ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.118.2011:74
sp. zn. 1 As 118/2011 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce P. Š.,
zastoupeného JUDr. Jaroslavem Bártou, advokátem se sídlem T. G. Masaryka 25, 304 72 Plzeň,
proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2009, č. j. DSH/12077/09, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 8. 2011, č. j. 17 Ca 45/2009 - 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 8. 2011, č. j. 17 Ca 45/2009 – 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Magistrátu města Plzně ze dne 24. 8. 2009, č. j. ODP/748/09, byl žalobce
uznán vinným ze spáchání přestupku podle §22 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, za porušení §5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změně některých zákonů (zákon o silničním provozu). Přestupku
se měl dopustit tím, že dne 22. 3. 2009 okolo 0:00 hodin v Plzni na Palackého náměstí byl jako
řidič motorového vozidla kontrolován hlídkou Policie České republiky, přičemž po vykonání
dechové zkoušky mu byla naměřena hodnota 0,60 promile alkoholu. Žalobce tedy řídil motorové
vozidlo v takové době po požití alkoholického nápoje, kdy byl ještě pod jeho vlivem. Za toto
jednání byla žalobci uložena pokuta ve výši 13 000 Kč, zákaz řízení motorových vozidel na dobu
7 měsíců a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 2500 Kč. Odvolání žalobce žalovaný zamítl
rozhodnutím ze dne 18. 9. 2009, č. j. DSH/12077/09, a napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Žalobce v průběhu správního řízení tvrdil, že v inkriminovaný den kolem 20:00 hodin
požil k večeři 2 dcl červeného vína. Následně kolem 23:00 hodin se zastavil v baru v Bezručově
ulici v Plzni za svojí známou, paní M., která v baru pracovala. Objednal si u ní dvě coly (3 dcl)
bez alkoholu, které vypil. Následně odjel autem a byl kontrolován hlídkou Policie České
republiky, která mu naměřila výše uvedenou hodnotu alkoholu v dechu. Teprve později v dubnu
téhož roku se žalobce od paní M. dozvěděl, že mu do každé coly přimíchala 0,5 dcl 50 %
slivovice. Žalobce proto tvrdil, že nejednal zaviněně, když nevěděl a ani vědět nemohl,
že mu před jízdou byl dán alkohol do objednaných nápojů. Nebyl proto naplněna subjektivní
stránka přestupku. Tento sled událostí potvrdila ve své výpovědi i paní M.
[3] Správní orgány nicméně argumentaci žalobce označily za účelovou. Podle jejich názoru
si byl žalobce svého protiprávního jednání od počátku vědom, když souhlasil s výsledkem
dechové zkoušky, podepsal záznam o dvou provedených dechových zkouškách, oznámení
přestupku a potvrzení o zadržení řidičského průkazu a proti postupu Policie nijak neprotestoval,
ani nežádal o provedení lékařského vyšetření. Žalobce se začal bránit a nedostatek zavinění tvrdit
až poté, co se ve věci nechal zastoupit zmocněncem. Výpověď svědkyně pak považovaly
za nepravdivou, resp. osobu svědkyně za nedůvěryhodnou jednak pro přátelství se žalobcem,
jednak pro její chování, kdy žalobci bez jeho vědomí jako zaměstnankyně v baru přilila do nápoje
alkohol. Magistrát města Plzně poukázal též na znalecký posudek, který byl ve věci vypracován
a jenž dle jeho názoru závěr o vině žalobce potvrzuje.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného žalobce brojil žalobou u Krajského soudu v Plzni; krajský
soud rozsudkem ze dne 2. 8. 2011, č. j. 17 Ca 45/2009 - 31, rozhodnutí žalovaného
pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud žalovanému vytkl,
že považoval podpis žalobce na oznámení přestupku za potvrzení či přiznání, že vědomě řídil
motorové vozidlo pod vlivem alkoholu; podle krajského soudu musí být vina žalobce prokázána
teprve v následujícím správním řízení, jinak by takové řízení pozbývalo smyslu. K výslechu
svědkyně M. krajský soud poznamenal, že byl proveden nedostatečně a správní orgány
se soustředily na nepodstatné aspekty věci. Tvrdil-li žalovaný ve vyjádření k žalobě, že znalecký
posudek vypracovaný v předmětné věci nebylo možno použít, měl tuto skutečnost zohlednit
při rozhodování o odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně, jež s tímto posudkem
pracovalo. Konečně pak správním orgánům vytkl, že se jim nepodařilo prokázat naplnění
subjektivní stránky přestupku; otázku zavinění přitom nelze ponechat otevřenou a je třeba
se vyslovit i k formě zavinění.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[5] Ve včas podané kasační stížnosti označil žalovaný argumentaci krajského soudu
za nepřesvědčivou. Ačkoliv krajský soud definuje otázku zavinění jako klíčovou v celé věci, svoji
argumentaci v odůvodnění rozsudku zaměřuje z větší části jiným směrem, a to na vady, které jsou
spíše formálního charakteru a nemohou způsobit nezákonnost rozhodnutí žalovaného.
[6] Krajský soud se nedostatečně vypořádal s argumentací žalovaného založenou na pasivitě
žalobce při zjištění přítomnosti alkoholu v dechu, nijak ji nevyvrátil a v odůvodnění k ní uvedl
argumentaci týkající se zcela jiné skutečnosti (iniciování pracovně právního postihu svědkyně M.
jejím zaměstnavatelem). Z rozsudku přitom není zřejmé, zda soudem traktované pochybení
žalovaného způsobuje nezákonnost jeho rozhodnutí, nebo zda se jedná pouze o obecné
konstatování soudu.
[7] V další námitce žalovaný tvrdí, že krajský soud odmítl jeho návrh na provedení výslechu
svědkyně M. způsobem, který nemůže obstát. Svůj postoj odůvodnil tím, že zde není od toho,
aby prováděl důkaz, který přímo volal po tom, aby byl proveden před správním orgánem.
K tomu žalovaný odkazuje na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která uvádí,
jakým způsobem je možno odůvodnit neprovedení navrženého důkazu.
[8] Žalovaný nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že považoval podpis žalobce
na oznámení přestupku za souhlas, potvrzení či přiznání, že vědomě řídil motorové vozidlo.
Žalovaný pouze považoval za neobhajitelné, aby žalobce přesvědčený o tom, že před jízdou
nepožil alkoholický nápoj, bez protestu podepsal oznámení o přestupku, nevznesl jedinou
námitku v rámci podání vysvětlení a neodvolal se proti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu.
To za situace, kdy je odborně způsobilou osobou (držitelem řidičského oprávnění), je zaměstnán
v oboru (autobazar) a nemožnost řídit motorové vozidlo mu dle jeho vyjádření velmi ztěžuje
výkon jeho povolání. Nekonání žalobce za této situace se podle žalovaného příčí všem
rozumovým předpokladům. Sled těchto událostí pak tvoří jeden z uzavřených řetězců nepřímých
důkazů, z nichž je vyvozována právní odpovědnost vůči žalobci.
[9] Uvádí-li krajský soud v rozsudku, že zajímala-li správní orgány motivace chování žalobce
(jeho pasivity), měly se ho na to zeptat, žalovaný k tomu namítá, že na to byl žalobce tázán.
Žalobce neuvedl, že se domníval, že při kontrole byl zjištěn zbytkový alkohol z požitého
červeného vína, jak bylo tvrzeno u soudu. Žalobce naopak prohlásil, že se domníval, že víno
vypité kolem 20:00 hodin již na něj nebude mít žádný vliv. Z hlediska právní kvalifikace skutku
je navíc nevýznamné, zda se jedná o zbytkový alkohol nebo o alkohol požitý bezprostředně před
řízením vozidla.
[10] Žalovaný ve zrušeném rozhodnutí ve vztahu ke svědecké výpovědi svědkyně M. –
výslovně nad rámec řízení – doporučil Magistrátu města Plzně, aby učinil i další úkony (např.
informace zaměstnavateli této svědkyně). Krajský soud toto doporučení označil jednak za snahu
„zavařit“ svědkyni u jejího zaměstnavatele, jednak žalovanému vytkl, že ignoroval odpovědnost
svědkyně za porušení pořádku ve státní správě nepravdivou svědeckou výpovědí. Podle
žalovaného se tato závada netýká věci samé. Žalovaný nehodlal svědkyni „zavařit“,
ani neignoroval odpovědnost svědkyně za porušení pořádku ve státní správě. Žalovaný vychází
z předpokladu, že servírování alkoholického nápoje osobě, která si objedná nealkoholický nápoj
a o níž obsluha restaurace ví, že do restaurace přijela motorovým vozidlem, je velmi nebezpečné
jednání, které by mělo být eliminováno. Žalovaný je podle §124 odst. 4 písm. c) zákona o
silničním provozu provádí prevenci v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích –
i v této souvislosti je jeho doporučení relevantní a soud mu jej nemůže spravedlivě vytýkat.
Námitce soudu, že žalovaný ignoroval odpovědnost svědkyně za přestupek proti pořádku ve
veřejné správě, žalovaný nerozumí. Uplatnění této odpovědnosti není třeba správnímu orgánu
prvního stupně doporučovat; pokud tento orgán spáchání takového deliktu zjistí, je povinen
z moci úřední zahájit příslušné řízení.
[11] Krajský soud v napadeném rozsudku konečně bez podrobnějších úvah shrnuje,
že se správním orgánům nepodařilo prokázat naplnění subjektivní stránky přestupku. Podle
žalovaného však bylo zavinění žalobce prokázáno, na což žalovaný výslovně upozornil
v odůvodnění svého rozhodnutí odkazem na §3 zákona o přestupcích. Nedbalost žalobce byla
jednoznačně prokázána, k čemuž žalovaný dokazuje též na sdělení Ministerstva dopravy týkající
se podnětu žalobce k provedení nezkumného řízení. Ze správních spisů vyplývá, že během
jednání s hlídkou Policie České republiky žalobce hůře artikuloval a z jeho dechu byl cítit zápach
po alkoholu: žalobce tedy nemůže argumentovat nenaplněním subjektivní stránky přestupku,
neboť si musel být ovlivnění alkoholem vědom. Krajský soud navíc nepřípadně smísil otázku
zavinění s posuzováním míry zavinění podle §12 odst. 1 zákona o přestupcích pro účely
stanovení druhu a výše trestu. Správní orgány nemohly tento aspekt při úvaze o trestu posuzovat
vzhledem k postoji žalobce, který zavinění popíral.
[12] Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalobce se v poskytnuté lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Z námitek žalovaného předně vyplývají pochybnosti o přezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (k posouzení této otázky je ostatně zdejší
soud povinen z úřední povinnosti, viz výše). Judikatura již dovodila, že „[v] případech, kdy soud zruší
rozhodnutí správního orgánu, může být jeho rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů například tehdy,
není-li z něj zřejmé, proč soud považuje rozhodnutí správního orgánu za nezákonné, resp. jaká konkrétní vada
řízení před správním orgánem nastala. Nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů je též rozsudek, v němž výtky
soudu vůči správnímu orgánu nemají oporu ve správním spisu či v provedeném dokazování před soudem
a správním orgánem“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2009,
č. j. 1 Azs 20/2009 - 68, dostupný na www.nssoud.cz).
[17] Nejvyšší správní soud k tomu předně podotýká, že struktura napadeného rozsudku
a způsob, jakým se krajský soud vypořádal s předmětem řízení a jakým pojednal o jednotlivých
problematických bodech (včetně užívání řady zabarvených výrazů a obratů), má určitý negativní
vliv na přesvědčivost rozsudku. Přes tento způsob je v řadě případů právní názor krajského
soudu k nadneseným sporným otázkám seznatelný. Tak tomu ovšem není v části, v níž krajský
soud vytýká žalovanému, že se správním orgánům nepodařilo prokázat naplnění subjektivní
stránky přestupku. Kromě citace příslušné právní úpravy a judikatury neobsahuje napadený
rozsudek žádné uchopitelné úvahy ve vztahu k projednávanému případu. Krajský soud
nevysvětlil, proč je podle jeho názoru rozhodnutí žalovaného nezákonné: za takové vysvětlení
nelze považovat blíže nerozvedený dojem krajského soudu, že „argumenty, s nimiž pracuje žalovaný
správní orgán, (…) nejsou tak silné jako opačné argumenty, jež předkládá žalobce“. Na základě tohoto
konstatování krajského soudu se žalovaný nedozvěděl, v čem udělal chybu a jak by ji měl
napravit, jaké argumenty či důkazy a proč považuje krajský soud za určující v dané věci. Rozsudek
krajského soudu je proto v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[18] Žalovaný dále krajskému soudu vytýkal, že neprovedl v žalobě navržený důkaz výslechem
svědkyně M. a jejího zaměstnavatele. Oprávnění správního soudu provádět důkazy upravuje §77
odst. 2 s. ř. s.: v rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem,
neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Judikatura Nejvyššího správního soudu
vykládá toto ustanovení tak, že „[z]jištění skutkového stavu prostřednictvím provádění důkazů je primárním
úkolem správního orgánu. Z principu plné jurisdikce nicméně plyne oprávnění správního soudu řešit nejen otázky
právní, ale i skutkové, a tedy i prověřovat a doplňovat skutková zjištění správního orgánu. To, zda soud důkaz
provede sám, nebo uloží jeho provedení správnímu orgánu, je vždy na úvaze soudu: možnost soudu provést důkaz
(…) nelze zaměnit za povinnost. To ale neznamená, že by soud mohl řešit otázku, kdo má důkaz provést, zcela
libovolně. Dospěje-li soud k závěru, že je třeba doplnit dokazování, pohybuje se ve své úvaze mezi dvěma
možnostmi. Zaprvé, pokud by provedením určitého důkazu soud nahrazoval činnost správního orgánu [skutkový
stav vyžaduje ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. rozsáhlé nebo zásadní doplnění], pak soud tento důkaz
neprovede a uloží jeho provedení správnímu orgánu. Za druhé, pokud by provedení důkazu směřovalo pouze k
lepšímu objasnění skutkového stavu, který byl již zjištěn a popsán správním orgánem, provede tento důkaz
(považuje-li to za nezbytné) soud. Přitom při posuzování otázky, kdo by měl příslušný důkaz provést, musí soud
vždy brát zřetel na zásadu procesní ekonomie, aby nedocházelo ke zbytečnému prodlužování řízení a zatěžování
jeho stran.“ (rozsudek ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 90/2009 - 89, dostupný na www.nssoud.cz).
[19] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že výslech svědkyně M.
provedený Magistrátem města Plzně nebyl ani z daleka vyčerpávající. Po zvážení všech okolností
případu však zdejší soud nemůže souhlasit s krajským soudem, že tento výslech mohl provést
pouze některý ze správních orgánů (slovy krajského soudu tento důkazní prostředek „přímo volal
po tom, aby byl proveden už před správním orgánem“). Žalobce založil svoji obranu primárně na tom, že
jednal ve skutkovém omylu, tj. že zkonzumoval alkoholický nápoj, aniž o tom věděl. Žalobce se
k tomu kromě vlastního tvrzení odvolával pouze na svědectví svědkyně M. Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že chování svědkyně bylo neobvyklé, neboť personál restaurace či baru zpravidla
jedná dle přání zákazníka; důvěryhodnost její výpovědi proto byla pro závěr o skutkovém omylu
určující. Ověření této důvěryhodnosti mohl bezpochyby vhodně kladenými otázkami zaměřenými
na průběh, okolnosti a rozličné detaily svědkyní a žalobcem popisovaného děje učinit i krajský
soud. Pokud by totiž při výslechu zjistil, že svědkyně je nedůvěryhodná, resp. že žalobcem
tvrzený skutkový děj je smyšlený a nemůže obstát, byla by znehodnocena jakákoliv žalobcova
obrana, kterou vystavěl v rámci správního řízení, a rozhodnutí krajského soudu by mělo směřovat
k zamítnutí žaloby. Naopak ukázalo-li by se, že svědkyně důvěryhodná je a skutkový děj popsaný
žalobcem se s největší pravděpodobností odehrál, musel by soud upřít svoji pozornost na
zkoumání dalších v žalobě nadnesených otázek týkajících se zavinění. Naznačený výslech
svědkyně M. by podle názoru Nejvyššího správního soudu vedl k lepšímu objasnění skutkového
stavu a k vymezení otázek, jimiž je třeba se v soudním řízení dále zabývat. Kasační soud proto
dospěl k závěru, že se krajský soud odmítnutím provedení výslechu dopustil vady řízení, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Krajský
soud v novém řízení též zváží, zda je ve věci účelné provést výslech zaměstnavatele svědkyně M.,
který navrhl žalovaný ve vyjádření k žalobě, a svůj postup odůvodní.
[20] Nejvyšší správní soud musel přisvědčit žalovanému i v námitkách týkajících
se doporučení žalovaného Magistrátu města Plzně ohledně dalšího postupu v případě jednání
svědkyně M. Je zjevné, že toto doporučení bylo žalovaným dáno nad rámec věci samé. Důležitější
skutečností je ovšem to, že krajský soud se tímto doporučením zabýval nad rámec prostoru, který
mu vymezila žaloba; žalobce tuto otázku vůbec nenadnesl. Podstata výtek krajského soudu vůči
žalovanému není zdejšímu soudu zcela zřejmá, nicméně zjevně se nejednalo o pochybení,
k němuž by mohl správní soud přihlédnout z úřední povinnosti. Vybočením z mezí žalobních
bodů se krajský soud dopustil vady řízení. Nejvyšší správní soud nicméně v kontextu
projednávaného případu nedospěl k závěru, že by tato vada měla za následek nezákonnost
rozsudku krajského soudu jako celku, neboť rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno primárně
z jiných důvodů. V novém řízení se ovšem krajský soud touto otázkou stojící mimo vymezený
žalobní rámec zabývat nebude.
[21] Z důvodu konstatované nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku a vady řízení před
krajským soudem musel Nejvyšší správní soud vážit, zda je v rámci kasačního řízení ještě otevřen
prostor pro přezkum dalších kasačních námitek žalovaného. Při řešení této otázky aplikoval
Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, dostupné na www.nssoud.cz. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil,
že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi
orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu
být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným,
je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými
otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem
k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní
výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
některé skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno
se jimi zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné“.
[22] Jelikož se krajský soud přezkoumatelným způsobem nevyjádřil k námitkám týkajícím
se zavinění a jelikož neprovedl výslech svědkyně M., který může mít zásadní vliv na posouzení
skutkového stavu věci, neshledává zdejší soud oddělitelnou část napadeného rozsudku, kterou by
se mohl meritorně zabývat. Teprve poté, kdy krajský soud přezkoumatelným způsobem
odůvodní své rozhodnutí a reflektuje navržené důkazy, bude moci Nejvyšší správní soud
přikročit k přezkumu věci samé; v této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že svým
rozhodnutím nijak nepředjímá výsledek žalobního sporu, tj. nevyjadřuje se ke správnosti a
zákonnosti rozhodnutí žalovaného.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Jelikož Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace shledal,
že se Krajský soud v Plzni dopustil vady řízení, která mohla mít vliv na zákonnost jeho
rozhodnutí, a že jeho rozsudek trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, zrušil jej podle
§110 odst. 1 s. ř. s. a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení je krajský soud vázán shora
uvedeným právním názorem, tj. provede důkladný výslech svědkyně M. a poté v rámci žalobních
bodů případ posoudí a své závěry srozumitelným a vyčerpávajícím způsobem odůvodní.
[24] V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu