ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.54.2009:84
sp. zn. 8 As 54/2009 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: H. S. N.,
zastoupeného Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem 602 00 Brno, Příkop 8,
proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem
130 51 Praha 3, Olšanská 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2006,
čj. SCPP-3442/C-215-2006, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 11. 2. 2009, čj. 5 Ca 387/2006 – 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční Policie Rumburk,
rozhodnutím ze dne 2. 8. 2006, čj. SCPP-459/UL-8-OCP-2005, zamítla žádost žalobce
(stěžovatele) o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky s tím, že je důvodné
nebezpečí, že by stěžovatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§87h odst. 1
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném
do 26. 4. 2006]. K tomuto závěru dospěl poté, co na základě provedených skutkových zjištění
zhodnotil, že manželství, které stěžovatel uzavřel s občankou České republiky, Ž. S., bylo
účelové; jeho smyslem bylo obejít ustanovení zákona o pobytu cizinců a získat výhodnější
postavení při podání žádosti o povolení k trvalému pobytu na území České republiky, nikoliv
naplnění samotné podstaty manželství definované v §18 zákona č. 93/1964 Sb., o rodině, jež lze
jednoduše shrnout jako „povinnost žít spolu“.
Stěžovatelovo odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil. Správní orgán prvního stupně podle něho správně zamítl žádost stěžovatele
dle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť dospěl k závěru, že v důsledku jednání
stěžovatele je důvodné nebezpečí, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Žalovaný vyložil, že pojem „veřejný pořádek“ je tzv. neurčitý právní pojem, jehož obsah není
žádnou právní normou obecně definován. Pro potřeby posouzení dané věci tedy tento pojem
vymezil sám: veřejný pořádek lze formulovat jako ochranu pravide l chování, jejichž zachování
je podle panujících názorů v určitém místě a čase nutnou podmínkou společenského soužití,
vycházející z obecně přijímaných zásad a pravidel morálky. Narušení veřejn ého pořádku je stav,
kdy nejsou dodržována pravidla chování výslovně vyjádřená v právních předpisech, nebo i takto
nevyjádřená, pokud jsou podle obecného názoru většiny uznávána jako společenské hodnoty.
Úkolem správních orgánů je podle něho ochrana těchto hodnot.
V konkrétní věci stěžovatele správní orgán prvního stupně podle žalovaného učinil
dostatečná skutková zjištění a prokázal, že manželství stěžovatele bylo naprosto účelové.
Vyplynulo to například z toho, že k uzavření sňatku došlo necelé 4 měsíce po příjezdu stěžovatele
do České republiky, že stěžovatel neovládal český jazyk a jeho manželka naopak nehovořila
vietnamsky, podle tvrzení stěžovatele požádal manželku o ruku „očima“, v místě pobytu
stěžovatele nikdo ze svědků jeho manželku z fotografie nepoznal, byť stěžovatel tvrdil,
že jej manželka, žijící odděleně (v jiném městě), navštěvovala atd. Poznamenal, že ze sdělení
Městského soudu v Brně z 14. 8. 2006 vyplynulo, že Ž . S. podala návrh na rozvod manželství.
Žalovaný vyložil, že dle platných práv ních předpisů manželé jsou povinni vytvářet trvalé životní
společenství, což však v případě stěžovatele nebylo splněno.
Žalovaný vyložil, že stěžovatel přicestoval na území České republiky 18. 7. 2005, dne
9. 11. 2005 uzavřel sňatek s občankou České republiky a 12. 12. 2005 podal žádost o povolení
k trvalému pobytu na území České republiky za účelem sloučení rodiny. Sňatkem se stal
„rodinným příslušníkem občana EU“, který byl oprávněn požádat o povolení k trvalému pobytu
za zvýhodněných podmínek podle hlavy IV. zákona o pobytu cizinců. Žalovaný zhodnotil
na základě shromážděných důkazů tento sňatek jako účelový, jímž mělo dojít k obcházení zákona
o pobytu cizinců a k získání pro stěžovatele nejvýhodnějšího pobytového statutu na území České
republiky (trvalého pobytu), pro nějž by jinak nesplňoval podmínky. Veškeré účelové jednání
stěžovatele bylo podle žalovaného narušením veřejného pořádku. K tomuto závěru dospěl
po posouzení osobního chování stěžovatele, jak vyžadoval článek 27 odst. 2 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále Směrnice), jehož se dovolával
stěžovatel v odvolání.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu k Městskému soudu v Praze,
a domáhal se zrušení tohoto rozhodnutí a především tvrdil, že správní orgány nesprávně vyložily
pojem veřejný pořádek. Městský soud žalobu zamítl. Ve správním řízení bylo podle něho
prokázáno, že uzavření stěžovatelova manželství bylo účelové s cílem zlepšit postavení
stěžovatele v řízení o udělení trvalého pobytu a mělo sloužit k obcházení zákona o pobytu
cizinců. Jednání směřující ke zmaření účelu a smyslu zákona o pobytu cizinců posoudil soud
shodně se žalovaným jako narušení veřejné ho pořádku. K výkladu pojmu „veřejný pořádek“
městský soud uvedl stejně jako žalovaný, že jde o neurčitý právní pojem nedefinovaný právními
předpisy, přestože se zmínka o něm vyskytuje na několika míste ch právního řádu. Jeho obsah
je proměnlivý a zahrnuje v sobě normy právní i morální, na nichž je založeno fungování
společnosti v daném místě a čase, a faktický stav společnost i, k němuž je dodržování
tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Podle soudu nelze legislativně definovat
hranici jednání, které je „závažným způsobem narušení veřejného pořádku“ ve smyslu
§87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V každém konkrétním případě je nutno
posuzovat jednání osoby, o niž se jedná; ve vztahu k určitému právnímu předpisu (zde zákona
o pobytu cizinců) je nutno posuzovat jednak blízkost porušení normy k zájmům chráněným
tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Právě z mnohosti posuzovaných kritérií
plyne nutnost individuálního přístupu, jak také správně pro vedl žalovaný. Soud uzavřel,
že stěžovatel svým jednáním, které bylo důvodem pro zamítnutí žádosti o povolení trvalého
pobytu, skutečně naplnil hypotézu §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Soud
proto uzavřel, že rozhodnutí žalovaného bylo v souladu se zákonem a shledal žalobní námitky
nedůvodnými.
Včas podanou kasační stížnost opřel stěžovatel o důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky městským soudem. Právní
otázku stěžovatel definoval
takto:„zda uzavření účelového manželství s cílem získat povolení k pobytu
je jednáním, které je způsobilé vyvolat ve správních orgánech důvodné nebezpečí, že stěžovatel může narušit veřejný
pořádek závažným způsobem“. Stěžovatel sice nesouhlasil rovněž se závěry skutkových zjištění
správních orgánů, k jejichž správnosti se vyslovil i městský soud, totiž o účelovosti jeho
manželství, výslovně však uvedl, že z nich ve svých námitkách vycházel a rozhodl se proti nim
samostatnými námitkami nebrojit.
Namítanou nesprávnost právního posouzení shora definované otázky stěžovatel
odůvodnil tím, že je nutno vycházet primárně z článku 27 odst. 2 Směrnice a navazující judikatury
Evropského soudního dvora (kterou blíže nespecifikoval). Uvedený článek zavedl pro účely
definice pojmu veřejného pořádku zásadu přiměřenosti a zásadu, že každý jednotlivý případ musí
být posuzován na základě osobního chování dotyčné osoby. Z toho stěžovatel dovodil,
že je vyloučena aplikace §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců z důvodu tzv. generální
prevence, to znamená, že není možno, aby správní orgány odůvodňovaly svá rozhodnutí nutností
ochrany obecných zájmů společnosti (jak dle stěžovatele učinily správní orgány i v této věci).
Stěžovatel dále argumentoval porušením „základní zásady, že každý může činit vše, co není
zákonem zakázáno“. Při výkladu pojmu veřejného pořádku tak, jak to učinil žalovaný a městský
soud se podle stěžovatele dostávají do kolize „dva základní principy právního státu vyjádřené v Ústavě
v čl. 2 odst. 3 a 4, přičemž při hodnocení této kolize je nut no v pochybnostech tyto principy vykládat ve prospěch
osob ve slabším postavení, tedy fyzických osob. Správní orgány dle stěžovatele nesprávně upřednostnily
nikoliv snahu o ochranu základních práv fyzických osob, ale snahu o ochranu veřejného zájmu,
„jímž je v daném případě respektování právního řádu namísto jeho obcházení uzavíráním fiktivních manželství“ .
Konečně také stěžovatel upozornil, že podle právní úpravy účinné v době podání kasační
stížnosti bylo účelové uzavření manželství samostatným důvodem p ro zamítnutí žádosti
o povolení k pobytu, a to vedle původního důvodu dle §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Z toho dovodil, že obcházení zákona uzavřením účelového manželství a závažné
narušení veřejného pořádku jsou dva samostatné důvody pro zamítnutí žádosti a nelze
je slučovat.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval svou dřívější argumentaci a navrhl
kasační stížnost zamítnout. K argumentaci stěžovatele ohledně kolize dvou principů
demokratického právního státu žalovaný uvedl, že orgány cizinecké policie jsou povinny
ochraňovat veřejný zájem a nemohou před ním upřednostňovat zájmy jednotlivců; tento přístup
však podle něj nelze považovat za libovůli.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v mezích
důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal kasační stížnost
nedůvodnou.
Ze spisů vyplynulo, že stěžovatel podal žádost o povolení k trvalému pobytu na území
České republiky 12. 12. 2005. Podle přechodných ustanovení zákona č. 161/2006 Sb.,
kterým byl měněn zákon o pobytu cizinců s účinností k 27. 4. 2006, je na předmětné řízení třeba
aplikovat právní úpravu ve znění do 26. 4. 2006. Podle §87h odst. 1 písm. b) tohoto zákona
„Policie žádost o zvláštní pobytové povolení zamítne, jestliže je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit
bezpečnost České republiky nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek“ .
Správní orgány i městský soud založili svá rozhodnutí na výkladu pojmu veřejný pořádek
s tím, že se jedná o neurčitý právní pojem, a podřazení jednání stěžovatele pod tento výklad
(přičemž skutková zjištění a jejich vyhodnocení jako u zavření účelového manželství v řízení
o kasační stížnosti nejsou sporná). Shodně dospěli k závěru, že stěžovatel uzavřením účelového
sňatku sledoval obcházení zákona o pobytu cizinců za účelem trvalého pobytu (k němuž by jinak
nebyl oprávněn) a toto jednání shledali neslučitelným s tím, co rozuměli pod pojmem veřejný
pořádek.
Kasační soud jim dává za pravdu, že veřejný pořádek je tzv. neurčitý právní pojem;
od toho je nutno odvozovat rozsah a obsah přezkumu.
Co se rozumí neurčitým právním pojmem, není sna dno definovatelné. Rozhodně
lze vyloučit, že by „neurčitost“ právního pojmu (ve smyslu výrazu užívaného právem) bylo
možno ztotožnit s „víceznačností“. Víceznačnost pojmu ukazuje na to, že danému pojmu
(výrazu) lze přičítat různé (určité) významy; naopak „neurčitost“ znamená, že určitý (jediný)
význam konkrétní objekt má či nemá. Jinými slovy řečeno, v konkrétně řešeném případě jde o to,
zda posuzovaná skutkově vymezená věc spadá či nespadá pod neu rčitý právní pojem
(tj. má nebo nemá vlastnost, kterou neurčitý právní pojem vyjadřuje), nikoli o t o, zda danou věc
lze zařadit do množiny významů, jež všechny jistý právní pojem (jež ovšem nelze označit
za neurčitý) zahrnuje.
Při aplikaci normy, jež obsahuje neurčitý právní pojem, musí orgán aplikující právo tento
pojem nejprve vyložit, a to v kontextu právního předpisu, v němž je užit, za použití výkladových
metod známých v teorii práva (např. logický výklad). Teprve poté je možno zjistit, zda u rčitý
skutkový děj lze pod tento pojem zahrnout. V teorii byly vedeny spory, zda existuje pouze jediný
správný výklad neurčitého právního pojmu, či zda je možno, aby s použitím téhož pojmu při
aplikaci téhož právního předpisu bylo možno dojít k několika správným rozhodnutím při různých
výkladech daného pojmu. Nejvyšší správní soud se přiklonil ke druhému z uvedených výkladů.
Každé ustanovení právního předpisu (tedy i to, které obsahuje výhradně určité právní
pojmy) musí rozhodující orgán (soud či správní orgán) nejprve vyložit a následně jej aplikovat na
posuzovaný případ. Přitom výklad určitého právního pojmu musí být vždy tentýž; pojmovým
znakem určitosti je totiž neměnnost, tentýž právní pojem tedy není možno vyložit s odlišným
významem v různých případech. Vlastností neurčitých právních pojmů je širší aplikovatelnost,
a to především vzhledem k rozličnosti právních předpisů, v nichž jsou používány. Jejich výklad
je proto nutno provést především s ohledem na znění a smysl daného právního předpisu. Přitom
lze přihlédnout i k výkladovým pomůckám ležícím vně tohoto předpisu, ovšem pouze podpůrně
a za účelem nalezení smyslu právního předpisu, nikoliv jeho dotvoření, popř. nalezení, aniž by byl
alespoň skrytě vyjádřen zákonodárcem v tomto předpisu. Nejvyšší správní soud tímto svým
nazíráním navazuje na způsob rozhodování svého prvorepublikového předchůdce, který kladl
důraz na pozitivněprávní interpetační přístup.
Výklad neurčitého právního pojmu může být značně široký. Závisí to na výše
naznačených kritériích, tj. především s ohledem na účel, pro který byl v daném právním předpise
použit, tedy k čemu v kontextu daného právního případu slouží (k možné aplikaci na předem
nedefinovanou skupinu případů). V prvním kroku, který rozhodující orgán podstoupí,
tedy vymezí „mantinely“, mezi nimiž podle jeho výkladu existuje prostor pro konkrétní případy,
které sem ve smyslu učiněného výkladu spadají. Tím ovšem nemá být naznačen příklon ke shora
poznačenému názoru, že neurčitost znamená víceznačnost: všechny případy, které by rozhodující
orgán do vytyčených mantinelů zařadil, se vyznačují shodnými ry sy, jež tento orgán považuje
za jejich společnou vlastnost (naplňující neurčitý právní pojem). Ve všech takových případech
by šlo o aplikaci téhož pojmu vyloženého týmž způsobem na různá skutková zjištění při
zachování zákonnosti (a správnosti) všech takových rozhodnutí. Podstatou tedy je, jak správní
orgán vymezí obsah a rozsah daného pojmu.
Poté, co rozhodující orgán takto vymezí více či méně šir oce neurčitý právní pojem,
musí posoudit, zda konkrétní případ lze pod něj podřadit, čili zda určitý skutkový stav či děj
vykazuje onu vlastnost, kterou mu podle výkladu učiněného orgánem přičítá zákonodárce
v aplikovaném právním předpise. Zákonodárce tím vytváří prostor veřejné správě,
aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoli.
Úkolem soudu při následném přezkumu ve správním soudnictví je kontrola zákonnosti
rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených pravidel v řízení, jež vydání
správního rozhodnutí předcházelo. Soudu nepřísluší, aby nahrazoval správní orgán,
tedy aby vlastní úvahou vymezil obsah neurčitého právního pojmu a s ním pak poměřil jednání
žalobce a posoudil, zda takové jednání naplnilo či nenaplnilo znaky takto vymezeného pojmu,
neboť by tak soud nepřípustným způsobem zasáhl do diskrečního práva žalovaného.
Stěžovatel se ve své kasační stížnosti domáhal zrušení rozsudku městského soudu pr oto,
že podle něho nesprávně vyložil neurčitý právní pojem. Ve světle shora uvedeného je nutno
zdůraznit, že to, že výklad právní normy provedený stěžovatelem je odlišný od interpretace
správního orgánu či soudu, nezakládá porušení stěžovatelova práva, kterého by se mohl domáhat
u kasačního soudu.
Soudní přezkum v případech založených na aplikaci neurčitého právního pojmu
se omezuje na posouzení, zda správní orgán správně určil, co je v posuzované věci neurčitým
právním pojmem, zda jej dostatečně jasně vyložil a uvedl úvahy, jimiž byl při tomto výkladu
veden, zda posléze takto vyložený pojem konfrontoval s dostatečně provedenými skutkovými
zjištěními a konečně zda výsledek této konfrontace nebyl v rozporu s pravidly logiky.
V nyní posuzovaném případě vyplývá z odůvodnění rozsudku městského soudu,
že dle jeho hodnocení jsou uvedené kroky žalovaného bezvadné: žalovaný správně identifikoval
neurčitý právní pojem a provedl jeho výklad (přičemž podrobně vysvětlil, jaké úvahy přitom
použil); žalovaný rovněž vyšel z dostatečně a správně zjištěného skutkového stavu a správně
jej zhodnotil i po právní stránce (závěr o účelovém sňatku). Nakonec provedl aplikaci příslušného
právního předpisu na takto zjištěný skutkový stav s tím závěrem, že na něj vyložený neurčitý
právní pojem (a následky z toho plynoucí) dopadá.
Se závěry městského soudu je třeba souhlasit. Kasační soud by mu musel vytknout, pokud
by se městský soud sám pouštěl do výkladu neurčitého právního pojmu a teprve se závěry
takového výkladu by chtěl porovnávat výklad provedený žalovaným. To by znamenalo, že soud
na sebe bere úkoly veřejné správy a stává se tak třetí správní instancí. To by odporovalo
principům dělby moci ve státě. V daném případě městský soud použil výklad přímo provedený
žalovaným a nad rámec tohoto výkladu doplnil několik svých právních úvah. Přestože
tak lze učinit pouze nad rámec přezkumné činnosti a soud musí vždy uváž it, do jaké míry
je přípustné a vhodné rozvíjet vlastní úvahy, městský soud postupoval správně.
Samotné stěžovatelovy výklady právního pojmu jsou liché. Především je třeba
jim vytknout nekonkrétnost. Stěžovatel se dovolával obecných „principů demokratického státu“.
Z nich dovozoval, že správní orgány byly povinny jednat v souladu se zásadou „každý může činit
vše, co není zákonem zakázáno“, stejně jako nerespektovaly, že v případě kolize dvou základních
principů (čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy), je nutno v pochybnostech tyto principy vykládat ve prospěch
fyzické osoby. Konkrétní úvahy, proč se stěžovatel domnívá, že k porušení těchto principů došlo,
stěžovatel neuvedl. Spokojil se s konstatováním, že právní výklad žalovaného je s těmito principy
v rozporu.
Je zcela evidentní, že stěžovatelovy námitky nemohou splnit základní předpoklad řádného
stížního bodu, tj. jeho konkrétnost; obecně platí, že napadá-li stěžovatel právní posouzení některé
otázky soudem nižšího stupně, musí uvést konkrétně, v čem se soud podle jeho názoru mýlil.
To však v daném případě splněno nebylo, nehledě k tomu, v čem spočíval přezkum městského
soudu, jak bylo vysvětleno výše.
Konečně také námitka stěžovatele, že článek 27 odst. 2 Směrnice vylučoval použití §87h
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, je nesprávná a (stejně jako ostatní námitky)
argumentačně nepodložená. Článek 27 odst. 2 Směrnice stanoví, že „opatření přijatá z důvodů
veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena
výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových
opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně
závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou
osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná“. Úkolem soudu není domýšlet
za stěžovatele, v čem spatřoval porušení citovaného článku. Je ovšem zcela zřejmé, že rozhodnutí
žalovaného nebylo koncipováno jako generální prevence, ale v maximální míře zohledňovalo
skutková zjištění týkající se jednání stěžovatele jako konkrétní osoby, na nichž bylo vystavěno.
Kasační soud rovněž poukazuje na Rezoluci Rady z 4. 12. 1997, o opatřeních,
která je třeba přijmout pro potírání účelových manželství, jejímž cílem bylo zamezení
fingovaných manželství. Do českého právního řádu byla inkorporována zákonem
č. 161/2006 Sb., kterým byl do zákona o pobytu cizinců vložen v §87k odst. 1 písm. c) výslovně
důvod zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu: „žadatel uzavřel manželství s cílem získat
povolení k trvalému pobytu“. Závěr, který je třeba z toho vyvodit je zcela opačný, než se snažil
dovodit stěžovatel: z uvedeného je zřejmá snaha Evropské unie potírat účelová manželství
uzavíraná v úmyslu dosáhnout povolení k pobytu ve členských státech; jestliže žalovaný vyložil
pojem veřejný pořádek v duchu těchto snah v době, kdy výslovná úprava v zákoně o pobytu
cizinců zatím neexistovala, jen potvrzuje jeho správnost.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného zhodnotil kasační stížnost jako
nedůvodnou. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné jiné va dy, k nimž by musel přihlížet
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), v souladu s §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. ji jako
nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch,
žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo
na náhradu nákladů příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. července 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu