ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.85.2011:138
sp. zn. 1 As 85/2011 - 138
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně KÁMEN
BECKE, a. s., se sídlem Supíkovice 138, 790 51 Supíkovice, zastoupené JUDr. Zdeňkem
Novákem, advokátem se sídlem Čechova 2, 750 00 Přerov, proti žalovanému Ministerstvu
životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2010, č.j. 8 A 258/2010 – 99,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně (dále též stěžovatelka) rozsudek, kterým
Městský soud v Praze zamítl žalobu proti shora uvedenému rozhodnutí Ministerstva životního
prostředí (dále žalovaný).
[2] Shora uvedeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí České
inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava,
č. j. 49/OOP/0600918.06/06/VJR, ze dne 6. 2. 2006, jímž byla žalobkyni podle ustanovení
§88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za porušení ustanovení §50 odst. 2 zákona.
Žalobkyně se dopustila protiprávního jednání tím, že v dubnu 2004, aniž by nabylo právní moci
rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazu podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, zasypala
staré důlní dílo Zálužné II – Sever v k. ú. Nové Těchanovice, čímž nedovoleně zasáhla
do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů letounů (vrápence malého, netopýra velkého
a netopýra brvitého).
Relevantní anamnéza dosavadního řízení před správními soudy
[3] Ve věci již jednou rozhodoval Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 13. 10. 2010,
č. j. 1 As 63/2010 - 79 zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2010,
č. j. 8 Ca 162/2007 - 42 a věc vrátil soudu k dalšímu řízení.
[4] Nejvyšší správní soud v rozhodnutí zdůraznil jednu ze základních zásad soudního řízení
správního, spočívající v povinnosti soudu rozhodnout na základě spolehlivě zjištěného
skutkového stavu. Podle soudního spisu ovšem konstatoval, že městský soud neměl k dispozici
úplný správní spis, neboť nic nenasvědčovalo tomu, že by správní spis v daném případě tvořil
pouze spis správního orgánu prvního stupně spolu s kopií napadeného rozhodnutí, kterou
stěžovatel připojil k žalobě.
[5] Proto také nebylo možné přehlédnout, že stěžovatelka vznesla v tehdejší žalobě také námitku
nedostatečně zjištěného skutkového stavu v řízení před správními orgány a zdůrazňovala,
že nebyly provedeny jí navržené důkazy (důkaz ohledáním v místě spáchání deliktu).
Při posuzování této námitky není možné vycházet jen ze skutkového stavu popsaného v tehdy
napadeném rozhodnutí žalovaného (jak zřejmě v této věci učinil městský soud), nýbrž je nutné
ho ověřit ze skutečností obsažených ve správním spisu, popř. z provedeného dokazování
při ústním jednání soudu. Nejvyšší správní soud musel tehdy konstatovat, že městský soud
nekonfrontoval rozhodnutí žalovaného s úplným správním spisem (který neměl), neprovedl
vůbec přezkum rozhodnutí správního orgánu, jak mu je uloženo §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud
si tedy soud neopatřil úplný správní spis a rozhodoval jen na základě tvrzení žalovaného
či žalobce, trpí řízení před ním vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé (§109 odst. 3 s. ř. s.), k níž je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z moci úřední
(obdobně srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, č. j. 1 As 61/2006 - 48,
nebo ze dne 22. 11. 2007, č. j. 1 Afs 66/2007 - 66; oba dostupné na www.nssoud.cz).
Procesní postup a relevantní argumentace Městského soudu v Praze
[6] Podle závazného pokynu Nejvyššího správního soudu vyzval městský soud žalovaného
k předložení jeho správního spisu k tomuto případu. Na základě výzvy sdělil žalovaný, že celý
správní spis představuje vlastně spis prvoinstančního správního orgánu, doplněný
druhoinstančním rozhodnutím, které je jediným nově vytvořeným dokumentem samostatně
tvořícím druhoinstančním spis. Takový spis byl zásadně již městskému soudu zaslán spolu
s vyjádřením k žalobě. S tím se městský soud spokojil a ve věci znovu bez jednání rozhodl
obsahově stejným rozsudkem. Vycházel přitom z toho, že žádnou z námitek nebrojil stěžovatel
proti postupu žalovaného v rámci odvolacího řízení, ale jen vůči tomu, jak vyhodnotilo skutková
zjištění učiněná správním orgánem I. stupně.
[7] Zásadní argumentace městského soudu spočívá ve zdůraznění skutečnosti, že stěžovatelka
započala v dubnu 2004 s likvidací důlního díla, kde sídlila populace chráněných živočichů, jeho
zasypáním dříve, než nabylo právní moci rozhodnutí (výjimka podle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny), které ji k tomu opravňovalo. V tom smyslu tedy žalobkyně neoprávněně
zasáhla do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů letounů (vrápence malého, netopýra
velkého a netopýra brvitého). Žalobkyni (stěžovatelce) byla proto právem uložena pokuta podle
ustanovení §88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů, a to za porušení ustanovení §50 odst. 2 zákona.
[8] Okolnosti, za kterých k popsanému chování došlo (zasypání důlního díla jako reakce
na povinnost prevence (další) tragické události v tomto opuštěném nezabezpečeném důlním díle,
včasný odborný transfer letounů do nového sídla se souhlasem Agentury ochrany přírody
a krajiny ČR, středisko Ostrava, předpoklad stěžovatelky, že výjimka ze zákazu zásahu platí, když
se o ní zmiňuje povolení báňského úřadu k provedení důlních prací) stejně jako skutečnost,
že tato výjimka podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. byla stěžovatelce posléze udělena, byly
správními orgány zohledněny, a to již v řízení před správním orgánem I. stupně.
[9] Městský soud v napadeném rozsudku zdůraznil, že k následnému povolení sankcionované
činnosti a udělení výjimky podle §56 zákona (o ochraně přírody a krajiny) nelze přihlížet jinak,
než při ukládání pokuty, jak to správně učinil správní orgán I. stupně. Jinak by takový postup
mohl uplatňovat kdokoliv a následně se bránit argumentací povolením zakázaných činností.
[10] Řízení před vydáním správních rozhodnutí, jakož i rozsah dokazování před správním
orgánem I. stupně považuje městský soud za správné a dostatečné pro zjištění podstatných
skutečností. Doplnění dokazování není pro objasnění skutkového stavu zapotřebí.
Kasační stížnost
[11] Žalobkyně napadla rozsudek městského soudu pro důvody dle §103 odst. 1, písm. a/, b/ a
d/ s. ř. s. Nezákonnost rozhodnutí dovozovala z porušení zákona v ustanoveních o řízení před
správním orgánem, spočívajícím v tom, že žalovaný nevedl samostatný správní spis o odvolacím
řízení a tím znemožnil jakoukoli kontrolu realizovaného správního řízení. V části, ve které
namítala nesprávné právní posouzení věci, polemizovala se závěrem o škodlivém zásahu
do přirozeného vývoje chráněných živočichů. Takové hodnocení zásahu odmítla s poukazem
na to, že provedení důlního díla předcházel odborný transfer letounů do náhradního vhodného
zimoviště. Z toho stěžovatelka dovozuje, že v rozhodnutí správních orgánů i soudu došlo
k záměně škodlivosti zásahu za jeho pouhou nedovolenost. Možnost takové aplikace z §50
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nevyplývá.
[12] Stěžovatelka namítá, že ze strany správních orgánů došlo k nesprávnému závěru ohledně
aplikace správního uvážení při ukládání pokuty. Pro zjištění rozsahu nebo intenzity hrozící újmy
ochraně přírody neprovedly správní orgány příslušné dokazování a chyběly tedy podklady
pro uložení pokuty. Škodlivý zásah jako znak skutkové podstaty správního deliktu byl nahrazen
pouhou absencí správního povolení.
[13] Stěžovatelka rovněž zmiňuje konflikt dvou chráněných veřejných zájmů, se kterým
se správní orgány nevypořádaly správně. Prvý spočíval v ochraně zdraví a bezpečnosti
(v důsledku smrtelného zranění dne 18. 10. 2003) a mohl být naplněn ihned po nehodě ve stavu
krajní nouze, vylučující protiprávnost. Druhému zájmu na ochraně přirozeného vývoje,
byť zvlášť chráněných živočichů, absurdně správní orgány i městský soud dávají přednost před
ochranou lidského práva na zdraví a potažmo na život.
[14] Stěžovatelka také namítla nepřezkoumatelnost rozhodnutí, spočívající v jiné vadě řízení před
správními orgány i před soudem, neboť tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé.
[15] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[16] Žalovaný se zcela ztotožnil s napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze.
Argumentace Nejvyššího správního soudu
[17] Tento soud se přirozeně nejprve zabýval existencí důvodů dle §109 odst. 3 s. ř. s., podle
nichž není vázán důvody kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1
písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé (§103 odst. 1, písm. b/), anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
K přezkumu těchto důvodů je soud povinen z moci úřední, a pokud by shledal jejich naplnění,
byl by nucen rozhodnutí městského soudu zrušit, aniž by se mohl meritorně zabývat dalšími
důvody kasační stížnosti.
[18] K námitce nezákonnosti napadeného rozhodnutí pro vady řízení Nejvyšší právní soud
konstatuje, že námitka ve vztahu k vedení správního spisu odvolacího řízení byla stěžovatelkou
uplatněna poprvé až v kasační stížnosti, přestože tak učinit mohla již v žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. To je ovšem zásadní okolnost z hlediska §104 odst. 4 s. ř. s., podle kterého
jsou takové novoty nepřípustné a kasační stížnost jimi úspěšně zdůvodnit nelze. Městský soud
správně postupoval v řízení podle §75 odst. 1, 2 s. ř. s., vycházel ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu, jeho rozhodnutí přezkoumal mezích
žalobních bodů, vypořádal se přitom pečlivě se všemi uplatněnými žalobními námitkami
a vše srozumitelně vyložil v odůvodnění napadeného rozsudku.
[19] Stěžovatelka formálně napadla rozhodnutí městského soudu z důvodů dle §103 odst. l,
písm. a/, b/, d/ s. ř. s., avšak použitelnou argumentaci vede pouze k důvodu dle
písm. a/citovaného ustanovení. Ve vztahu k důvodu dle písm. b/ třeba vycházet z toho,
že dokazování bylo v řízení před správními orgány provedeno v dostatečném rozsahu a napadené
rozhodnutí na jejich základě formuluje srozumitelně odpovídající závěry, tedy neexistují vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata…, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení …takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí …měl zrušit; za takovou
vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost, ke které by soud musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[20] Stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost rozhodnutí pouhým konstatováním důvodu
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., aniž by námitku jakkoliv blíže
konkretizovala; námitka je formulována obecně a bez jakékoliv vazby na konkrétní skutkové děje
a okolnosti projednávaného případu. S odkazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikovaný pod č. 2162/2011 Sb.
NSS, www.nssoud.cz, tak na uvedenou námitku nelze nahlížet jako na žalobní bod, který
by byl způsobilý založit kasační přezkum. Nejvyšší správní soud se proto uvedenou námitkou
blíže nezabýval.
[21] Škodlivý následek v důsledku přestěhování chráněných letounů do nového zimoviště
a zničení jejich dřívějšího zimoviště nepochybně nastal a udělení výjimky ze zákazu na tom nic
nemění. Představuje pouze splněnou podmínku, za které lze škodlivý následek tolerovat. Právě
v tomto směru ovšem stěžovatelka postupovala chybně, neboť přestěhování chráněných
živočichů provedla dřív, než jí k tomu vzniklo právo /pravomocným/ udělením výjimky. Takový
postup rozhodně není správný a nepochybně je zásadně oprávněné trvat na tom, aby příslušná
pravidla ochrany přírody byla dodržována i ve formálním smyslu. Rozvoj voluntarismu ve vztahu
k regulaci podmínek zásahů do životního prostředí obecně, v důsledku příliš benevolentní praxe
státu, by zvyšoval rizika vzniku mnohdy nenapravitelných (nevratných) a ničím
neodůvodnitelných poškození přírody, živočišných nebo rostlinných druhů s následky kritické
deformace přírodní rozmanitosti a procesů. Stát přirozeně nesmí dostat mimo hranice,
definované čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Naopak, musí se pohybovat
jen v mezích zákona a v nejvyšší možné míře šetřit práva občanů.
[22] Ve vztahu k uvedenému principu přiměřenosti jednání státu i s přihlédnutím k okolnostem,
vývoji a výsledku celého případu by tím spíš nebylo správné přehlédnout, že správní orgány
i městský soud se pečlivě zabývaly nejen formální, nýbrž také materiální stránkou věci.
Pochybnosti stěžovatelky o nedostatečném důkazním řízení k prokázání škodlivého vlivu jejího
postupu nejsou oprávněné. Vše podstatné bylo řízením prokázáno (stěžovatelka také tvrzené
skutečnosti nepopírá). Jak již bylo uvedeno, škodlivý následek přestěhováním zvláště chráněných
živočichů a zničením jejich zimoviště vznikl a trvá. Do doby udělení výjimky (pravomocným
rozhodnutím) ze zákazu dle §50 zákona č. 114/1991 Sb. postupovala stěžovatelka v rozporu
se zákonem a byla nepochybně za škodlivé následky takového jednání odpovědná. Konkrétní
okolnosti vývoje případu, dočasnost zákazu, pochopitelný důvod a legitimní motivace
stěžovatelky (povinnost předcházet riziku škod na zdraví a životech lidí) mají vliv
jen na posouzení přiměřenosti uložené sankce.
[23] Stěžovatelkou uplatněná námitka nesprávného závěru při aplikaci správního uvážení
při ukládání pokuty jistě není vyloučená. V tomto směru lze nicméně konstatovat, že správní
orgány (i soud) ke všem relevantním okolnostem na straně stěžovatelky (dodatečné povolení
výjimky ze zákazu, povolení důlních prací, důvěra žalobkyně v existenci rozhodnutí o povolení
výjimky ze zákazu, kterou zmiňuje rozhodnutí jiného státního orgánu, minimalizace škodlivého
následku včasným a odborně provedeným transferem chráněných živočichů do vhodného
náhradního zimoviště) náležitě přihlédly.
[24] Při rozhodování o kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud vázán jejím rozsahem
(§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody (§109 odst. 3/ s. ř. s.). Jak bylo vyloženo, žádný z kasační stížností
uplatněných důvodů neobstál. Kasační stížnost tedy není důvodná a Nejvyšší správní soud
ji zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[25] O nákladech řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 a §120 s. ř. s. Podle principu úspěchu
v řízení toto právo stěžovatelce nepřísluší a správnímu orgánu žádné náklady nad rámec,
vyplývající z jeho úřední činnosti, nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu