ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.19.2010:109
sp. zn. 9 As 19/2010 - 109
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
DOPS s.r.o., se sídlem Třída TGM 55, Česká Skalice, zastoupený JUDr. Ing. Jiřím
Špeldou, advokátem se sídlem Šafaříkova 666, Hradec Králové, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 11. 2007, č.j. 28228/2007-SOZ-30.1-30.8.07, ve věci uložení
pokuty za správní delikt, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2009, č. j. 11 Ca 39/2008 – 61,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2009, č. j. 11 Ca 39/2008 – 61,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížností napadl v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo
zrušeno shora specifikované rozhodnutí žalovaného a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím žalovaný změnil ve výrokové části rozhodnutí Krajské hygienické
stanice Královéhradeckého kraje ze dne 27. 6. 2007, č. j. Jc/1118/07/15/hp.jc/vo,
a současně potvrdil rozhodnutí, jímž byla žalobci uložena pokuta ve výši 10 000 Kč
za spáchání správního deliktu maření výkonu státního zdravotního dozoru, jehož se měl
žalobce dopustit tím, že nesplnil povinno sti stanovené v ustanovení §88 odst. 5 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Žalobce byl
oběma správními orgány shledán vinným, že nesplnil svoji povinnost poskytnout
kontrolním pracovníkům součinnost, když nevytvořil podmínky k provedení státního
zdravotního dozoru.
Žalobce ve včas podané žalobě napadal závěr správních orgánů, že neumožnil dne
6. 12. 2006 v jeho provozovně provést výkon státního zdravotního dozoru. Namítal,
že z protokolu o kontrolním zjištění je zřejmé, že ke kontrole došlo, pokud kontrolní
pracovnice nepokračovaly ve výkonu dozoru, pak se tak nestalo z důvodů na straně
žalobce. Svědek M. Š. potvrdil, že nikdo ze zaměstnanců nebránil v přístupu do prostor
společnosti. Dle žalobce kontrolním pracovnicím nebylo v přístupu do závodu žádným
způsobem bráněno a zaměstnanci žalobce tak nemohli výkon státního dozoru jakýmkoliv
způsobem mařit. Žalobce v této souvislosti namítal rozpor mezi obsahem protokolu a
stanoviskem kontrolních pracovnic k obsahu námitek žalobce. Ve stanovisku kontrolních
pracovnic je uvedeno, že byl učiněn pokus o výkon státního dozoru, což je v rozporu s
obsahem protokolu, který byl sepsán o kontrolním zjištění. Žalobce nesouhlasil
s vypořádáním této námitky ze strany žalovaného, který konstatoval, že jde o interní
zprávu kontrolních pracovnic své nadřízené.
Dále žalobce napadal nedostatečně zjištěný skutkový stav a nevyslechnutí
svědkyně P. S. a svědka D. Š. Uvedl, že nezdařený pokus o doručení obsílky ke svědecké
výpovědi nezbavuje správní orgán povinnosti zjistit skutečný stav věci, jsou-li o něm
pochybnosti. Pokud správní orgán paní S. obeslal, pokládal za nutné ji vyslechnout, avšak
po nezdařeném doručení předvolání ke svědecké výpovědi na výslech paní S . rezignoval.
Poslední námitka směřovala do výroku napadeného rozhodnutí, dle kterého
se správního deliktu dopustila spol. DOPS s. r. o., avšak v odůvodnění rozhodnutí
je konstatováno, že protiprávní jednání spočívalo v jednání zaměstnanců žalobce.
Dle žalobce jsou uvedená tvrzení v rozporu. Za nepřijatelný pokládá závěr žalovaného
„že by měl být žalobce odpovědný za to, kdyby jeho zaměstnanci s odkazem na vnitropodnikovou
směrnici, která dle závěru správního orgánu má být v rozporu se zákonem, odmítli poskytnout potřebnou
součinnost. K takovému závěru o rozporu se zákonem by jednak musel správní orgán znát znění takové
vnitropodnikové směrnice a nikdo ani zaměstnanci žalobce nejsou povinni dodržovat či plnit pokyny,
které jsou v rozporu se zákonem“.
Městský soud postupoval podle ustanovení §76 odst. 1 písm. a) a c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), a žalobou napadené rozhodnutí zrušil bez jednání pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů a dále pro podstatné porušení ustanovení o řízení před
správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Městský soud souhlasil se žalobcem, že skutečnost, že se správnímu orgánu
napoprvé nepodařilo doručit předvolání paní S., zaměstnankyni žalobce, přítomné při
sepisování kontrolního protokolu, nezbavuje správní orgán povinnosti zjistit skutečný
stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Je však třeba zároveň zdůraznit, že
skutečnost, že správní orgán již dále nepovažoval za nutné paní S. předvolávat a obesílat,
neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Pro posouzení skutečného stavu věci
plnou měrou postačuje právě vyjádření paní S. do protokolu o zahájení kontroly. Městský
soud má za to, že pracovníci žalobce kontrolním pracovníkům součinnost neposkytli,
pokud se odvolávali na to, že jedinou osobou, povolanou k umožnění provedení vlastní
kontroly, je jednatel žalobce. Ze spisového materiálu je nesporné, že zaměstnanci žalobce
kontrolním pracovníkům sdělili, že kontrolovat v objektu lze pouze za přítomnosti
jednatele žalobce, což lze považovat za odmítnutí provedené kontroly.
Městský soud však vyhodnotil za částečně důvodnou žalobní námitku směřující
do nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Rozpory ve skutkovém ději,
jak je formuloval žalobce již od doby podání námitek ke kontrolnímu protokolu,
ve vyjádření k zahájenému správnímu řízení, v odůvodnění odvolání proti rozhodnutí
o uložení pokuty a konečně i v podané žalobě, jsou natolik závažné, že neumožňují
jednoznačně formulovat závěr o tom, že zaměstnanci žalobce měli mařit výkon státního
zdravotního dozoru. Přesný a konkrétní průběh pokusu o provedení kontroly n ení
z obsahu spisového materiálu zřejmý a v tomto důsledku byla v důkazním řízení porušena
maxima, podle níž může být důkazem toliko ten prostředek, jimž lze zjistit a objasnit
skutečný stav věci. Pokud správní orgán má hodnotit mezi výpověďmi označených
svědků – zaměstnanců žalobce, kteří v základních rysech popsali okolnosti jednání
s kontrolními pracovníky, lze zcela spolehlivě dovodit odpovědnost žalobce za deliktní
jednání pouze v tom případě, jestliže tyto svědecké výpovědi společně s dalšími
písemnými materiály tvoří ucelený důkazní řetězec.
Městský soud následně zdůraznil, že nad rámec žalobních bodů shledal pochybení
ve výrokové části napadeného rozhodnutí. Odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73 (všechna
zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz),
dle kterého je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou -li náležitosti výroku rozhodnutí
uvedeny v jeho odůvodnění. Městský soud připustil, že předešlá judikatura akceptovala,
pokud byl v odůvodnění rozhodnutí obsažen některý z identifikačních znaků skutku
(k tomu srovnej např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998,
sp. zn. 6 A 168/1995), ta však byla překonána. Řádně formulovaný výrok, v něm
na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj
lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byl y uloženy, pouze
porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok
rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod. Městský soud
vzal v úvahu, že k této změně judikatury došlo až po vydání napadeného rozhodnutí
žalovaného, rozhodnutí obou správních orgánů v nyní projednávané věci však neobstojí
ani z pohledu judikatury dosavadní. Popis jednání žalobce v nich obsažený je totiž zcela
obecný a ani z odůvodnění rozhodnutí není např. patrno, jaké konkrétní jednání
či opomenutí je žalobci kladeno k tíži a není zřejmé, jakým konkrétním jednáním měl
žalobce naplnit právě znaky skutkové podstaty správního deliktu uvedeného ve výroku.
Vzhledem k tomu, že městský soud shledal žalobu důvodnou i z hlediska další
uplatněné žalobní námitky, aplikoval v nyní projednávané věci judikaturu Nejvyššího
správního soudu právě z toho důvodu, aby v novém rozhodnutí žalovaného bylo
z výroku rozhodnutí patrno, za jaké konkrétní jednání k postihu žalobce došlo a jaká
skutková podstata byla jednáním žalobce naplněna.
Jako důvod kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvod dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje zejména v porušení ustanovení §75
odst. 2, věty první, s. ř. s., podle něhož soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí
v mezích žalobních bodů. Městský soud zrušil napadené rozhodnutí mimo jiné i proto,
že dospěl nad rámec žalobních bodů k závěru, že výroky správních rozhodnutí vykazují
vady spočívající v nedostatečné identifikaci skutku. Pokud jde o náležitosti výroku
rozhodnutí, připomněl stěžovatel městským soudem v odůvodnění rozsudku citované
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, dle kterého soud zruší
správní rozhodnutí z důvodu vady řádné identifikace skutku v rozhodnutí o jiném
správním deliktu, avšak pouze za předpokladu, že je tato vada žalobcem namítána.
Jde totiž o nezákonnost, k níž přihlíží soud jen k námitce účastníka. Námitka takového
charakteru však žalobcem uplatněna nebyla a městský soud tak překročil svou zákonem
stanovenou pravomoc.
K městským soudem shledaným nedostatkům v důkazním řízení stěžovatel namítl,
že v nyní projednávané věci byl pořízen protokol dle §15 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole, ze kterého vyplývá, že kontrolním pracovnicím nebyl umožněn vstup
do provozovny z důvodu absence jednatele kontrolované osoby, přičemž zaměstnanci
žalobce odmítli kontaktovat jednatele žalobce a tím nezajistili součinnost při výkonu
státního dozoru. Proti obsahu protokolu podal žalobce v souladu s ustanovením §88
odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. námitky, dle kterých „osoby přítomné výkonu dozoru sdělily
kontrolním pracovnicím KHS, že ze své funkce a vnitropodnikových směrnic nejsou oprávněny vpustit
kontrolní pracovnice do provozovny a vést s nimi kontrolu. K tomu má oprávnění pouze jednatel
kontrolované osoby, který v době kontroly přítomen vůbec nebyl. Protože kontrola nebyla ohlášena
a zaměstnancům bylo známo, že se jednatel nenachází v blízkosti výrobního závodu, byly uvedené
skutečnosti sděleny kontrolním pracovnicím. Žalobce nesouhlasil s tím, že by vůbec byla nějaká kontrola
provedena, její zahájení nebylo řádně oznámeno a protokol byl sepsán pouze o absenci oprávnění
zaměstnanců žalobce jednat s kontrolními pracovnicemi. Přítomni byli 3 zaměstnanci společnosti a všichni
vypovídali shodně.“
Dle stěžovatele je ze shora rekapitulované části spisového materiálu zcela zřejmé,
že žalobce vytvořil podmínky, které mařily výkon státního zdravotního dozoru , a protokol
spolu s námitkami žalobce zcela postačují k prokázání skutkového stavu věci. Na návrh
žalobce byl proveden výslech zaměstnance M. Š., který shora uvedené skutečnosti
potvrdil. Výslech dalších zaměstnanců paní S. a pana D. Š. již nebyl pro nadbytečnost
prováděn. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí uvedl, že paní S . si předvolání k svědecké
výpovědi nepřevzala, bylo ji doručeno fikcí dle §24 odst. 1 správního řádu a paní S . se tak
bez omluvy k podání svědecké výpovědi nedostavila a ani později neuvedla žádný důvod
své absence. S ohledem na výpověď pana M . Š., který skutkový děj potvrdil tak, jak byl
zachycen v protokolu o kontrole, a s ohledem na samotné tvrzení žalobce, že všichni tři
zaměstnanci vypovídali o průběhu kontroly shodně, považoval správní orgán další
svědecké výslechy za nadbytečné. Stěžovatel má za to, že kontrolní protokol, námitky
proti jeho obsahu a výslech svědka M. Š. tvoří ucelený řetězec důkazů a tyto důkazy
spolehlivě svědčí závěru o naplnění skutkové podstaty správního deliktu maření výkonu
státního dozoru.
Na základě výše uvedených skutečností stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2
a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Ze správního spisu kasační soud ověřil následující pro věc podstatné skutečnosti.
Žalobci byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za správní delikt dle §92 odst. 3
zákona o ochraně veřejného zdraví, kterého se měl dopustit tím, že dne 6. 12. 2006
v rozporu s ustanovením §88 odst. 5 uvedeného zákona neumožnil pracovnicím Krajské
hygienické správy Královéhradeckého kraje vykonat státní zdravotní dozor v provozovně
žalobce nacházející se v R., čímž zmařil výkon státního zdravotního dozoru. Podle §88
odst. 5 uvedeného zákona jsou k ontrolované osoby povinny vytvořit podmínky k
provedení státního zdravotního dozoru, zejména jsou povinny poskytnout součinnost
odpovídající oprávněním orgánu ochrany veřejného zdraví.
Na listu č. 1 správního spisu je založen protokol o kontrolním zjištění ze dne
6. 12. 2006, č. j. 7847/06/HP-JC/Šo,Sv, sepsaný dle §15 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole, dle kterého byla tohoto dne v provozovně žalobce nacházející se v R. zahájena
v 10.25 hodin kontrola státního zdravotního dozoru zaměřená na kontrolu vyhlášeného
rizikového pracoviště žalobce, za přítomnosti dvou kontrolních pracovnic Krajské
hygienické stanice Královéhradeckého kraje (dále také „kontrolní pracovnice“) a dvou
zaměstnanců žalobce, paní S., vedoucí ekonomického úseku, a pana Š., vedoucího výroby.
Z obsahu protokolu dále vyplývá, že zaměstnanci žalobce znemožnili kontrolním
pracovnicím vstup do provozovny a tím zamezili výkonu státního dozoru, současně
odmítli kontaktovat jednatele žalobce. Tímto byl porušen §11 zákona č. 552/1991 Sb.
[písm. a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů] a §14 odst. 1 uvedeného zákona
(vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, poskytnout součinnost odpovídající
oprávněním kontrolních pracovníků). V protokolu je dále uvedena následující námitka
paní S.: „S kontrolním zjištěním nesouhlasíme, v zákonné lhůtě podáme proti protokolu písemné
námitky“. Kontrola byla ukončena v 10.55 hodin.
Na listu č. 2 správního spisu jsou založeny písemné námitky žalobce proti obsahu
protokolu. Dle těchto námitek „osoby přítomné výkonu dozoru sdělily kontrolním pracovnicím
KHS, že ze své funkce a vnitropodnikových směrnic nejsou oprávněny vpustit kontrolní pracovnice
do provozovny a vést s nimi kontrolu. K tomu má oprávnění pouze jednatel kontrolované osoby, který
v době kontroly přítomen vůbec nebyl. Protože kontrola nebyla ohlášena a zaměstnancům bylo známo,
že se jednatel nenachází v blízkosti výrobního závodu, byly uvedené skutečnosti sděleny kontrolním
pracovnicím. Žalobce nesouhlasil s tím, že by vůbec byla nějaká kontrola provedena, její zahájení nebylo
řádně oznámeno a protokol byl sepsán pouze o absenci oprávnění zaměstnanců žalobce jednat
s kontrolními pracovnicemi. Přítomni byli 3 zaměstnanci společnosti a všichni vypovídali shodně.“
Obsah námitek tak odpovídá vyjádření žalovaného uvedenému v kasační stížnosti s tím,
že dále je pod bodem 3. námitek uvedeno, že kontrolní pracovnice kontaktovaly žalobce
již v průběhu listopadu s tím, že chtějí provést kontrolu. Ekonomka žalobce zajistila
kontrolním pracovnicím dny, ve kterých bude jednatel žalobce přítomen, tyto termín y
však nebyly ze strany kontrolních pracovnic akceptovány a další možné termíny nebyly
navrženy.
Dle stanoviska kontrolních pracovnic k obsahu námitek uvedených pod bodem
3. učinily kontrolní pracovnice pokus o domluvení termínu kontroly již 2 4. 10. 2006.
Přesný termín se nepodařilo telefonicky s paní S. dohodnout, nevyhovoval ani jedné
straně. Další pokusy o telefonické oznámení kontroly byly učiněny 30. 11. 2006 a 1. 12.
2006, kontaktována byla paní S. na její mobilní číslo a voláno bylo i do sídla žalobce.
Z výpisu společnosti Telecom by bylo možné počet neúspěšných volání ověřit. Vzhledem
k tomu, že kontrola rizikového pracoviště musí být provedena do konce roku 2006, bylo
přistoupeno ke kontrole bez předchozího oznámení.
Ve správním spisu je dále založen návrh žalobce na předvolání tří svědků,
zaměstnanců žalobce, a to pana M. Š., paní P. S. a pana D. Š.
Na listech č. 8 a 9 správního spisu jsou založena předvolání k podání svědeckých
výpovědí pana M. Š. a paní P. S. Pan Š. předvolání osobně převzal dne 26. 4. 2007, paní S.
si předvolání v úložní době nevyzvedla. Svědek Š. vypověděl, že s kontrolními
pracovnicemi přímo jednala pouze paní S., on se nacházel v zadní části místnosti. Osobně
se domníval, že o kontrolu dne 6. 12. 2006 nešlo, měl spíše dojem, že si kontrolní
pracovnice přišly domluvit konkrétní termín kontroly. K dotazu zástupce žalobce, zda
někdo z pracovníků žalobce bránil kontrolním pracovnicím v přístupu do společnosti,
svědek odpověděl, že ne. Svědek dále uvedl, že při dříve provedených kontrolách
disponoval oprávněním jednatele doprovázet kontrolní orgány po společnosti. Dne 6. 12.
2006 obdobné zmocnění neměl a podle vnitropodnikové směrnice nebyl bez zmocnění
jednatele oprávněn jednat s pracovníky státní správy. Jednatele nekontaktoval a o tom,
zda jej kontaktovala paní S., neví. Jednatel se snad měl nacházet v cizině na služební cestě.
Nejvyšší správní soud přistoupil nejprve k přezkoumání základní sporné otázky,
a to nedostatečně zjištěného skutkového stavu v projednávané věci. Městský soud
v odůvodnění rozsudku výslovně uvedl, že přisvědčil žalobní námitce, dle které není
z výroku ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečně zřejmý skutečný stav a jak
se správní orgán vypořádal s námitkami žalobce, vznesenými v průběhu správního řízení.
Konstatoval, že z obsahu spisového materiálu není zřejmý přesný a konkrétní průběh
pokusu o provedení kontroly a v tomto důsledku byla v důkazním řízení porušena
maxima, podle níž může být důkazem toliko ten prostředek, jimž lze zjistit a objasnit
skutečný stav věci.
Nejvyšší správní soud vycházel z obsahu spisového materiálu, konkrétně ze žaloby
a žalobní námitku shora uvedeného charakteru v žalobě nenalezl. Pokud by však ani
z výroku ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí skutečně nebylo zřejmé, z jakého
skutkového stavu správní orgány vycházely, ani jakým způsobem se vypořádaly
s námitkami žalobce, bylo by napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, přičemž
k nepřezkoumatelnosti se přihlíží z úřední povinnosti, tedy nad rámec žalobních bodů.
Kasační soud se proto zaměřil na přezkoumání závěrů, ke kterým z hlediska
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí dospěl městský soud i bez toho,
že by nepřezkoumatelnost byla žalobcem namítána.
Z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že dne 6. 12. 2006 kontrolní pracovnice učinily
v 10.25 hodin pokus o výkon státního zdravotního dozoru v provozovně žalobce,
přičemž zaměstnanci žalobce jim svým jednáním znemožnili vstup do kontrolované
provozovny a odmítli kontaktovat jednatele a informovat jej o přítomnosti
kontrolních pracovnic. O výše uvedeném byl sepsán protokol o kontrolním zjištění
č. j. 7847/06/HP-JC/Šo,Sv, který je založen ve správním spisu. Z napadeného
rozhodnutí dále vyplývá, že z obsahu písemně podaných námitek žalobce
je nepochybné, že skutkový děj zachycený v protokolu kontrolními pracovnicemi
se shoduje se skutkovým dějem vyplývajícím z obsahu podaných námitek žalobce.
Žalobce v námitkách sice uvádí, že zaměstnanci kontrolním pracovnicím ve výkonu
dozoru nebránili, na druhé straně však potvrzuje, že zaměstnanci žalobce kontrolním
pracovnicím sdělili, že ze své funkce a příslušných vnitropodnikových směrnic nemají
oprávnění k tomu, aby je vp ustili do provozovny a vedli s nimi kontrolu. K tomu
má oprávnění pouze jednatel, který v době kontroly ve společnosti vůbec nebyl a měl
jednání na jiném místě ČR.Výše uvedené potvrdil i svědek Š.
Uvedli-li zaměstnanci žalobce, že nemohou z důvodu vnitropodnikových směrnic
vpustit kontrolní pracovnice do provozovny žalobce a svědek M. Š . ve své svědecké
výpovědi uvedené potvrdil s tím, že bez oprávnění jednatele nemohou zaměstnanci
žalobce s pracovníky státní správy jednat či doprovázet je po budově, byl skutkový stav
pro závěr, že výše uvedeným jednáním došlo k naplnění skutkové podstaty správního
deliktu stěžování nebo maření výkonu státního zdravotního dozoru, dostatečně spolehlivě
zjištěn. Kasační soud se na rozdíl od žalobce nedomnívá, že za maření výkonu státního
dozoru lze považovat pouze fyzické bránění výkonu státního dozoru, spočívající
např. v bránění ve vstupu do kanceláře provozovny, v pohybu po kancelářích
či v odmítnutí konkrétních zaměstnanců kontrolované osoby předložit příslušným
pracovníkům požadované doklady. Bylo by totiž naprosto absurdní, aby pro naplnění
předmětné skutkové podstaty bylo nejprve nutné, aby se pracovníci jakéhokoliv
kontrolního správního orgánu za situace, kdy jim zaměstnanci kontrolované osoby sdělí,
že nemají oprávnění s nimi jednat a nemohou je doprovázet po budově, i přesto
dožadovali vstupu do provozovny či závodu a k naplnění skutkové podstaty uvedeného
deliktu by pak došlo jen za situace, že by tomuto vstupu bylo následně fyzicky
zaměstnanci bráněno. Stejně tak by za této situace bylo zcela nadbytečné, aby se kontrolní
pracovníci dožadovali předložení konkrétních dokladů či se snažili doklady
i přes nesoučinnost zaměstnanců zajistit vlastními silami.
Obsah písemných námitek pak potvrzuje i tvrzení kontrolních pracovnic
o nekontaktování jednatele žalobce, neboť je z nich zřejmé, že jednatel nebyl
kontaktován, a to proto, že kontrola nebyla ohlášena a zaměstnancům společnosti bylo
známo, že se jednatel nenachází v blízkosti výrobního závodu, aby byl schopen přijet
a kontroly se zúčastnit.
Kasační soud považuje za vhodné konstatovat, že pokud by tvrzení kontrolních
pracovnic zachycená v protokolu neodpovídala realitě, pak by zcela logicky mělo být již
v námitkách proti takto zachycenému průběhu skutkového stavu přímo v protokolu paní
S. namítáno alespoň to, že kontrolním pracovnicím nikdo ze strany zaměstnanců ve
výkonu dozoru nebrání a že tvrzení o odmítnutí kontaktovat jednatele společnosti není
pravdivé. Paní S. však nic konkrétního v době sepisování protokolu nenamítla, jen zcela
obecně do protokolu uvedla, „že s kontrolními zjištěními nesouhlasí a že podá v zákonné lhůtě
proti obsahu protokolu písemné námitky.“ Kasační soud v žádném případě nezpochybňuje
právo účastníků řízení vyjádřit se k obsahu protokolu v zákonem stanovené lhůtě, v nyní
projednávané věci však považuje vyjádření paní S. k průběhu shora uvedeného
skutkového stavu za naprosto vágní, a to proto, že v protokolu nebyly zachyceny žádné
skutkově složité skutečnosti či konkrétní kontrolní nálezy, jež by vyžadovaly odborně
náročnou argumentaci, ale protokol zachycoval pouze jednoduchým způsobem popsaný
faktický průběh pokusu o výkon státního dozoru.
Pod bodem 4. námitek je žalobcem také uvedeno, že kontrolní pracovnice
informovaly zaměstnance žalobce, že o nedostatku jejich oprávnění sepíší protokol.
Námitky žalobce uvedené v odvolání, snažící se uměle vytvořit rozpor ve skutkovém
stavu odvolávající se na název protokolu „protokol o kontrolním zjištění“ a jeho obsah „ byl
učiněn pokus o výkon státního dozoru“, považuje kasační soud proto za zcela účelové
a ztotožňuje se se závěrem žalovaného, že dne 6. 12. 2006 byl výkon státního zdravotního
dozoru zahájen, ale fakticky ze shora uvedených důvodů nebyl proveden. Z názvu
protokolu a zcela vágní námitky paní S ., že „nesouhlasí s kontrolním zjištěním“, nelze
dovozovat, že kontrola byla fakticky provedena, když z rekapitulovaného skutkového
stavu i z části IV. protokolu je zcela zřejmé, že k vlastní kontrole vůbec nedošlo. V této
souvislosti je vhodné připomenout, že i žalobní námitka stála právě na výše uvedeném,
žalobcem účelově tvrzeném rozporu ve skutkovém stavu, kdy žalobce trval na tom,
že z obsahu protokolu je zřejmé, že kontrola fakticky proběhla, a proto závěr, že její
provedení neumožnili zaměstnanci žalobce, nemůže obstát. Městský soud i přes závěr
o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu tyto námitky jako nedůvodné zamítl, když
výslovně konstatoval, „že není důvodná žalobní námitka o tom, že závěry správních úřadů
o neuskutečněné kontrole a o jejím maření ze strany žalobce jsou v rozporu se skutečností. Skutečným
obsahem jednání mezi kontrolními pracovnicemi a paní S. je, že přítomní zaměstnanci žalobce sdělili, že
kontrolovat v objektu lze jen za přítomnosti jednatele společnosti, což lze považovat za odmítnutí
provedení vlastní kontroly pro nedostatečně poskytnutou součinnost.“
Kasační soud nespatřuje nedostatky ve skutkovém stavu ani v souvislosti
s nevyslechnutím svědků P. S. a D. Š. Rozhodující pro závěr o zákonném postupu
správního orgánu je úvaha o nadbytečnosti dalších svědeckých výpovědí, uvedená
v napadeném rozhodnutí. Správní orgán po provedeném výslechu svědka Š . dospěl k
závěru, že další výslechy navržených svědků nejsou pro objasnění skutkového stavu věci
nutné. Sám žalobce v námitkách proti obsahu protokolu uvedl, že přítomni v provozovně
dne 6.12. 2006 byli tři zaměstnanci žalobce a všichni vypovídali shodně. Svědek Š., jako
jeden ze žalobcem navržených svědků, žádné nové skutečnosti k dosud zjištěnému
skutkovému stavu neuvedl. Naopak potvrdil, že bez oprávnění jednatele žalobce není jako
jeho zaměstnanec oprávněn jednat s pracovníky státní správy či doprovázet je po budově,
přičemž 6. 12. 2006 takovým oprávněním nedisponoval a uvedl také, že on sám jednatele
nekontaktoval, ten měl být údajně někde v cizině. K dotazu zástupce žalobce, zda někdo
z pracovníků žalobce bránil kontrolním pracovnicím v přístupu do společnosti žalobce,
svědek odpověděl, že ne. Jak již kasační soud výše uvedl, skutečnost, že kontrolním
pracovnicím nebylo přímo fyzicky bráněno ve vstupu do provozovny či pohybu po
kanceláři, není pro naplnění skutkové podstaty projednávaného správního deliktu
podstatná a žádné rozpory do zjištěného skutkového stavu nevnáší.
Pokud jde o nevyslechnutí svědkyně S. i přes její předvolání, je nutno především
konstatovat, že svědky navrhl sám žalobce. Dle názoru kasačního soudu je proto
přinejmenším nelogické, že svědkyně S. se nepokusila svou neúčast u svědecké výpovědi
žádným způsobem vysvětlit či alespoň zpochybnit doručení předvolání ke svědecké
výpovědi. Skutečnost, že se žalovaný nepokusil znovu paní S . předvolat, nemá vzhledem
k dostatečně objasněnému skutkovému stavu žádný vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí.
Kasační soud ze shora uvedených důvodů nedostatkům dokazování
a nedostatkům ve zjišťování skutkového stavu věci nepřisvědčil.
Městský soud v odůvodnění také uvedl, že se žalovaný nevypořádal s žalobcem
uplatněnými námitkami, tento závěr však nemá oporu v napadeném rozhodnutí. Žalobce
v odvolání napadal jednak závěr správního orgánu, dle kterého jeho zaměstnanci bránili
výkonu státního zdravotního dozoru, napadal rozpor mezi názvem protokolu a jeho
obsahem, ze kterého dovozoval, že kontrola fakticky provedena byla, dále napadal
nevyslechnutí svědkyně S. a poslední okruh námitek pak směřoval do rozporu mezi
výrokem rozhodnutí, ve kterém bylo uvedeno, že se protiprávního jednání dopustil
žalobce, zatímco v odůvodnění napadeného rozhodnutí bylo uvedeno,
že se protiprávního jednání dopustili zaměstnanci žalobce, a to s ohledem
na vnitropodnikovou směrnici. Se všemi shora uvedenými námitkami se žalovaný
v rozhodnutí vypořádal.
Skutkový závěr, který správní orgány učinily, byl dostatečně spolehlivě zjištěn,
odpovídá skutkovému závěru obsaženému v rozhodnutí žalovaného a není v rozporu
s obsahem správního spisu. Veškeré námitky žalobce byly ze strany žalovaného
vypořádány a závěry městského soudu tak nemají oporu ve spisovém materiálu. Již první
kasační námitka je proto důvodná.
Stěžovatel dále napadá překročení zákonem stanovené pravomoci městského
soudu, který nad rámec žalobních bodů zrušil rozhodnutí žalovaného z důvodu
nedostatečně popsaného skutku ve výrokové části tohoto rozhodnutí. Kasační soud
ze soudního spisu ověřil, že taková žalobní námitka skutečně nebyla žalobcem
vznesena, což ostatně vyplývá i přímo z rozsudku městského soudu, kde je s odkazem
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, výslovně uvedeno, že soud nad rámec žalobních bodů shledal
pochybení ve výrokové části napadeného rozhodnutí, a to v nedostatečné specifikaci
skutku, avšak současně je v rozhodnutí soudu uvedeno, že tato pochybení se týkají
i odůvodnění napadeného rozhodnutí. Dle městského soudu není z odůvodnění
žalovaného zřejmé, jakým konkrétním jednáním měl žalobce naplnit právě znaky
skutkové podstaty správního deliktu uvedeného ve výroku a skutek tak není dostatečně
konkretizován ani v odůvodnění rozhodnutí.
V prvé řadě je nutno přisvědčit stěžovateli, že ve výše uvedeném usnesení Nejvyšší
správní soud označil nedostatek specifikace skutku ve výroku rozhodnutí správního
orgánu jako nezákonnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. K otázce, zda taková
nezákonnost je důvodem ke zrušení rozhodnutí správního orgánu soude m z moci úřední
či zda se tak může stát jen k námitce žalobce, uvedl, že jde o nezákonnost, k níž přihlíží
soud jen k námitce účastníka řízení a odkázal v této souvislosti na rozsudek rozšířeného
senátu NSS ze dne 23. 10. 2007, sp. zn. 9 Afs 86/2007. Současně však rozšířený senát
v citovaném usnesení uvedl, že rozhodnutí správního orgánu neobsahující specifikaci skutku
ani ve výroku ani v odůvodnění rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
K nepřezkoumatelnosti se přihlíží z úřední povinnosti, a to i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou
i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání
je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času
a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být
zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro
vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté,
pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu.
Nejvyšší správní soud ověřil, že identifikace skutku ve výroku napadeného
rozhodnutí skutečně chybí. Rozhodnutí žalovaného však obsahuje specifikaci skutku
alespoň v odůvodnění, kde je uveden ja k popis vytýkaného jednání, tak místo a čas, kdy
k vytýkanému jednání došlo, důsledky tohoto jednání z hlediska porušení příslušných
zákonných ustanovení, včetně výše uložené sankce.
Žalobní řízení ve správním soudnictví je ovládáno zásadou koncentrace a zásadou
dispoziční. To především znamená, že soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí
v mezích žalobních bodů, nejde-li o skutečnosti, k nimž musí přihlížet z úřední
povinnosti. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon
správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li
jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou ve správním soudnictví (§75 odst. 2 s. ř. s.) . Je tedy plně v dispozici žalobce
stanovit meze soudního přezkumu, a to nejen kvantitativně – označením výroků, které
napadá, ale také kvalitativně – uvedením žalobních důvodů, v nichž žalobce soustředí své
výtky proti napadenému rozhodnutí, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo
nicotné. Činnost správního soudu je pak omezena právě takto vymezeným rámcem
soudního přezkumu, absence nebo nedostatek tvrzení žalobce o konkrétní nezákonnosti
proto nutně způsobuje nemožnost přezkoumat napadené správní rozhodnutí, právě
z absentujícího důvodu (žalobního bodu). V tomto směru lze poukázat i na předchozí
judikaturu vrchních soudů, např. Vrchní soud v Praze, který v rozsudku ze dne
14. 1. 1997, č. j. 7 A 185/94 - 23, vyslovil právní názor, že „ve správním soudnictví
se soud řídí dispoziční zásadou, proto ve smyslu ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř. může
správní rozhodnutí přezkoumat pouze v rozsahu, v jakém je žalobou napadeno, tedy
pouze z hlediska důvodů a tvrzení žalobce, v čem napadené správní rozhodnutí odporuje
zákonu nebo jinému předpisu, který má charakter právního předpisu.
S ohledem na skutečnost, že nedostatečná identifikace skutku ve výroku
rozhodnutí je nezákonností, ke které lze přihlédnout pouze k námitce účastníka řízení,
která však v nyní projednávané věci vznesena nebyla, popřel městský soud svým
rozsudkem princip vyjádřený zákonodárcem v ustanovení §75 odst. 2, větě první , s. ř. s.,
když přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného správního orgánu mimo rámec
vznesených žalobních bodů, a proto i v této části je kasační stížnost důvodná.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto
napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu