ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.95.2011:56
sp. zn. 1 As 95/2011 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: H. I.,
zastoupeného JUDr. Romanou Lužnou, advokátkou se sídlem Heinrichova 16, Brno,
proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímací
středisko cizinců Zastávka, se sídlem Havířská 514, Zastávka, o žalobě proti rozhodnutí
žalované ze dne 9. 3. 2011, č. j. CPR-2696/ČJ-2011-004025-ZZC, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2011, č. j. 36 A 13/2011 - 17,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2011, č. j. 36 A 13/2011 - 17,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím ze dne 9. 3. 2011 rozhodla podle §124a
ve spojení s §124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění z území
České republiky. Dobu zajištění stanovila na 180 dní. Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce
žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne
29. 4. 2011, č. j. 36 A 13/2011 – 17, zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Kasační stížností
se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení tohoto rozsudku krajského soudu.
[2] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že v době rozhodování žalované
byly splněny podmínky §124a zákona o pobytu cizinců, neboť existovalo pravomocné
rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 21. 9. 2007 vydané Policií ČR, Oblastním ředitelstvím
služby cizinecké policie Praha, RCCP Praha – Ruzyně, jež nabylo právní moci dne 27. 9. 2007
a stalo se vykonatelným uplynutím doby oprávnění k pobytu na území uděleného osobě
požívající doplňkové ochrany, tj. 16. 6. 20 10. Námitku žalobce, že žalovaná nevyužila oprávnění
podle §123b a §123c zákona o pobytu cizinců, shledal krajský soud nedůvodnou, jelikož se tato
úprava aplikuje před rozhodnutím o zajištění cizince za účelem sprá vního vyhoštění. Žádné
ustanovení zákona o pobytu cizinců správním orgánům neukládá, aby aplikovaly §124 a §124a
společně a že by měly být společně splněny i podmínky obsažené v těchto ustanoveních.
Rozhodnutí správního orgánu o zajištění je srozumitelné a přesvědčivé; cizinec nebyl v průběhu
řízení zkrácen na svých právech, neboť toto řízení bylo veden o za přítomnosti tlumočníka
a o svých právech byl řádně poučen.
[3] Není překročením mezí správního uvážení, pokud žalovaná zhodnotila opakované podání
žádosti o azyl žalobcem jako zneužití azylového řízení k oddálení vyhoštění. Žalobce několikrát
překročil státní hranice s úmyslem žádat o mezinárodní ochranu v dalších členských státech EU,
vždy byl však vrácen zpět do ČR. Stejně tak skutečnost, že žalobce nepo žádal o prodloužení
doplňkové ochrany, svědčí podle krajského soudu o tom, že považuje svůj pobyt na území ČR
za náhodný a přechodný, neboť jinak by využil svého práva podle §53a zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, (zákon o azylu). Ze všech těchto skutečností krajský soud dovodil, že žalobce nemá
vážný zájem o pobyt na území ČR a jsou zde tedy důvody pro jeho zajištění za účelem správního
vyhoštění.
II. Kasační stížnost
[4] Stěžovatel v prvé řadě namítá, že krajský soud nijak nepřezkoumal uplatněnou žalobní
námitku, že k jeho zajištění podle §124a zákona o pobytu cizinců nemohla žalovaná přistoupit,
neboť zákon vyžaduje, aby existovalo pravomocné rozhodnutí o vyhoštění, které bylo vydáno
nikoli podle kteréhokoli písmene §119, ale toliko podle §119 odst. 1 písm. a) či písm. b) bod 6
a 7. Soud podle stěžovatele rovněž neuvedl žádnou p rávní argumentaci k námitce,
že k rozhodnutí o vyhoštění z roku 2007 již nemohla žalovaná v březnu 2011 přihlížet. Soud
pouze zrekapituloval pobyt stěžovatele na území s tím, že rozhodnutí o vyhoštění nebylo
po určitou dobu vykonatelné (neurčil však přesně po jakou dobu) a že tedy žalovaná postupovala
správně, pokud k němu přihlížela. Podle stěžovatele soud nesprávně zhodnotil námitku,
že rozhodnutí o vyhoštění vydané v roce 2007 by mělo být nadále platné. Nelze totiž přihlížet
k jakémukoli rozhodnutí o správním vyhoštění vydanému v minulosti, ale pouze k rozhodnutí,
které je stále platné. Platnost rozhodnutí č. j. SCPP-1144-16/PH-1-ÚO-2007 byla spojena
s dobou, po kterou nelze umožnit vstup stěžovatele na území, tedy tři roky. Žalovaná i soud
upozorňují na to, že rozhodnutí nebylo vykonatelné, nicméně podle stěžovatele pozastavení
vykonatelnosti neznamená automaticky, že by se stavěl běh doby, po kterou nelze umožnit vstup.
Nadto krajský soud ani žalovaná nezdůvodnily, z jakých důvodů a po jakou dobu mělo být dané
rozhodnutí nevykonatelné.
[5] Za zcela nesprávný má stěžovatel závěr soudu, že by žalov aná v případě zajištění dle
§124a zákona o pobytu cizinců nemohla a neměla uplatnit přednostně zvláštní opatření
za účelem vycestování podle tohoto zákona. Této úvaze odporuje samotné systematické
uspořádání těchto ustanovení v zákoně. Zvláštní opatření za účelem vycestování jsou upravena
v samostatné hlavě ještě před právní úpravou zajištění. Zákon o pobytu cizinců nijak neomezuje
okruh cizinců pobývajících na území bez oprávnění, u kterých by mohla či měla být tato opatření
použita. To, že by měla být uplatněna pokud možno před zajištěním cizince , vyplývá nejen
ze znění zákona, ale i ze Směrnice Evropského parlamentu a Rad y č. 2008/115/ES ze dne
16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Obava, že cizinec
nevycestuje, není dostatečným důvodem k jeho zajištění, ale má vést správní orgán k uložení
opatření za účelem vycestování. Až ve chvíli, kdy cizinec poruší povinnost uloženou opatřením
či nevycestuje ve stanovené době, může být zajištěn (§123b odst. 7 zákona o pobytu cizinců).
Stejně tak podle čl. 15 návratové směrnice může členský stát přistoupit k zajištění vyhošťované
osoby, až když jiná opatření selhala.
[6] Stěžovatel současně vytýká soudu i žalované absenci úvahy o možném splnění účelu
zajištění, jímž je realizace vyhoštění do státu původu. Vzhledem k tomu, že správní zajištění
je zásahem do osobní svobody jednotlivce, nelze se spokojit s pouhou existencí rozhodnutí
o vyhoštění, nýbrž je nutno zkoumat, zda daného účelu zajištění může , nebo vůbec má být
dosaženo. V případě stěžovatele nelze odhlédnout od skutečnosti, že mu byla v roce 2009
udělena doplňková ochrana z důvodu nebezpečí vážné újmy (§14a odst. 2 zákona o azylu)
při návratu do Sýrie. I přesto, že průkaz o povolení k pobytu osoby požívající doplňkovou
ochranu nebyl prodloužen, důvody pro její udělení nutně nepřestaly existovat. V době vydání
rozhodnutí o zajištění již probíhal nově konflikt v Sýrii; pokud orgány České republiky chtějí
stěžovatele navrátit zpět, hrozí porušení čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen „Úmluva“). V této souvislosti stěžovatel poukázal na čl. 16 Směrnice Rady
č. 2004/83/ES ze dne 29. 4. 2001 o minimálních normách , které musí splňovat státní příslušníci
třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo
osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany
(dále jen „kvalifikační směrnice“). Vzhledem ke všemu výše uvedenému navrhuje stěžovatel
napadený rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se stěžovatel dne 14. 2. 2011 dostavil
do Přijímacího střediska cizinců Zastávka, kde opětovně učinil prohlášení s úmyslem požádat
o udělení mezinárodní ochrany (toto řízení je stále vedeno). Šetřením žalovaná zjistila,
že stěžovatel je veden v evidenci nežádoucích osob a že z důvodu jeho protiprávního jednání
rozhodla Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha, Referát
cizinecké a pohraniční policie Praha Ruzyně, dne 21. 9. 2007 o správním vyhoštění na tři roky.
Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 27. 9. 2007, vykonatelným se stalo dne 17. 7. 2010, tedy
poté co uplynula lhůta doplňkové ochrany a následně „Závazným stanoviskem k možnosti
vycestování cizince“ ze dne 22. 2. 2011, podle kterého bylo vycestování stěžovatele do země
státního občanství možné.
[8] Žalovaná doplnila, že stěžovatel již v České republice žádal o mezinárodní ochranu
dvakrát; v obou případech neúspěšně. Z dostupných materiálů žalovaná zjistila, že stěžovatel
opakovaně porušoval právní předpisy české i ostatních členských států EU a vyhýbal
se probíhajícímu řízení o azylu, neoprávněně překračoval státní hranice, načež byl vždy vrácen
v rámci Dublinského řízení zpět do ČR. Žalovaná má proto další stěžovatelovu žádost o udělení
mezinárodní ochrany za ryze účelové jednání, jímž se snaží vyhnout vycestování z území České
republiky. Žalovaná má za to, že ve správním řízení postupo vala v souladu se zákonem,
a to včetně úplného dokazování.
[9] Závěrem vyjádření žalovaná zmínila, že dne 24. 5. 2011 bylo zajištění stěžovatele
ukončeno. Stěžovatel byl ze Zařízení pro zajištění cizinců Bělá -Jezová propuštěn na základě
„Příkazu k propuštění cizince ze zajištění v Zařízení a předání Ministerstvu vnitra ČR“ vydaného
na podkladě sdělení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky týkajícího
se pozastavení realizace vyhoštění státních příslušníků Sýrie.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů [§109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní; dále jen „s. ř. s.“] a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[11] Stěžovatel vytýkal krajskému soudu mj. to, že jeho rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud se proto nejprve
věnoval této výtce; teprve pokud by jí nepřisvědčil, mohl by zkoumat další námitky, které směřují
do právního posouzení věci samé, neboť pouze v případě přezkoumatelného rozhodnutí
je zpravidla možno hodnotit i jeho zákonnost. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je ostatně vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud mu sí zabývat i tehdy,
pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti [srov. §109 odst. 3 s. ř. s. ].
[12] Nedostatek důvodů spatřoval stěžovatel v tom, že krajský soud nevypořádal,
resp. vypořádal nedostatečně, vícero z uplatněných žalobních bodů. Stěžovatel v prvé řadě
namítal, že zákon o pobytu cizinců vyžaduje, aby bylo pro případ zajištění podle §1 24a
cit. zákona, pravomocně rozhodnuto o vyhoštění cizince pouze z důvodů podle §119 odst. 1
písm. a) nebo b) bod 6 a 7. Krajský soud v této souvislosti citoval §124a zákona o pobytu cizinců
a uvedl, že žalovaný spatřoval důvod pro zajištění stěžovatele na základě §124a zákona o pobytu
cizinců v rozhodnutí o vyhoštění z 21. 9. 2007, které nabylo právní moci dne 27. 9. 2007
a vykonatelné se stalo dne 16. 6. 2010. Nijak se ovšem nezabýval skutečností, zda bylo toto
rozhodnutí vydáno v režimu namítaném stěžovatelem (tedy podle přesně vymezených ustanovení
zákona o pobytu cizinců tak, jak je vyjmenovává §124a zákona o pobytu cizinců ), či zda v tomto
režimu vůbec muselo být vydáno.
[13] K námitce, že tříletá lhůta, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území, stanovená
tímto rozhodnutím již uběhla a nelze k němu proto přihlížet, se krajský soud nevyjádřil vůbec.
Stejně tak neposkytl žádné úvahy k námitkám ohledně doby, po kterou měl být žalovaný veden
v evidenci nežádoucích osob a k otázce, zda skutečnost, že vykonatelnost rozhodnutí
je po určitou dobu pozastavena, znamená stavění lhůty, po kterou není možno stěžovateli
umožnit vstup na území České republiky . Nevypořádáním těchto námitek tak nebyla
zodpovězena základní otázka, zda je rozhodnutí o správním vyhoštění z 21. 9. 2007 stále platné
a zda mohlo sloužit jako podklad pro zajištění stěžovatele na základě §124a z ákona o pobytu
cizinců. Nejvyššímu správnímu soudu v této souvislosti neuniklo, že žalovaný uvádí v žalobou
napadeném rozhodnutí jako počátek vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění datum
17. 7. 2010, naproti tomu krajský soud považuje toto rozhodnutí za vykonatelné od 16. 6. 2010.
Z odůvodnění napadeného rozsudku však nevyplývá, proč krajský soud spojuje vykonatelnost
s jiným datem, než žalovaný, čímž pouze přispívá k nedostatkům spojeným s vypořádáním
tohoto žalobního bodu.
[14] Žaloba dále obsahovala námitku směřující proti rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne
1. 3. 2011, konkrétně pak jeho právní moci. K této námitce, resp. k otázce, kdy nabylo toto
novější rozhodnutí o vyhoštění právní moci (a zda tedy moh lo být eventuelně podkladem
pro zajištění podle §124a zákona o pobytu cizinců) krajský soud neučinil jedinou zmínku.
Obdobně postupoval i v případě námitky, že žalovaná nezdůvodnila, proč v případě stěžovatele
přistoupila k maximální délce zajištění, tedy 180 dnů. V neposlední řadě odůvodnění rozsudku
krajského soudu postrádá vypořádání posledního žalobního bodu směřující proti absenci úvah
o možném splnění účelu zajištění v rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel v rámci tohoto žalobního
bodu poukazoval na čl. 3 Úmluvy a čl. 16 kvalifikační směrnice. K této argumentaci žalobce
se, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku, krajský soud nijak nevyjádřil.
[15] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud krajský soud opomine
vypořádat byť jedinou z žalobních námitek, zatíží své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009, č. j.
8 Afs 73/2007 -111 či rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS). Stejně tak je podle judikatury zdejšího soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů takové rozhodnutí soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, z jakého
důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě (srov. rozsudek NSS
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52).
[16] V daném případě, jak vyplývá z výše uvedeného, opomněl krajský soud vypořádat nikoli
pouze jednu, nýbrž vícero žalobních námitek. Vzhledem ke skutečnosti, že se krajské mu soudu
nezdařilo zodpovědět základní otázku existence podkladu pro správní zajištění stěžovatele, od níž
se odvíjí posouzení dalších dílčích otázek případu, nemohl Nejvyšší správní soud ve smyslu
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006
– 74 (publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS) abstrahovat k dílčímu posouzení relativně nezávislé
námitky, neboť veškeré posuzování dalších otázek bude odviset od zjištění, zda mohl být
stěžovatel v daném případě zajištěn na základě rozhodnutí o správním vyhoštění z 21. 9. 2007.
Projednání dalších kasačních námitek by proto bylo v daném případě ze strany Nejvyššího
správního soudu předčasné a neúčelné.
IV. Závěr
[17] Stěžovatel uspěl s prvou ze svých stížnostních námitek. Nejvyšší správní soud proto zrušil
napadený rozsudek a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení; v něm bude krajský soud vázán
právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.) a přezkoumá
rozhodnutí žalované ze dne 9. 3. 2011 na základě všech v žalobě uplatněných námitek, tedy
i těch, které v původním řízení opomenul. V novém rozhodnutí o věci rozhodne krajský soud
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.). Pro účely dalšího řízení
ve věci kasační soud obiter dictum poukazuje na skutečnost, že otázka, zda se staví běh doby,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, po dobu, kdy je rozhodnutí o správním
vyhoštění nevykonatelné, byla usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. 1 As 106/2010 – 74, předložena
k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu