ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.56.2009:99
sp. zn. 8 As 56/2009 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: AUTOMOTO KLUB
SOBĚSLAV, Jiráskova 407/II, Soběslav, zastoupený JUDr. Josefem Šírkem, advokátem
v Českým Budějovicích, Dr. Bureše 1185/1, proti žalovanému: Krajský úřad-Jihočeský kraj,
odbor dopravy a silničního hospodářství, U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: I. F., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 11. 2008,
čj. KUJCK 32104/2008/ODSH - Km, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. 6. 2009, čj. 10 Ca 15/2009 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Městský úřad Soběslav, odbor výstavby a regionálního rozvoje (dále jen „městský úřad“),
vydal dne 28. 12. 2006 stavební povolení na stavbu „Místní obslužná komunikace k rekreačnímu
areálu Dráchov“.
K odvolání žalobce (dále jen „stěžovatel“) Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor dopravy
a silničního hospodářství (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 12. 4. 2007,
čj. KUJCK 9358/2007/ODSH - Km, stavební povolení zrušil a věc vrátil městskému úřadu
k novému projednání a rozhodnutí.
Městský úřad vydal dne 29. 2. 2008 stavební povolení na stavbu „Veřejně přístupná
účelová komunikace k rekreačnímu areálu Dráchov, od odpočívky I/3 po závoru před vjezdem
do rekreačního areálu“. Také proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal. Krajský úřad
opětovně dne 20. 6. 2008 vyhověl odvolání a stavební povolení zrušil a věc vrátil městskému
úřadu k novému rozhodnutí.
Po doplnění žádosti o stavební povolení vydal městský úřad dne 29. 8. 2008 stavební
povolení č. 4784/2006, kterým povolil stavbu „Veřejně přístupná účelová komunikace
k rekreačnímu areálu Dráchov, od odpočívky silnice I/3 (včetně sjezdu) po závoru před vjezdem
do rekreačního areálu“.
Proti stavebnímu povolení brojil stěžovatel odvoláním u krajského úřadu,
který rozhodnutím ze dne 21. 11. 2008 odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Stěžovatel podal proti rozhodnutí krajského úřadu dne 27. 11. 2008 u Krajského soudu
v Českých Budějovicích žalobu. Krajský soud ji rozsudkem ze dne 3. 6. 2009 zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel dne 7. 7. 2009 kasační stížnost. Brojil
proti názoru krajského soudu, že podmínka č. 19 územního rozhodnutí (rozhodnutí o umístění
stavby) vydaného dne 27. 4. 2005 Městským úřadem v Soběslavi, čj. 11052 - 1/03/Hř (dále
jen „územní rozhodnutí“) nedopadá na předmětnou komunikaci. Soud vadně rozlišoval dvě
komunikace, a to veřejně přístupnou a neveřejnou účelovou komunikaci. Dle stěžovatele územní
rozhodnutí dopadá na obě komunikace, které jsou jedním celkem. Předmětná veřejně přístupná
účelová komunikace, ač vyčleněná k samostatnému stavebnímu řízení, je nedílnou součástí
rekreačního areálu Dráchov, protože by bez ní nebylo možné areál provozovat.
Podle stěžovatele krajský soud v této souvislosti vadně odkazoval na vyjádření dotčených
orgánů, která se týkala pouze otázky napojení předmětné komunikace na veřejnou komunikaci
I/3. Nezabývala se však podmínkou územního rozhodnutí, která ukládá stavebníkovi předložit
ke stavebnímu řízení plán organizace dopravy.
Stěžovatel dále nesouhlasil s názorem krajského soudu, že v projektové dokumentaci byla
dodržena platná legislativa týkající se hygieny. Krajská hygienická stanice neměla při zpracování
stanoviska ze dne 4. 2. 2008 „k dispozici“ hlukovou studii, kterou zajistil až stěžovatel.
Dle krajského soudu byly námitky týkající se nerespektování ochrany veřejného zájmu
neopodstatněné. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasí, protože stavební úřad nesplnil povinnost
vyplývající z §62 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. Krajský úřad zcela vadně uvedl, že nebylo nutné
výše uvedené ustanovení aplikovat, protože se jedná o stavbu chatek, které nejsou provozovnou.
Stěžovatel nesouhlasí s tím, jak krajský soud posoudil otázku dodržování lhůt. Dle jeho
názoru osoba zúčastněná na řízení (stavebník) nedodržela lhůtu k odstranění nedostatků
k žádosti. Stavební úřad v rozporu se zákonem řízení nezastavil v okamžiku, kdy stavebník
nedoplnil svou žádost o vydání stavebního povolení ve stanovené lhůtě. Dle stěžovatele
porušoval stavební úřad rovnost před zákonem, protože vůči němu uplatňoval velmi přísně
zákon, např. v otázce koncentrace řízení. Vůči stavebníkovi tomu tak nebylo,
protože mu stavební úřad vydal přes pochybení třikrát stavební povolení.
Krajský soud dále pochybil tím, že se nezabýval námitkami stěžovatele kvůli údajné
opožděnosti. Dle stěžovatele se nejednalo o nové či jiné námitky, ale pouze o rozvedení důvodů,
které již dříve uplatnil.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětné územní rozhodnutí
bylo vydáno pro dvanáct stavebních objektů, z nichž jeden tvoří přístupová komunikace
k rekreačnímu areálu, která začíná u odpočívky silnice I/3 a končí u závory před vjezdem
do rekreačního areálu. Dalším ze stavebních objektů byl vlastní rekreační areál. Dle §7 odst. 2
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, účelová komunikace v uzavřeném prostoru
nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo
objektu, není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo
provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu, je neveřejnou účelovou komunikací. Je nutné
rozlišovat právní režim účelové komunikace uvnitř rekreačního areálu, která je neveřejná
a stavební povolení na ni vydává obecný stavební úřad, a dále veřejně přístupné účelové
komunikace, která ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích slouží ke spojení
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a stavební povolení na ni vydává příslušný
silniční správní úřad jako speciální stavební úřad podle zákona o pozemních komunikacích.
V posuzovaném případě správní orgány rozhodovaly o veřejně přístupné účelové komunikaci,
nikoli o obslužné komunikaci uvnitř areálu. Podmínka č. 19 územního rozhodnutí se vztahuje
pouze k organizaci dopravy v areálu, na posuzovaný případ nedopadá.
Krajský úřad dále uvedl, že stanovisko Krajské hygienické stanice je závazný podklad
dotčeného orgánu pro vydání stavebního povolení, správnost jeho obsahu nemohou stavební
úřady přezkoumávat. Pokud stěžovatel se závěrem Krajské hygienické stanice nesouhlasil,
měl jej napadnout v odvolacím řízení.
Podle krajského úřadu §62 odst. 2 stavebního zákona na posuzovaný případ nedopadá.
Předmětem řízení o vydání stavebního povolení nebyla provozovna rekreačního areálu, ale stavba
veřejně přístupné účelové komunikace.
Řízení o vydání stavebního povolení je řízením zahajovaným na žádost dle §44 správního
řádu. Z §39 správního řádu vyplývá, že lhůtu k provedení úkonu stanoví usnesením správní
orgán a může ji na žádost účastníka přiměřeně prodloužit. Správní orgán prvního stupně
lhůtu stanovenou k provedení úkonu neprodloužil usnesením a akceptoval provedení
úkonu po stanovené době. Krajský úřad v odvolacím řízení postupoval v souladu
s §89 odst. 2 správního řádu, ze kterého vyplývá, že k vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně
za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popř. na jeho
správnost, se nepřihlíží. Vzhledem k tomu, že §39 odst. 2 správního řádu prodloužení lhůty
připouští, krajský úřad dovodil, že výše uvedeným postupem nebyly porušeny právní předpisy,
nebyl ohrožen účel řízení, tedy vydání stavebního povolení.
Krajský úřad uvedl, že dle §75 s. ř. s. soud přezkoumá v mezích žalobních důvodů výroky
napadeného rozhodnutí. Není tedy relevantní, jestli opožděně namítané žalobní důvody byly
uplatněny v rámci napadeného stavebního řízení, ale je rozhodující, zda byly u soudu uplatněny
ve lhůtě pro podání správní žaloby.
Vzhledem k výše uvedenému krajský úřad navrhnul, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud při přezkumu rozsudku krajského soudu neshledal vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Přezkoumal
proto důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Věc posoudil
takto:
Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel nerozlišuje a zaměňuje řízení o vydání
stavebního povolení na stavbu „Rekreačního areálu Dráchov“ a „Veřejně přístupné účelové
komunikace“. Územní rozhodnutí bylo vydáno na více staveb, u kterých probíhají různá stavební
řízení. Podle §16 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, „pro stavbu dálnice,
silnice, místní komunikace a veřejně přístupné účelové komunikace je speciálním stavebním úřadem příslušný
silniční správní úřad“. V řízení o vydání stavebního povolení na stavbu „Veřejná přístupná účelová
komunikace k rekreačnímu areálu Dráchov“ proto rozhodoval Městský úřad Soběslav, odbor
výstavby a regionálního rozvoje, jako silniční správní úřad. K rozhodnutí o odvolání byl příslušný
Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor dopravy a silničního hospodářství.
Stavební povolení na stavbu „Rekreační areál Dráchov – II. etapa“ vydal Městský úřad
Soběslav, odbor výstavby a regionálního rozvoje, jako stavební úřad. O odvolání rozhodoval
Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu
a investic.
Z výše uvedeného vyplývá, že se jedná o dvě samostatná řízení, ve kterých kvůli povaze
stavby rozhodují odlišné správní orgány, v jednom případě obecný a v druhém případě speciální
stavební úřad.
Podmínka č. 19 územního rozhodnutí stanovila, že projektová dokumentace
ke stavebnímu řízení bude obsahovat návrh organizace dopravy v areálu. Tato podmínka
se vztahuje na neveřejnou účelovou komunikaci uvnitř areálu, kterou bude k vlastnímu provozu
využívat vlastník nebo provozovatel areálu. Veřejně přístupná účelová komunikace, které se týká
předmětného řízení, je upravena v §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
který stanoví, že „účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na návrh
vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit
veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto
vlastníka“. Provozovatel areálu nemůže samostatně zasahovat do provozu této komunikace,
k tomu je oprávněn pouze příslušný silniční správní úřad. Podmínka stanovená pod bodem
č. 10 územního rozhodnutí se proto na veřejně přístupnou účelovou komunikaci nevztahuje.
Stavební úřad v řízení o vydání stavebního povolení vychází ze správnosti stanovisek
vydaných dotčenými orgány. Pokud stěžovatel se závěry Krajské hygienické stanice nesouhlasil,
měl proti nim brojit už v rámci řízení o vydání stavebního povolení. Nejvyšší správní soud
se již otázkou námitek týkající se překročení hluku zabýval v rozsudku 17. 12. 2008,
čj. 1 As 68/2008 - 126: „Jestliže stavební úřad rozhodl o námitce účastníka územního řízení týkající
se překročení hygienických limitů hluku, aniž si vyžádal odborné vyjádření orgánu ochrany veřejného zdraví
ke vznesené námitce, a naopak vycházel výlučně ze souhlasného stanoviska vydaného orgánem ochrany veřejného
zdraví k dokumentaci žádosti o územní rozhodnutí, které nikterak na námitky účastníka řízení nereaguje,
a není proto dostatečným odborným podkladem pro rozhodnutí o námitkách účastníka, porušil tím §37 odst. 2
a §126 stavebního zákona z roku 1976 a zatížil své řízení vadou, která má vliv na zákonnost rozhodnutí“.
Výše uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu ale nelze vztáhnout na nyní
posuzovanou věc. Jak vyplývá z předložených spisů, stěžovatel namítal otázku hlukové studie
pouze v řízení o vydání stavebního povolení na stavbu „Rekreačního areálu Dráchov – II. etapa“.
V řízení o vydání stavebního povolení na „Veřejně přístupnou účelovou komunikaci“
k rekreačnímu areálu Dráchov námitku týkající se hlukové studie neuplatnil, proto se jí jak
stavební úřad, tak krajský úřad, v rámci řízení nezabývaly. Otázka hluku však není ve stavebním
povolení opomenuta, ale je součástí podmínky č. 10. Ta mimo jiné uvádí, že vyhovující výsledky
měření hluku musí být předloženy ke kolaudaci stavby.
Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatel zaměňuje dvě řízení o vydání stavebního povolení,
a to na stavbu „Rekreačního areálu Dráchov“ a „Veřejně přístupné účelové komunikace“.
Speciální stavební úřad nemohl zkoumat stavbu dle §62 odst. 2 stavebního řádu, protože veřejně
přístupná účelová komunikace není provozovnou. Jak vyplývá z §7 odst. 3 zákona č. 513/1990 Sb., obchodního zákoníku, „provozovnou se rozumí prostor, v němž je uskutečňována určitá podnikatelská
činnost. Provozovna musí být označena obchodní firmou nebo jménem a příjmením anebo názvem podnikatele,
k níž může být připojen název provozovny nebo jiné rozlišující označení“. Pojem pozemní komunikace
je upraven v §2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích: „Pozemní komunikace
je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění
tohoto užití a jeho bezpečnosti“. Již z definic obou pojmů je jasné, že se §62 odst. 2 stavebního
zákona na pozemní komunikaci nevztahuje, speciální stavební úřad proto nepochybil v případě,
že toto ustanovení neaplikoval.
Dle §60 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,
„Neposkytuje-li předložená žádost o stavební povolení, zejména dokumentace, dostatečný podklad pro posouzení
navrhované stavby nebo udržovacích prací na ní, nebo nejsou-li v dokumentaci dodrženy podmínky územního
rozhodnutí, vyzve stavební úřad stavebníka, aby žádost v přiměřené lhůtě doplnil, popřípadě aby ji uvedl
do souladu s podmínkami územního rozhodnutí, a upozorní jej, že jinak stavební řízení zastaví“. Lhůta
stanovená stavebním úřadem není prekluzivní, stavební úřad ji může prodloužit. Osoba
zúčastněná nebyla v rámci stanovené lhůty nečinná, ale doplnila pouze některé podklady.
Vzhledem k tomu, že krajský úřad v řízení o odvolání již dvě předchozí stavební povolení
udělená osobě zúčastněné zrušil a stavební řízení trvalo již déle než dva roky, bylo by pouhým
formalismem, kdyby krajský úřad zrušil i třetí stavební povolení pouze z důvodu překročení
lhůty. Účelem stavebního řízení je vydání stavebního povolení, proto pokud by stavební úřad
řízení zastavil, stavebník by zjevně podal žádost o vydání stavebního povolení znovu; jediným
výsledkem by bylo prodloužení řízení.
Stavebník se stavebním úřadem v rámci stanovené lhůty spolupracoval, některé podklady
však dodal po jejím uplynutí. Pokud stavební úřad tento - ač formálně nesprávný - postup
akceptoval a následně vydal stavební povolení, bylo by zcela neefektivní, kdyby krajský úřad
pouze z tohoto důvodu stavební povolení zrušil. Z vyjádření krajského úřadu ke kasační stížnosti
vyplývá, že v odvolacím řízení postupoval podle §89 odst. 2 správního řádu, dle kterého
se „k vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí
s právními předpisy, popř. na jeho správnost, se nepřihlíží“. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje.
Z §71 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že žalobu lze rozšířit o další žalobní body jen ve lhůtě
pro podání žaloby. Již Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 17. 2. 1995, čj. 6 A 15/94 - 39,
uvedl, že „žaloba, která odkazuje na důvody opravného prostředku, který žalobce podal v řízení před správním
orgánem, nevyhovuje ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř. Žalobce je povinen jím spatřované důvody nezákonnosti
naříkaného rozhodnutí explicitně v žalobě uvést a vymezit tak rozsah soudní kontroly rozhodnutí správního
orgánu“. Stěžovatel námitku v žalobě neuvedl, to, že určitou skutečnost namítal v řízení
před správním orgánem, není pro rozhodování soudu podstatné.
Námitky uvedené v žalobě musí být dostatečně konkrétní, musí z nich vyplývat,
čeho se žalobce domáhá a proti čemu směřuje. Vzhledem k zásadě dispoziční a koncentraci řízení
musí být stanovena lhůta, v jejímž rámci může žalobce uplatňovat své námitky. Pokud by tato
doba nebyla časově omezena, mohlo by docházet ke zcela účelovým průtahům řízení. Krajský
soud správně posoudil jednání stěžovatele, který vznesl námitku po zákonem stanovené lhůtě,
v konkrétním případě až v duplice k vyjádření žalovaného krajského úřadu téměř 3 měsíce
po podání žaloby. Krajský soud k opožděně uplatněným námitkám v souladu s §71 odst. 1
a §72 odst. 1 s. ř. s. nepřihlížel.
Nejvyšší správní soud, který neshledal napadené rozhodnutí krajského soudu
nezákonným, kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
§120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, žádné
náklady podle obsahu spisu nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. dubna 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu