ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.90.2011:59
sp. zn. 1 As 90/2011 - 59
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: M. A.,
zastoupeného Mgr. Patrikem Kastnerem, advokátem se sídlem Klimentská 46, Praha 1,
proti žalované Policii ČR, Krajskému ředitelství policie Ústeckého kraje, odboru cizinecké
policie, se sídlem Masarykova 27, Ústí nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
25. 3. 2011, č. j. KRPU-12592-55/ČJ-2011-040022-SV-RD, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 4. 2011, č. j. 15 A 31/2011 - 23,
takto:
I. Soudnímu dvoru Evropské unie se p ř e d k l á d a j í tyto předběžné otázky:
1. Je třeba vykládat čl. 2 od st. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí tak, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí
země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES
ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech
o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být zajištění cizince za účelem
navrácení ukončeno v případě, že podá žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu
směrnice 2005/85/ES a neexistují zde jiné důvody pro pokračování zajištění?
II. Řízení se p ř e r u š u je .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 1. 2. 2011 byl žalobce zadržen hlídkou Policie ČR, následně byl zajištěn a dne
2. 2. 2011 bylo vydáno rozhodnutí o jeho správním vyhoštění. Dne 8. 2. 2011 překvalifikovala
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (dále
jen „žalovaná“) důvody žalobcova zajištění vydáním rozhodnutí o zajištění za účelem správního
vyhoštění na dobu 60 dnů od okamžiku omezení osobní svobody. V odůvodnění uvedeného
rozhodnutí žalovaná konstatovala, že s ohledem na chování žalobce v minulosti má za to, že
tento nebude respektovat rozhodnutí o správním vyhoštění, že bude mařit jeho výkon a že tedy
nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování. Konkrétně poukázala
na skutečnost, že žalobce vstoupil do schengenského prostoru ukrytý v nákladovém prostoru
kamionu, čímž se vyhnul provedení hraniční kontroly, a na území Rakouska a následně i České
republiky pobýval bez cestovního dokladu a víza, pouze s průkazem totožnosti Turecké
republiky. Žalobce se dále již v roce 2009 prokazoval na území Řecka padělaným cestovním
pasem, který mu byl odebrán, žalobce byl vrácen zpět do Turecké republiky a byl zařazen
do Schengenského informačního systému jakožto osoba se zákazem vstupu do států
schengenského prostoru v období od 26. 1. 2010 do 26. 1. 2013.
[2] Téhož dne, tedy 8. 2. 2011, učinil žalobce prohlášení o mezinárodní ochraně, ve smyslu
§3a písm. a) bod 4 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o P olicii
České republiky (dále jen „zákon o azylu“).
[3] Dne 25. 3. 2011 rozhodla žalovaná o prodloužení zajištění o dalších 120 dnů.
V odůvodnění rozhodnutí uvedla, že se rozhodnutí o správním vyhoštění nepodařilo dosud
realizovat, protože žalobci ještě nebyl Zastupitelským úřadem Turecka vystaven náhradní
cestovní doklad. Dále poukázala na skutečnost, že žalobce požádal o udělení mezinárodní
ochrany a o jeho žádosti dosud nebylo Ministerstvem vnitra rozhodnuto. Prodloužení doby
zajištění o 120 dnů bylo dle žalované nezbytné pro pokračování přípravy výkonu správního
vyhoštění s tím, že v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany není rozhodnutí o správním
vyhoštění vykonatelné. Ve stanovené lhůtě by přitom o žádosti o mezinárodní ochranu mohlo
být rozhodnuto. Prohlášení o mezinárodní ochraně žalovaná označila za účelové, učiněné
s úmyslem ztížit vyhoštění žalobce.
[4] Rozhodnutí o prodloužení zajištění napadl žalobce žalobou. Namítal zejména, že v době
vydání napadeného rozhodnutí neexistoval reálný předpoklad, ž e by k jeho vyhoštění do země
původu (či jiného státu) mohlo dojít ještě v době zajištění, které podle §125 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců nesmí přesáhnout 180 dnů. V případě zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní
ochranu Ministerstvem vnitra hodlal využít svého práva napadnout rozhodnutí ministerstva
žalobou, která má ze zákona odkladný účinek. V případě zamítnutí této žaloby bude mít ještě
možnost podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, která má rovněž odkladný
účinek. Vzhledem k obvyklé délce soudních řízení v těchto věcech považoval žalobce za nereálné,
že by rozhodnutí o správním vyhoštění mohlo být vykonáno v uvedené lhůtě 180 dní.
Rozhodnutí o prodloužení zajištění proto bylo dle jeho názoru vydáno v rozporu s patřičnými
ustanoveními zákona o pobytu cizinců, která je nutno vykládat eurokonformně, tj. ve spojitosti
s čl. 15 odst. 1 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne
16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, s. 98 ; dále
jen „návratová směrnice“), a dále v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva
(dále jen „ESLP“) k čl. 5 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svo bod
(dále jen „Evropská úmluva“). Krajský soud považoval argumentaci žalobce v daném bodě
za čistě účelovou a spekulativní s tím, že nelze vyloučit, že řízení o žádosti o udělení mezinárodní
ochrany včetně případných následných soudních řízení proběhnou v dané lhůtě. Nedůvodnou
shledal také námitku, že otázka možné aplikace zvláštních opatření za účelem vycestování
dle §§123b a 123c zákona o pobytu cizinců musí být zkoumána nejen při vydání prvotního
rozhodnutí o zajištění cizince, ale po celou dobu jeho p obytu v zařízení pro zajištění cizinců
a při rozhodování o prodloužení doby zajištění. Dle krajského soudu posuzuje žalovaný
podmínky pro uložení zvláštního opatření za účelem vycestování pouze v době, kdy prvotně
rozhoduje o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Krajský soud tak žalobu zamítl
rozsudkem ze dne 27. 4. 2011.
[5] Rozsudek krajského soudu napadl žalobce kasační stížností u Nejvyššího správního
soudu. Opětovně argumentoval, že sice nelze se stoprocent ní jistotou tvrdit, že řízení
o mezinárodní ochraně nebude ukončeno dříve, než uplyne maximální délka jeho zajištění.
Standard vyžadovaný směrnicí, tedy pominutí reálných předpokladů, že vyhoštění bude moci
být realizováno, však dle něj bezpochyby nastal. V době vydání rozhodnutí o prodloužení
zajištění totiž a) činila zbývající maximální možná doba zbavení svobody 120 dnů; b) doposud
nebylo vydáno rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany; c) obvyklá délka
řízení ve věcech mezinárodní ochrany před krajským soudem činí 3 - 7 měsíců (nejméně
pak 1,5 měsíce); d) dalších několik měsíců trvá řízení před Nejvyšším správním soudem; e) žaloba
ke krajskému soudu i kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu mají odkladný účinek. Dále
žalobce namítl, že povinností žalovaného při rozhodování o prodloužení jeho zajištění bylo také
zabývat se otázkou, zda v daném případě nebylo možné aplikovat zvláštní opatření za účelem
vycestování.
[6] Ze správního a soudního spisu předloženého v této věci Nejvyššímu správnímu soudu
je dále patrno, že Ministerstvo vnitra rozhodlo o žádosti žalobce o mezinárodní ochranu dne
12. 4. 2011 (azyl ani jiná forma mezinárodní ochrany nebyly žalobci uděleny) a že žalobce toto
rozhodnutí napadl žalobou. Ze spisů ani z dostupných databází není patrno, zda již krajský s oud
o této žalobě rozhodl. Dle vyjádření žalované bylo zajištění žalobce ukončeno dne 27. 7. 2011
s tím, že zanikly důvody pro zajištění.
II.
Relevantní právní úprava
[7] Žalobce byl zajištěn podle §124 zákona o pobytu cizinců, podle nějž je policie „ oprávněna
zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož
správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie
zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování“ a pokud je splněna alespoň některá z podmínek vymezených v písm. a) až e) cit.
ustanovení [v žalobcově případě se jednalo o podmínky dle písm. b) a e), tedy že „ je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění“, a že „ je cizinec evidován
v informačním systému smluvních států“].
[8] Podle odst. 3 cit. ustanovení policie v rozhodnutí o zajištění „stanoví dobu trvání zajištění
s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu správního vy hoštění (…) Je-li to nezbytné
k pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i
opakovaně (…).“ Podle §125 odst. 1 téhož zá kona nicméně nesmí doba zajištění překročit
180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody (v případě cizince mladšího
18 let nebo rodiny s nezletilými dětmi je maximální doba zajištění omezena na 90 dnů). V odst. 2
uvedeného ustanovení jsou obsaženy možné výjimky, při nichž lze tuto lhůtu překročit, jejich
aplikace v žalobcově případě však nepřipadala v úvahu.
[9] Podle §126 písm. a) uvedeného zákona je policie povinna „ po celou dobu zajištění cizince
zkoumat, zda důvody zajištění trvají.“ Podle §12 7 odst. 1 písm. a) cit. zákona pak z ajištění „musí
být bez zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodu pro zajištění“. Dle odst. 2 téhož ustanovení
nicméně „[p]odání žádosti o udělení mezinárodní ochrany v průběhu zajištění není důvodem pro ukončení
zajištění.“
[10] Úprava návratu neoprávněně pobývajících příslušníků třetích zemí, včetně institutu
zajištění za účelem vyhoštění, je na úrovni práva Evropské unie obsažena zejména v návratové
směrnici. Její čl. 15 odst. 1 stanoví: „Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně
účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního p říslušníka třetí země,
o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že (…)
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující
k vyhoštění.“ Odst. 4 téhož článku směrnice dále stanoví, že v momentu, kdy se ukáže, „že reálný
předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky
uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna. “ Podle
odst. 5 cit. článku pak „[z]ajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné
pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout
dobu šesti měsíců.“
[11] Odstavec 9 odůvodnění návratové směrnice nicméně stanoví: „V souladu se směrnicí Rady
2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v n ěkterém členském státě,
neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu, dokud nenabude platnosti
rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti nebo rozhodnutí o ukončení jeho oprávnění k pobytu jakožto žadatele
o azyl.“
[12] Podle čl. 5 odst. 1 Evropské úmluvy : „Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnos t. Nikdo
nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným
zákonem: (…) f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu
na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. “
III.
Důvody položení předběžných otázek
[13] V posuzovaném případě není sporu o tom, že žalobce vstoupil a pobýval bez patřičných
oprávnění na území České republiky a že se v minulosti dopustil obdobného jednání na území
dalších členských států Evropské unie. Z tohoto důvodu je veden v Schengenském informačním
systému jako osoba se zákazem vstupu do států schengenského prostoru. Na základě uvedeného
bylo rozhodnuto o jeho správním vyhoštění a o jeho zajištění za tímto účelem. Důvodnost těchto
rozhodnutí žalobce nikterak nezpochybňuje, namítá pouze, že v době rozhodování o prodloužení
doby, na kterou byl zajištěn, již byly dány důvody pro ukončení zajištění. A to jednak z důvodu
běžícího řízení ve věci žádosti o mezinárodní ochranu, jednak pro absenci posouzení otázky
možné aplikace zvláštních opatření za účelem vycestování namísto zajištění v napadeném
rozhodnutí.
[14] Při posuzování otázky, zda běžící řízení ve věci žádosti o mezinárodní ochranu
nepředstavuje důvod k ukončení zajištění za účelem správního vyhoštění, považoval Nejvyšší
správní soud za potřebné nejprve vyjasnit, zda vůbec může být žadatel o mezinárodní ochranu
platně zajištěn v režimu zajištění podle návratové směrnice.
[15] Z vymezení působnosti návratové směrnice ( čl. 2 odst. 1 směrnice) totiž plyne,
že směrnice dopadá pouze na státní příslušníky třetích zemí „neoprávněně pobývající na území
členského státu“. Podle úvodních ustanovení uvedené směrnice by přitom státní příslušník třetí
země, který požádal o azyl v některém členském státě, „neměl být považován za osobu neoprávněně
pobývající na území daného členského státu“ (zvýraznění doplněno). Vyvstává tedy otázka, zda není
nutno vyložit uvedená ustanovení návratové směrnice tak, že zajištění cizince za účelem
navrácení musí být ukončeno v případě, že tento podá žádost o mezinárodní ochranu a že zde
zároveň neexistují jiné důvodu pro pokračování zajištění.
[16] Pro tento výklad svědčí již to, že v rovině primárního práva, z něhož čerpá ná vratová
směrnice svůj základ, dával čl. 63 odst. 3 písm. b) Smlouvy o založení Evropského společenství
(nyní čl. 79 Smlouvy o fungování Evropské unie) zmocnění k vydání opatření v oblasti
„nedovoleného přistěhovalectví a nedovoleného pobytu včetně vracení osob, které neoprávněně pobývají v některém
členském státě“. Naopak sekundární právo, které tvoří „ společný evropský azylový systém“, mělo právní
základ v odstavcích 1 a 2 čl. 63 (nyní čl. 78 Smlo uvy o fungování Evropské unie).
[17] Rovněž přípravné dokumenty k návratové směrnici hovoří vždy ve vztahu k osobnímu
rozsahu směrnice o nelegálně pobývajících cizincích a nezmiňují se o možnosti zajistit žadatele
o mezinárodní ochranu podle této směrnice. Například důvodová zpráva (explanatory memorandum)
ke kapitole I návrhu směrnice uvádí, že „ výchozím bodem navrhované směrnice je ‚ neoprávněný pobyt‘.
Účelem návrhu směrnice – jakožto opatření ve vztahu k nelegální imigraci založené na čl. 63 odst. 3 písm. b)
Smlouvy – je vytvoření průřezového souboru pravidel, která by se vztahovala na jakéhokoli neoprávněně
pobývajícího cizince, bez ohledu na důvod, který způsobuje neoprávněnost pobytu (např. vypršení platnosti víza,
vypršení platnosti povolení k pobytu, odnětí povolení k pobytu, negativní konečné rozhodnutí o žádosti o azyl,
odnětí statusu uprchlíka, neoprávněný vstup). “ Z uvedeného výčtu lze dovodit, že návrh směrnice
počítal s aplikací pouze na ty žadatele o azyl, jejichž žádost nebyla kladně posouzena, nebo ji mž
bylo postavení uprchlíka odňato, neboť pobyt cizinců, kteří požádali o mezinárodní ochranu,
není nelegální.
[18] Zajištění žadatelů o azyl je naopak samostatně upraveno v e směrnici Rady 2003/9/ES
ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (Úř. věst.
L 31, s. 18; Zvl. vyd. 19/06, s. 101; dále jen „recepční směrnice“) a ve směrnici Rady 2005/85/ ES
ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, s. 13; dále jen „procedurální směrnice“), které
patří do společného evropského azylového systému a které mají prá vní základ v čl. 63 odst. 1
bod 1 písm. b), resp. písm. d) Smlouvy o založení Evropského společenství.
[19] K výše položené otázce, jak řešit situaci, kdy je příslušník třetí země zaji štěný v režimu
návratové směrnice a podá žádost o azyl, se vyjádřil rovněž generální advokát Mazák. Učinil
tak ve svém stanovisku přecházejícím rozsudku Soudního dvora (velkého senátu) ze dne
30. listopadu 2009, K. (C-357/09, Úř. věst. C 24, s. 17 ). S odkazem na čl. 2 odst. 1 a bod 9
odůvodnění směrnice (obojí citováno výše) zdůraznil, že se tato směrnice vztahuje pouze
na státní příslušníky třetích zemí, kteří na území členského státu pobývají neoprávněně (body 80 a
81 stanoviska).
[20] Dále generální advokát uvedl: „Z toho vyplývá, že na státního příslušníka třetí země, který požádal
o azyl, se nevztahuje – nebo se v konkrétním případě přestává vztahovat – směrnice o navracení, dokud probíhá
řízení o jeho žádosti o azyl. Jelikož žadatele o azyl nelze nadále považovat za neoprávněně pobývajícího na území
členského státu a směrnice o navracení se na něj nevztahuje, jeho zajištění pro účely zabezpečení výkonu opatření
vyhoštění již nemůže být dále odůvodněno na základě této směrnice. “ (body 82 a 83). To dle gener álního
advokáta neznamená, že by daná osoba nemohla být nadále zajištěna. Takové zajištění žadatele
o azyl však „musí být v každém případě opodstatněné a odůvodněné s ohledem na konkrétní podmínky, které
jsou stanoveny příslušnými právními normami v oblasti azylu a nemůže mít svůj právní základ v právu
upravujícím postavení osob s nelegálním pobytem.“ (bod 86). Z toho pak ve vztahu k S. K. dovodil, že
pokud byl „pouze nadále zajištěn na základě původního nařízení o umístění poté, co požádal o azyl, a to
přestože příslušné orgány nepřijaly nové rozhodnutí o zajištění, pak by se skutečně v tomto období nacházel
i nadále v zajištění za účelem vyhoštění, toto zajištění by se však ve světle výše uvedených úvah muselo považovat
za protiprávní.“ (bod 89).
[21] Samotný Soudní dvůr se nicméně v rozsudku ve věci K. otázkou aplikace návratové
směrnice na zajištěného cizince, který podal žádost o azyl, výslovně nezabýval.
[22] Nejvyšší správní soud je s ohledem na výše uvedené názoru, že na na stíněnou otázku
je nutno odpovědět tak, že zajištění státního příslušníka třetí země za účelem navrácení musí
být ukončeno v případě, že tento podá žádost o mezinárodní ochranu. Jeho zajištění může
pokračovat pouze za předpokladu, že je vydáno nové rozhodnutí o zajištění, které však není
opřeno o návratovou směrnici, ale o jiný předpis, který umožňuje zajištění žadatele o azyl.
[23] Nejvyšší správní soud přesto považoval za nutné předložit v této věci předběžné otázky
Soudnímu dvoru podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve článek 234
Smlouvy o založení Evropského společenství), neboť nejsou splněny podmínky vyplývající
z judikatury Soudního dvora pro rozhodnutí věci bez předložení předběžné otázky. Soudní dvůr
v rozsudku ze dne 6. října 1982, Srl CILFIT a L. d. T. SpA proti Ministerstvu zdravotnictví (C-283/81,
Recueil s. 3415) vyslovil názor, že překládací povinnost soudu odpadá v případě existence tzv. acte
clair. Tedy tehdy, jestliže je výklad ustanovení evropského práva tak zřejmý, že neponechává
prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Dříve, než
vnitrostátní soud rozhodne o tom, že takováto situace vznikla, musí si být jist, že stejnou jistotu
by měly soudy ostatních členských států a Soudní dvůr (bod 16 rozsudku). Přitom je třeba brát v
úvahu různé jazykové verze daného ustanovení, autonomní terminologii používanou evropským
právem, jakož i otázky systematické, teleologické a temporální (body 18 až 20 rozsudku).
[24] Předmětná ustanovení návratové směrnice nepředstavují dle názoru Nejvyššího správního
soudu acte clair z následujících důvodů. Nejvyšší správní soud si předně není jist,
jak na posuzovanou otázku nahlíží Soudní dvůr. Jak již bylo uvedeno výše, v řízení ve věci K. se
k ní výslovně vyjádřil pouze generální advokát, který se přiklonil ke stejnému výkladu jako
Nejvyšší správní soud. Soudní dvůr však v rozsudku v této věci toliko citoval výše uvedený bod 9
odůvodnění návratové směrnice, podle něhož by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl
v některém členském státě, neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající (bod 41
rozsudku). Dále uvedl příslušná ustanovení recepční a procedurální směrnice, která umožňují
zajištění žadatelů o azyl. Poté zdůraznil, že zajištění za účelem vyhoštění upravené návratovou
směrnicí a zajištění nařízené proti žadateli o azyl na základě recepční směrnice a procedurální
směrnice „spadají pod různé právní režimy“ (bod 45). V bodě 47 pak Soudní dvůr uzavřel: „Pokud
by se mělo ukázat, že v rámci řízení zahájených na základě žádostí S. K. o azyl (…) nebylo přijato žádné
rozhodnutí týkající se jeho umístění do střediska pro dočasné umístění, a tedy se jeho zajištění nadále zakládalo
na dřívějším vnitrostátním režimu zajištění za účelem vyhoštění nebo na režimu směrnice 2008 /115, doba
zajištění S. K. odpovídající době, během které uvedená azylová řízení probíhala, musí být zohledněna pro výpočet
doby zajištění za účely vyhoštění uvedené v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115.“ Z odůvodnění rozsudku
ve věci K. tedy není Nejvyššímu správnímu soudu zcela zřejmé, zda Soudní dvůr výklad podaný
generálním advokátem implicitně přijal v celém jeho rozsahu a se všemi důsledky z něj
plynoucími, či zda se s ním ztotožnil pouze zčásti. Jinými slovy, zda se nepřímo nepřihlásil
naopak k výkladu, podle nějž podání žádosti o azyl státním příslušníkem třetí země nemusí
mít nutně za následek ukončení jeho zajištění v režimu návratové směrnice.
[25] Dále je nutno poukázat na skutečnost, že český zákonodárce si zřejmě vykládá
předmětnou otázku opačným způsobem, než generální advokát a Nejvyšší správní soud. Zákon
o pobytu cizinců totiž i po novelizaci, jejímž cílem byla transpozice návratové směrnice, obsahuje
ustanovení §127 odst. 2, dle kterého „ [p]odání žádosti o udělení mezinárodní ochrany v průběhu zajištění
není důvodem pro ukončení zajištění.“ (tj. zajištění za účelem správního vyhoštění podle uvedeného
zákona). Obdobná právní úprava pak platí i v některých dalších členských státech (např.
Rakousko či Francie), přičemž Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by soudy v těchto
zemích dovodily její rozpor s právem Evropské unie. Nejvyšší správní soud si přitom nemůže
být jist tím, jak by si tyto soudy vyložily předkládané otázky, pok ud by je byly nuceny řešit,
což znamená, že není naplněna ani další z podmínek aplikace doktríny acte clair.
[26] Konečně jisté pochybnosti o tom, zda je na místě p řijmout jednoznačný závěr
v tom smyslu, jak jej nastínil Nejvyšší správní soud v bodě [22] výše, plynou i ze systematického
a teleologického výkladu dotčených ustanovení. Na jednu stranu je totiž zřejmé, že jedním
ze základních východisek, na němž je budováno právo Evropské unie regulující zacházení
se státními příslušníky třetích zemí, je požadavek specifického postavení žadatelů o azyl
(promítající se např. v tom, že podmínky, za nichž mohou být tyto osoby zajištěny, jsou
vymezeny autonomně a poměrně striktně). Na druhou stranu, dalším důležitým východiskem této
oblasti evropského práva je zásada, podle níž by nemělo být podporováno zneužívání azylových
procedur (promítající se např. v institutu zjevně nedůvodných žádostí o azyl atd.). Je přitom
zřejmé, že závěr, podle nějž je nutno ukončit zajištění státního příslušníka třetí země v režimu
návratové směrnice, jestliže tento podá žádost o azyl, určitý prostor k účelovému podávání
žádostí o azyl otevírá.
IV.
Vymezení předběžných otázek
[27] Nejvyšší správní soud výše uvedl svůj názor na možné řešení předkládaných předběžných
otázek. Má však za to, že dané řešení postrádá jasnost a nepochybnost nezbytnou pro to, aby
odpadla jeho povinnost jako soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravným prostředkem
podle vnitrostátního práva, obrátit se s otázkou výkladu práva Evropské unie na Soudní dvůr.
Z těchto důvodů rozhodl o položení předběžných otázek v následujícím znění:
1. Je třeba vykládat čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí tak, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí
země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES
ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech
o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být zajištění cizince za účelem
navrácení ukončeno v případě, že podá žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu
směrnice 2005/85/ES a neexistují zde jiné důvody pro pokračování zajištění?
V.
Žádost o projednání předběžných otázek ve zrychleném řízení
[28] Nejvyšší správní soud zároveň žádá o projednání jím předložených předběžných otázek
ve zrychleném řízení podle článku 104a Jednacího řádu Soudního dvora. Uvedenou žádost
odůvodňuje následovně.
[29] Položené předběžné otázky se týkají výkladu úpravy zajištění podle návratové směrnice .
S ohledem na skutečnost, že jde o výrazný zásah do osobní svobody dotčeného státního
příslušníka třetí země, stanoví čl. 15 odst. 2 písm. b) této směrnice právo zajištěné osoby iniciovat
„rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištěn í, ve kterém bude rozhodnuto
co nejdříve po zahájení řízení.“ Nyní posuzovaná věc sice byla Nejvyššímu správnímu soudu
předložena k rozhodnutí o kasační stížnosti až v době, kdy již bylo zajištění žalobce ukončeno,
avšak zájem na urychleném projednání předběžných otázek je dle názoru zdejšího soudu
dán především s ohledem na existenci nemalého množství podobných případů, v nichž dosud
zajištění cizinců trvá (či případů zajištění, k nimž teprve dojde v blízké budoucnosti). Lze přitom
očekávat, že ve skutkově a právně obdobných věcech budou soudní řízení přerušována do doby
rozhodnutí Soudního dvora o nyní pokládaných předběžných otázkách. Projednání předběžných
otázek Soudním dvorem ve zrychleném řízení tedy považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
proto, aby mohl být národními soudy respektován výše uvedený imperativ urychleného soudního
přezkumu rozhodnutí o zajištění v režimu návratové směrnice.
VI.
Přerušení řízení
[30] Protože bylo rozhodnuto o předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru, přerušil
zároveň Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti žalobce dle §48 odst. 1 písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“). Poté, co Soudní dvůr o předložených
otázkách rozhodne, předsedkyně senátu i bez návrhu usnesením vysloví, že se v řízení pokračuje
(§48 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu