastník řízení ve vztahu k neudělení doplňkové ochrany
v řízení o žalobě nic nenamítal. Podle názoru sedmého pětičlenného senátu tedy není na místě,
aby krajský soud vyslovil nepřezkoumatelnost takového správního rozhodnutí ex offo, neboť
mu tato nepřezkoumatelnost nijak nebránila ve věcném přezkumu napadeného rozhodnutí
a posouzení důvodnosti žalobních námitek.
Za této procesní situace nemůže sedmý pětičlenný senát o věci rozhodnout,
aniž by se odchýlil od právního názoru vyjádřeného Nejvyšším správním soudem v rozsudku
ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78. Proto podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s. předkládá
věc rozšířenému senátu k posouzení předmětné právní otázky, zda je krajský soud povinen
vyslovit nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí, která spočívá v nedostatku důvodů
rozhodnutí vždy ex offo nebo pouze tehdy, jestliže tento nedostatek důvodů brání věcnému
přezkumu správního rozhodnutí a posouzení důvodnosti žalobních námitek. V konkrétním
případě jde tedy o to, zda má krajský soud ex offo povinnost dovodit nepřezkoumatelnost
rozhodnutí ministerstva vnitra jen proto, že se ministerstvo nezabývalo v případě rozhodnutí
podle ustanovení §16 odst. 1, 2 zákona o azylu, s výjimkou rozhodnutí podle ustanovení
§16 odst. 1 písm. e) a f) cit. zákona, splněním podmínek pro udělení doplňkové ochrany
ve smyslu §14a zákona o azylu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Michal
Mazanec, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, JUDr. Miluše
Došková, JUDr. Jakub Camrda, JUDr. Dagmar Nygrínová a JUDr. Eliška Cihlářová. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne ode dne, kdy se o podjatosti
dozvěděli.
Účastníci řízení mají právo se k předkládané právní otázce vyjádřit ve lhůtě dvou týdnů
od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 15. dubna 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu