ECLI:CZ:NSS:2011:1.AO.4.2011:42
sp. zn. 1 Ao 4/2011 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelky: I. F., zastoupena
JUDr. Petrem Pyšným, advokátem se sídlem Občanská 18, Slezská Ostrava, proti odpůrci: obec
Metylovice, se sídlem Metylovice 495, zastoupená JUDr. Janou Zwyrtek-Hamplovou,
advokátkou se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy - územního plánu obce Metylovice vydaného dne 11. 4. 2011, a to v části týkající se
pozemku parcely č. 339/5 v katastrálním území Metylovice,
takto:
I. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Obsah návrhu na zrušení části opatření obecné povahy
[1] Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 26. 7. 2011 doručen návrh I. F. (dále jen
„navrhovatelka“¨) na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Metylovice
vydaného dne 11. 4. 2011 obcí Metylovice (dále jen „odpůrce“). Navrhovatelka žádá zrušení
opatření obecné povahy v části týkající se pozemku parcely č. 339/5 v katastrálním území
Metylovice.
[2] Navrhovatelka nejprve stručně rekapituluje proces přijímání a schvalování územního
plánu obce, o jehož vydání rozhodlo zastupitelstvo obce Metylovice usnesením č. 4/2011.4.
[3] Navrhovatelka dále uvádí, že proti územnímu plánu brojila již od samého počátku,
o čemž svědčí např. podání písemných připomínek a později námitek proti návrhu územního
plánu. Již v této fázi navrhovatelka nesouhlasila se zamýšleným řešením - rozparcelováním svého
pozemku, na němž stojí její rodinný dům, na různé plochy funkčního využití, proto ve svých
námitkách k návrhu územního plánu poukazuje na skutečnost, že pozemek je zahrnut jako celek
v zastavěném území, avšak je nelogickým způsobem rozdělen navrženou funkční plochou z části
na „Plochu bydlení v rodinných domech (BV)“ a z části na Plochu sídelní zeleně soukromé
a vyhrazené (ZS)“.
[4] Navrhovatelka má za to, že takovým funkčním rozdělením došlo k podstatnému zásahu
do jejího vlastnického práva, a to konkrétně do stavebního rozvoje na předmětném pozemku.
Takové omezení klade podle ní závažné limity užívání majetku, pokud část pozemku zařazeného
nově do ZS může využívat pouze pro zahrady, sady a pobytového plochy zeleně, trvalé travní
porosty, nezbytné liniové technické vybavení, pouze v zastavěném území lze na pozemku umístit
pouze jednu stavbu s půdorysnou plochou do 12 m
2
, sloužící pro uskladnění zahradního nářadí,
oplocení pozemku je možné jen v nezastavěném území. Je výslovně zakázáno umisťovat zde jiné
druhy staveb a provádět další činnosti jako zpevňovací práce, které jsou v rozporu se stabilizací
přírodní složky v území. Z výše uvedených omezení navrhovatelka dovozuje, že se jedná o velmi
výrazná omezení využití pozemku, a tedy i jejího vlastnického práva oproti předchozímu stavu,
protože na svém pozemku v zastavěné části obce plánovala v budoucnu postavit další rodinný
dům.
[5] Navrhovatelka dále polemizuje s odůvodněním rozhodnutí o námitkách obsaženým
v opatření obecné povahy, konkrétně namítá nedostatečné vypořádání se odpůrce s jejím
tvrzením, že stávající inženýrské sítě lze vést i po ploše určené k bydlení a koordinaci
inženýrských sítí s budoucí zástavbou lze řešit až v dalším stupni projektové dokumentace
na konkrétní stavbu. Odpůrce se podle ní pouze vyjádřil, že toto rozdělení se „jeví příhodné“,
tedy ani on netvrdí, že se jedná o jediné možné řešení, a ani z odůvodnění o námitkách podle
navrhovatelky nevyplývá nezbytnost tohoto řešení.
[6] Argument v rozhodnutí o námitkách, že v předmětné lokalitě „Medvědí potok“ je nutno
klást důraz na zachování krajinných hodnot území, a proto není žádoucí rozšiřovat zástavbu
do volné krajiny, navrhovatelka zcela odmítá a poukazuje v této souvislosti na řešení vedlejšího
pozemku parcely č. 339/6. Na tomto pozemku byla vymezena část pozemku určená na stavbu
jednoho rodinného domu, třebaže na rozdíl od předmětné parcely č. 339/5 ani nespadá
do zastavěného území obce. Takový postup považuje navrhovatelka za diskriminační.
[7] Jádro návrhu spatřuje navrhovatelka především v zásahu do svého vlastnického práva
ústavně zaručeného článkem 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Argumentuje,
že vlastnické právo nezahrnuje pouze právo věc držet a nakládat s ní, ale též věc užívat a požívat
její plody a užitky, přičemž právě poslední komponent vlastnictví nový územní plán výrazně
omezuje. Coby podporu svých tvrzení využívá rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn.
2 Ao 4/2008, konkrétně klade důraz na nalezení „spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu
a imperativy na ochranu základních práv a svobod. Zásahy do těchto práv lze proto připouštět toliko
ve výjimečných a racionálně velmi přesvědčivých případech a na podmínky takových zásahů musí být kladeny
přísné restriktivní požadavky.“
[8] Navrhovatelka má za to, že v tomto případě omezení novým územním plánem překročila
míru spravedlivé rovnováhy a zvolené řešení je v rozporu s principem minimalizace a subsidiarity
zásahu do jejího vlastnického práva.
[9] V závěru navrhovatelka žádá, aby Nejvyšší správní soud zrušil opatření obecné povahy
obce Metylovice v části týkající se funkčního rozdělení pozemku parcely č. 339/5 v katastrálním
území obce Metylovice.
II. Vyjádření odpůrce
[10] Odpůrce ve svém obsáhlém vyjádření k návrhu ze dne 16. 8. 2011 obecně uvedl, že návrh
považuje za nedůvodný, ačkoliv žalobní legitimaci navrhovatelky nijak nezpochybňuje. V prvé
řadě tvrdí, že předmětný územní plán nezasahuje do vlastnického práva navrhovatelky. V této
souvislosti cituje právní věty z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2007,
č. j. 1 Ao 1/2006 - 74 (publikovaný pod č. 968/2006 Sb. NSS), v němž oporu pro své tvrzení,
že soud není příslušný přezkoumávat, zda by bylo pro pozemek vhodnější zvolit ten či onen
způsob funkčního využití. Konkrétně cituje tyto právní věty: „Stanovit funkční využití území a jeho
rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je činností, do které správní soudy mohou pouze
minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území
vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu
územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem. Ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze
absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána
rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu je,
po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územního plánování a řízení. Do takto získané
rovnováhy, tedy rozumného řešení získaného zákonným postupem, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu věcně
zasahovat.“ Nadto odpůrce poznamenává, že stav před pořízením územního plánu byl právním
provizoriem, z jehož změny nelze odvozovat zkrácení vlastnických práv.
[11] Toto své tvrzení dále rozvíjí a tvrdí, že k omezení vlastnického práva dochází např.
při vyvlastnění nebo při zřizování věcných břemen, ale územní plánování (a to ani rozdělení
pozemku k různým účelům funkčního využití) nepovažuje za omezení ústavně zaručeného
vlastnického práva navrhovatelky.
[12] Dále odpůrce cituje pětičlánkový algoritmus, vyvinutý judikaturou Nejvyššího správního
soudu a ztotožňuje se s tezí o značné nezávislosti a vysoké míře správního uvážení odpovědných
orgánů v procesu schvalování územního plánu. Zejména klade důraz na to, že právo vyjádřit
se nerovná právu veta, ani jej nelze chápat jako obstrukční nástroj proti územnímu plánování.
Zároveň poznamenává, že během přijímání územního plánu obec reflektovala vůli obyvatel,
v plném souladu s evropskými trendy zapojení veřejnosti v celém procesu územního plánování.
[13] V další části vyjádření se odpůrce zabývá zákonností celého procesu, velmi podrobně
uvádí krok za krokem postup schvalování územní plánu obce Metylovice a analyzuje zákonný
postup celého průběhu územního plánování, včetně vyhodnocení vlivů na životní prostředí
a veřejného jednání o námitkách a připomínkách k územnímu plánu. Uvádí také, že všechna
stanoviska dotčených orgánů byla kladná a drobné věcné připomínky byly do návrhu neprodleně
zapracovány.
[14] Následuje podrobný rozbor připomínek a námitek navrhovatelky v části týkající
se funkčního vymezení pozemku parc. č. 339/5. Obec Metylovice v rozhodnutí o námitkách
vyjádřila svou vůli nerozšiřovat zástavbu do volné krajiny a zachovat krajinný ráz v citlivé lokalitě
Medvědí potok. Pozemek byl rozdělen na různé funkční plochy také z toho důvodu, že jde
o přirozenou hladinu zástavby, která je určena ochrannými vrstvami terénu. Rozdělení pozemku
tímto způsobem se navíc jeví příhodné, protože ochranné pásmo VTL plynovodu navíc
představuje omezení podmínek pro další výstavbu. Rozhodnutí o námitce je podloženo
i stanoviskem dotčeného orgánu odboru životního prostředí. Odpůrce zároveň nad rámec věci
poznamenal, že oplocení parcely na pozemku č. parc. 339/6 bylo realizováno necitlivě,
bez stavebního povolení a způsobilo migrační neprostupnost krajiny.
[15] Odpůrce dále uvádí, že z pokynů pro projektanta k veřejnému projednání územního
plánu je zřejmé, že zastupitelstvo obce vyšlo vstříc připomínkám občanů a navýšilo plochy
pro rodinné bydlení, mj. se to týká sousedního pozemku navrhovatelky č. parc. 339/6, jehož část
byla oproti původním plánům obce na žádost navrhovatelky zařazena pro stavbu jednoho
rodinného domu.
[16] Z hlediska ochrany životního prostředí, ekologické stability a krajinného rázu s ohledem
na cenný charakter území obce pokládá odpůrce za nutné a potřebné, aby se další výstavba
realizovala pouze v rozvojových plochách pouze v návaznosti na již zastavěné centrální území
obce. Upozorňuje i na odpovědný přístup projektanta, územní plán charakterizuje citlivé řešení,
trvání na pásmu zeleně uvnitř obce a především zásada nerozšiřovat další zástavbu do volné
krajiny.
[17] Odpůrce tvrdí, že v celém procesu převážil veřejný zájem a „obecní blaho“
nad partikulárními soukromými zájmy navrhovatelky, domnívá se však, že správní uvážení
zde nevybočilo ze zákonných a ústavních limitů. Trvá na tom, že přijetí územního plánu obce
Metylovice nebylo aktem svévole a pokusem o omezení vlastnických práv, ale cílem bylo účelně
naopak upravit využití území ve prospěch právní jistoty občanů a nalézt odpovědný poměr mezi
ochranou vlastníků a ochranou krajiny, aby byly vytvořeny předpoklady pro udržitelný rozvoj
území obce, jejího společenství a příznivého životního prostředí.
[18] Závěrem odpůrce navrhuje, aby soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy
zamítl.
III. Podmínky řízení a přípustnost návrhu
[19] Nejvyšší správní soud se před meritorním posouzením věci nejprve zabýval splněním
podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, kterými jsou
existence opatření obecné povahy, aktivní legitimace navrhovatelů a formulace závěrečného
návrhu (shodně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, č. j.
9 Ao 1/2008 – 34, všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná na www.nssoud.cz). Z §101a
odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je oprávněn podat ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy vydaným správním
orgánem.
[20] Územní plán se vydává dle ustanovení stavebního zákona formou opatření obecné
povahy. Návrhem je napadena část opatření obecné povahy - územní plán obce Metylovice
vydané dne 11. 4. 2011, a to v části týkající se pozemku parcely č. 339/5 v katastrálním území
Metylovice. Záměr pořízení územního plánu obce Metylovice byl schválen oprávněným orgánem
obce - zastupitelstvem, konaným dne 16. března 2009, a to usnesením č. 3/2009, 22a. Návrh
zadání územního plánu byl řádně projednán s dotčenými orgány, sousedními obcemi, krajským
úřadem a veřejností. Návrh zadání územního plánu byl vystaven k veřejnému nahlédnutí
od 13. května 2009 do 12. června 2009. Zastupitelstvo obce schválilo opatření obecné povahy
dne 11. 4. 2011. Opatření obecné povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla
vyvěšena na úřední desce odpůrce dne 19 4. 2011 a sejmuta dne 9. 5. 2011. Současně
je na opatření obecné povahy vyznačeno v souladu s §173 odst. 1 větou třetí zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů („správní řád“), že nabylo účinnosti
patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, tj. 3. 5. 2011. Podmínka existence opatření
obecné povahy je tak splněna.
[21] Nejvyšší správní soud dále ověřoval, zda jsou navrhovatelé v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy aktivně legitimováni. Obecně platí, že tato podmínka je splněna, pokud
navrhovatel tvrdí, že opatřením obecné povahy jsou dotčena jemu náležející hmotná subjektivní
práva. Nestačí tedy námitka nezákonnosti opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho
vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením hmotněprávní sféry navrhovatele (shodně
viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS). K této otázce soud ověřil,
že navrhovatelka vlastní pozemek parcely č. 339/5 v k. ú. Metylovice, který je napadenou částí
opatření obecné povahy dotčen. Navrhovatelka současně tvrdí, že v důsledku vydání napadené
části opatření obecné povahy došlo ve vztahu k této nemovitosti k zásahu do jejího vlastnického
práva. Podmínka aktivní legitimace na straně navrhovatelky je tak splněna.
[22] K pasivní legitimaci odpůrce soud konstatuje, že v řízení o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části osobu odpůrce kogentně určuje zákon. Podle §101a odst. 4 s. ř. s. platí,
že v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je odpůrcem ten, kdo vydal opatření
obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Odpůrcem v řízení podle
§101a a násl. s. ř. s. je obec, jejíž zastupitelstvo změnu územního plánu vydalo, tedy obec
Metylovice.
[23] Závěrečný návrh na zrušení části opatření obecné povahy obce Metylovice
je srozumitelný a vnitřně nerozporný, Nejvyšší správní soud tak může konstatovat splnění
procesních podmínek řízení a přistoupit k meritornímu posouzení návrhu.
IV. Posouzení důvodnosti návrhu
[24] Soud si k posouzení důvodnosti návrhu vyžádal územní plán obce Metylovice vydaný dne
11. 4. 2011, a to včetně veškeré související spisové dokumentace. O návrhu rozhodl bez jednání,
neboť s takovým postupem vyjádřili souhlas účastníci řízení (§51 odst. 1 s. ř. s.).
[25] V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura
Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS. Algoritmus (test)
soudního přezkumu spočívá v pěti krocích, a to za prvé v přezkumu pravomoci správního orgánu
vydat opatření obecné povahy, za druhé v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání
opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
za třetí v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu
se zákonem (materiální kritérium); za páté pak v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné
povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
[26] K prvnímu kroku algoritmu postačí konstatovat, že zastupitelstvo obce Metylovice bylo
na základě ustanovení §6 odst. 5 písm. c) ve spojení s ustanovením §55 stavebního zákona
nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Metylovice. Napadené opatření obecné
povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje
nezbytnou pravomoc.
[27] Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán
při vydávání napadeného opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti. Navrhovatelka v této otázce předmětné opatření obecné povahy nikterak
nezpochybnila a ani zdejší soud v tomto směru žádné pochybení neshledal.
[28] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení třetího kroku algoritmu, který
analyzuje správnost procesu, zkoumá tedy, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno
zákonem stanoveným postupem. Jak vyplývá ze spisu, při procesu vydávání opatření obecné
povahy byly pečlivě dodrženy veškeré zákonem stanovené náležitosti vydávání územního plánu,
včetně stanovisek dotčených orgánů, vypořádání připomínek občanů či zohlednění vlivu
na životní prostředí. Navrhovatelka v této otázce předmětné opatření obecné povahy
zpochybnila pouze v jedné otázce, a to v nedostatečném odůvodnění v rozhodnutí o námitkách,
které se nevypořádalo se všemi částmi námitky podané navrhovatelkou. Nejvyšší správní soud
přezkoumal rozhodnutí o námitkách v kontextu celého územního plánu a jeho odůvodnění
a došel k závěru, že předmětné odůvodnění je naprosto dostatečné a vypořádává se prakticky
se všemi aspekty námitky. V některých ohledech pak rozhodnutí o námitkách doplňuje
i podrobné odůvodnění územního plánu (který např. řeší otázku ochranného pásma VTL
vodovodu a dalších inženýrských sítí), jakož i stanoviska dotčených orgánů a souhrn vlivů
na životní prostředí. Soud tedy ve třetím kroku algoritmu žádné pochybení neshledal.
[29] Ve čtvrté fázi algoritmu je třeba zkoumat materiální kritérium zákonnosti, tedy sledovat,
zda předmětné opatření obecné povahy není v rozporu se zákonem. Ani v tomto kroku
navrhovatelka územní plán nikterak nezpochybnila a zdejší soud v tomto směru sám žádné
pochybení neshledal.
[30] Konečně se přezkum dostává do pátého kroku, tzv. testu proporcionality, jenž váží
přiměřenost územní regulace vůči právům dotčeným subjektům. Zde je nutno předeslat, že každý
zásah do výkonu vlastnických práv, k němuž dochází v průběhu procesů územního plánování
podle stavebního zákona, by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením
libovůle. Územní plánování je složitý proces, o němž rozhoduje obec ve své samostatné
působnosti. Při jeho pořizování musí dodržet příslušná ustanovení zejména stavebního zákona,
ale i celé řady dalších zvláštních zákonů. Územní plán určuje základní koncepci rozvoje území
obce, ochranu hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny, veřejné
infrastruktury, vymezuje zastavěné území, plochy, koridory a tak dále. Jednotlivé fáze schvalování
jsou detailně upraveny a jsou na ně kladeny přísné zákonné požadavky, aby se pohyboval
v určitých urbanistických, ekologických či ekonomických mantinelech.
[31] Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje rovnováhu, kompromis mezi zájmy obce,
stanovisky dotčených orgánů, vlastníků pozemků a staveb i sousedních obcí. Cílem je dosáhnout
obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů při harmonickém využití území.
Takový kompromis může nabýt celé řady podob a konkrétní volba využití určitého území
reflektuje i aktuální politickou vůli v orgánech obce. Ke stávajícímu způsobu využití dotčených
pozemků musí orgány samospráv z povahy věci přihlížet v souladu se zásadou legitimního
očekávání, vzhledem k územnímu a společenskému vývoji však nelze očekávat absolutní
neměnnost poměrů.
[32] Nejvyšší správní soud zároveň s odkazem na svou ustálenou judikaturu podotýká,
že k otázce přiměřenosti v pátém kroku algoritmu je třeba k soudnímu přezkumu přistupovat
s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu,
což inherentně obsahuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ
v zákonem vymezených mantinelech. Územní plánování však na druhé straně představuje natolik
závažný zásah do vlastnických a jiných majetkových práv, že se Nejvyšší správní soud nemůže
zříct svého úkolu a je povinen bdít nad zjevnými excesy a extrémní zásahy do ústavních práv
jednotlivce. Naplňuje tak svou přirozenou roli ochránce práv v celém komplikovaném procesu
a dbá na to, aby případný zásah byl v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahu.
[33] Navrhovatelka ve svém podání brojí proti funkčnímu rozdělení svého pozemku
v zastavěné části obce, na němž stojí její rodinný dům, na oblast určenou k bydlení a sídelní zeleň
soukromou a vyhrazenou. Spatřuje v takovém rozdělení diskriminační zásah do svého
vlastnického práva, protože plánovala na příslušné části pozemku, jenž byl určen jako sídelní
zeleň, postavit rodinný dům, což se s uspořádáním, který stanovuje napadený územní plán,
neslučuje.
[34] Navzdory vyjádření odpůrce lze nepochybně chápat územní plánování obecně
a konkrétně i „funkční změnu využití pozemku“ jako zásah do majetkových práv, zde práva
vlastnického. Vlastnické právo je totiž třeba v souladu s judikaturou Ústavního soudu
a především Evropského soudu pro lidská práva chápat v širokém smyslu a v souladu
s římskoprávní tradicí. Obsahem vlastnického práva je tedy věc nejen držet (ius possidendi),
ale i právo s věcí nakládat (ius disponenti) a požívat její plody a užitky (ius utendi et fruendi).
Navrhovatelka plánovala podle vlastního vyjádření v budoucnu na příslušné části pozemku
postavit rodinný dům. Není tedy pochyb, že stanovenou regulací musí snést zcela konkrétní zásah
do svého vlastnického práva. Je zároveň ale třeba připomenout a respektovat závěr, ke kterému
došel Nejvyšší správní soud ve věci územního plánu města Klecany (rozsudek ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2011 - 17), podle kterého „navrhovatelka nemá právní nárok na stanovení takových
podmínek rozvoje plochy zahrnující pozemky v jejím vlastnictví, které by plně vyhovovaly jejím soukromoprávním
zájmům“.
[35] Evropský soud pro lidská práva se již mnohokrát v obdobných kauzách vyjádřil,
že územní plánování je způsobilé zasáhnout do vlastnického práva. Změna funkčního využití
pozemku, které se navrhovatelka aktivně bránila, nepochybně takovým zásahem je, protože
pozemek v zastavěné části obce je nově rozdělen do dvou funkčních zón, z nichž jedna se stává
sídelní zelení. Ostatně podobný případ změny funkčního využití pozemku novým územním
plánem se objevil již v rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva z roku 1994 Berger a Huttaler
proti Rakousku (rozhodnutí Evropského soudu lidská práva ze dne 7. 4. 1994, č. stížnosti
21022/92 resp. 21023/92, dostupné v databázi HUDOC), kdy předchůdce Evropského soudu
výslovně řekl, že změna funkčního využití pozemku je zásahem do vlastnických práv ve smyslu
Článku 1 Protokolu 1 Evropské úmluvy o ochraně vlastnického práva a je třeba se vypořádat
s otázkou, zda je zásah proporcionální. Existuje totiž celá řada typů zásahů do vlastnického práva,
jejichž škála sahá od zákonného odnětí majetku přes různé typy omezení až k oblasti kontroly
funkčního využití majetku (tzv. control of use of the property), o které se v tomto případě jedná.
Setrvale tak judikuje i český Ústavní a Nejvyšší správní soud.
[36] Nejvyšší správní soud si je vědom fundamentálního významu soukromého vlastnictví
pro vývoj euroamerické civilizace, jakož i zcela zásadního postavení vlastnického práva v katalogu
lidských práv (vedle práva na život, práva na osobní svobodu, práva na lidskou důstojnost
a svobody projevu). Již klasik teorie společenské smlouvy, anglický liberál John Locke, ve svém
stěžejním díle Druhé pojednání o vládě vyvodil, že jedním ze zásadních důvodů konstituování
společnosti je ochrana soukromého vlastnictví, potřeba rozumného zákona, spravedlivého
soudce a v neposlední řadě moci, která by takový rozsudek vynutila. Zásahy do majetkových práv
lze proto připouštět jen výjimečně a na podmínky takových zásahů musí být kladeny přísné
požadavky. Zároveň ale není možné chápat vlastnické právo jako zcela nedotknutelné.
[37] Tak hovoří i článek 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě, jež je založen
na širokém chápání vlastnického práva, přesto vymezuje hranice případného zásahu
do vlastnického práva. Citovaný článek zní: „Ochrana majetku 1. Každá fyzická nebo právnická
osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku
s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního
práva. 2. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné,
aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných
poplatků nebo pokut.“ Evropský soud pro lidská práva vyvinul ve své bohaté judikatuře
autonomní a širokou definici vlastnického práva a pro případné zásahy užívá pětistupňový test
proporcionality. Nejdříve zkoumá, zda jde o vlastnictví ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1, zda jde
o zásah do pokojného užívání majetku, zda jde o zásah na zákonném podkladě, zda zásah
sledoval veřejný zájem a zda se jednalo o spravedlivou rovnováhu mezi sledovaným veřejným
zájmem a zásahem do zaručeného práva, sleduje se zejména proporčnost zásahu. Test
proporcionality zásahu v oblasti územního plánování Evropský soud aplikoval v mnoha svých
judikátech, např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Pine Valley Developments
Ltd a další proti Irsku ze dne 29. listopadu 1991, dostupný v databázi HUDOC (blíže k principu
proporcionality a konfliktu s vlastnickým právem ve věcech územního plánování viz: Ploeger,
Hendrik, Groetelaers, Daniëlle A. a van der Veen, Menno: Planning and the Fundamental Right
to Property (Územní plánování a právo na majetek, článek je online dostupný zde:
http://aesop2005.scix.net/data/papers/att/394.fullTextPrint.pdf )
[38] Dojde-li k zásahu do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených
práv, je namístě přistoupit k testu proporcionality. Zde stojí proti sobě veřejný zájem obce
na ochraně přírody a krajiny, zatímco na straně druhé stojí soukromé vlastnické právo
navrhovatelky dle článku 11 Listiny základních práv a svobod, resp. článku 1 Protokolu č. 1
Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Test proporcionality, který
dlouhodobě užívá český Ústavní soud, stojí na třech pilířích. Prvním je kritérium vhodnosti,
tj. odpověď na otázku, zda institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout
sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). Druhým kritériem poměřování základních práv
a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku,
omezujícího základní právo resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout
stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je porovnání
závažnosti obou soupeřících zájmů či základních práv.
[39] K principu proporcionality v pátém kroku algoritmu se vyjádřil i rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. července 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120,
publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS, které na tuto věc přímo dopadá a jímž je soud
při rozhodování vázán, konkrétně pak výroky IV. a V.: „IV. Podmínkou zákonnosti územního plánu,
kterou soud vždy zkoumá v řízení podle §101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných
věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně
nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). V. Za předpokladu dodržení zásady
subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného
nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou
míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“
[40] Rozšířený senát také v odůvodnění výše citovaného usnesení upřesnil, že pokud
jde o „zásahy, jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení
podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému
vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož
prospěch je zásah do vlastnictví proveden.
[41] Tuto spravedlivou míru ovšem napadený zásah nepřekročil. Jak bylo výše řečeno,
zásadními kritérii testu proporcionality jsou nezbytnost zásahu, legitimnost cílů, které jej
ospravedlňují, zásada minimalizace zásahu ve spojení se zásadou subsidiarity, vyloučení libovůle
a diskriminace. Obec Metylovice v rozhodnutí o námitkách, v samotném územním plánu a jeho
odůvodnění přesvědčivě zdůvodnila, kde spatřuje zvlášť závažný veřejný zájem na pásmu
ochranné zeleně a proč není nakloněna masové zástavbě, překotnému urbanistickému rozvoji
a především rozšiřování zástavby do volné krajiny. Se stanoviskem obce se zcela ztotožňuje
i dotčený orgán, odbor životního prostředí, který ve stanovisku k námitce navrhovatelky vyjádřil
podporu chránit krajinné hodnoty v dané lokalitě. Totožnou argumentaci obec zopakovala
i ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Z koncepce, systematiky a cílů
územního plánu obce Metylovice je navíc zřejmé, že ochrana životního prostředí, krajinného rázu
a zachování ekologické stability je jednou z priorit tohoto obecního společenství, což se jako
zelená nit vine celým územním plánem.
[42] Předmětný pozemek č. parcely 339/5 se nachází v citlivé lokalitě Z 24 - Medvědí potok,
kde obec podle svého územního plánu shledává zásadní význam v ochraně krajinných hodnot
území. Nelze si představit jiný vhodný regulační nástroj, který by mohl dosáhnout stejného cíle,
a vzhledem k tomu, že pozemek navrhovatelky je nadto rozdělen na bydlení v rodinných domech
a sídelní zeleň soukromou a vyhrazenou, jde o minimální a pouze částečný zásah do vlastnických
práv stěžovatelky, který nepřekračuje spravedlivou míru, kterou lze po vlastníkovi pozemku
požadovat. Soud nadto podotýká, že ze spisové a územní dokumentace zjistil, že předmětný
pozemek se nachází v těsné blízkosti záplavového území, což jej činí i z tohoto důvodu pro další
zástavbu nevhodným. Stranou nezůstává ani argument ochranného pásma inženýrských sítí,
podrobněji analyzovaný v třetím kroku algoritmu.
[43] V neposlední řadě je třeba vypořádat se s tvrzením navrhovatelky, že postup obce
Metylovice byl diskriminační ve vztahu k pozemku č. parc. 339/6. Diskriminace se ve svém
negativním smyslu obecně chápe jako neodůvodněné rozdílné zacházení, může se vztahovat
k osobě i k věci. Navrhovatelka však ve svém podání opomněla zmínit, že je jedním z vlastníků
předmětného pozemku a že ohledně pozemku parcely č. 339/6 podala spolu s ostatními vlastníky
připomínku k zadání územního plánu, později i námitku. Při projednání připomínky dle §47
stavebního zákona obec Metylovice vyšla těmto vlastníkům částečně vstříc a umožnila
na předmětném pozemku výstavbu jednoho rodinného domu na části pozemku přiléhající
ke komunikaci. Obec tak umožnila mj. i navrhovatelce změnu funkčního využití sousedního
pozemku č. 339/6, a zařadila část pozemku, přiléhající ke stávající komunikaci, do plochy určené
pro stavbu jednoho rodinného domu, ačkoliv to v původním návrhu územního plánu nebylo
a pozemek jako celek spadá do nezastavěného území obce. Souhlas byl podle odůvodnění
námitek dán s ohledem na již realizovanou výstavbu na sousedních pozemcích (stavby budou
podle vyjádření odpůrce umístěny v jedné linii). Pozemek byl tedy rozdělen s ohledem na stávající
poměry. Protože navrhovatelka byla jedním z vlastníků, kteří v připomínce k návrhu územnímu
plánu žádali o možnost stavět na tomto pozemku, nelze ve vstřícném jednání obce v druhém
případě pochopitelně spatřovat diskriminaci vůči ní osobně ani jejímu druhému pozemku, tím
spíše, že obec zdůvodnila nutnost rozdílného postupu pro oba pozemky. Jde naopak
o přesvědčivý signál, že tam, kde obec spatřovala prostor pro kompromis, požadavkům vlastníků,
a to včetně navrhovatelky, vyhověla.
[44] Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v rámci územního plánování je pouhý
dohlížitel a plní svou přirozenou roli ochránce práv a svobod jednotlivce či politického
společenství před excesivním vybočením ze zákonných a ústavních mantinelů. Úkolem soudu
není určovat, jakým způsobem má být určité území využito a aktivně tak dotvářet územní
plánování, ale pouze korigovat extrémy. V realitě územního plánování je nutno počítat
se značnou variabilitou možných řešení a je v kompetenci příslušných správních orgánů,
aby citlivě vážily zájmy veřejné a zájmy soukromé, a to zejména s ohledem na specifické
historické, ekonomické, demografické a geografické podmínky dané obce. V procesu územní
regulace je třeba vyvažovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území, spočívající v rovnovážném
vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, jakož i ekonomický rozvoj a soudržnost místní
komunity. Jakkoliv územní plán nelze chápat jako zakonzervování dnešních podmínek na věčné
časy, je třeba počítat s tím, že územní regulace s sebou nese zásadní důsledky pro život obce
a volba zbrklého developerského boomu nebo naopak zpátečnického skanzenu může ovlivnit
několik dalších generací obyvatel.
[45] Odpovědný přístup obce Metylovice, který se vyznačoval mnohostrannou kooperací
s dotčenými orgány životního prostředí i nasloucháním vox populi, nasvědčuje, že si důležitost
územního plánu pro další rozvoj obecního společenství odpůrce uvědomuje. I regulační
požadavek nerozšiřovat zástavbu do volné krajiny a naopak směřovat další stavební rozvoj jen
do centrální části obce na dosud nezastavěné parcely svědčí o tom, že odpůrce nesleduje
krátkodobé cíle jedné politické reprezentace. S ohledem na cenný charakter obce je takový
přístup nanejvýš rozumný. Metylovice, historicky kožařská obec, v níž se dochovalo několik
původních dřevěných stavení, jsou členem mikroregionu Frýdlantsko – Beskydy a nachází
se na úpatí Moravskoslezských Beskyd, pod lesnatým masivem Ondřejníku, s krásným výhledem
na okolní hory. Malebná poloha obce na svazích hor předurčuje vesnici pro klidné bydlení
a rozvoj cestovního ruchu.
[46] Z kontextu celého složitého procesu územního plánování v obci, pečlivosti
při zpracování, dodržení zákonných podmínek, ale i vstřícnosti vůči projevené vůli obyvatel
(pro plastický obraz situace soud uvádí, že ze sedmnácti podaných námitek při veřejném zasedání
obec vyhověla či částečně vyhověla třinácti námitkám a zapracovala je do územního plánu)
nikterak nevyplývá, že by při rozhodování docházelo k diskriminaci či libovůli ze strany odpůrce.
V. Závěr a náklady řízení
[47] Navrhovatelkou napadená část opatření obecné povahy splňuje i všechny atributy testu
proporcionality a vyjadřuje spravedlivou rovnováhu mezi soukromým zájmem navrhovatelky
a zájmem veřejným. Soud má tedy za to, že část územního plánu obce Metylovice úspěšně prošla
všemi pěti požadavky užívaného algoritmu. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy tedy
soud posoudil jako nedůvodný a zamítl jej.
[48] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s., dle něhož nemá
žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu