ECLI:CZ:NSS:2011:2.AFS.12.2011:98
sp. zn. 2 Afs 12/2011 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: město
Sokolov, se sídlem Rokycanova 1929, Sokolov, zast. JUDr. Václavem Krondlem, advokátem
se sídlem Jiráskova 2, Karlovy Vary, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Plzni,
se sídlem Hálkova 2790/14, Plzeň, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 6. 2009,
č. j. 5097/09-1700-402586, a ze dne 4. 6. 2009, č. j. 4568/09-1700-402586, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 10. 2010,
č. j. 57 Ca 46/2009 - 56,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 10. 2010, č. j. 57 Ca 46/2009 - 56,
se z r u š uj e a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Plzni, kterým byla zrušena jeho výše specifikovaná
rozhodnutí a věci mu byly vráceny k dalšímu řízení. Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 6. 2009,
č. j. 4568/09-1700-40286, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti platebnímu výměru Finančního
úřadu v Sokolově ze dne 29. 12. 2008, č. j. 134132/08/155980400222, jímž byl žalobci uložen
odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 3 600 000 Kč. Rozhodnutím žalovaného ze dne
16. 6. 2009, č. j. 5097/09-1700-402586, bylo zamítnuto žalobcovo odvolání proti platebnímu
výměru Finančního úřadu v Sokolově ze dne 29. 12. 2008, č. j. 134242/08/155980400222, jímž
bylo žalobci sděleno penále za porušení rozpočtové kázně ve výši 3 600 000 Kč.
Žalobce (město Sokolov) hodlal zateplit panelové budovy ve svém vlastnictví. Na toto
zateplení získal ze státního rozpočtu finanční prostředky. Zadal tedy veřejnou zakázku dle zákona
č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, přičemž jedním z dílčích hodnotících kritérií
ve výběrovém řízení byly i předložené reference uchazečů. Takové hodnotící kritérium přitom dle
Finančního úřadu v Sokolově, resp. Finančního ředitelství v Plzni, užito být nemůže. Správní
orgány v tomto ohledu poukázaly na judikaturu Soudního dvora EU ke směrnicím
č. 71/305/EHS, 93/37/EHS a 2004/18/ES, z níž plyne, že kritéria pro určení ekonomicky
či hospodářsky nejvýhodnější nabídky se musejí vztahovat k „předmětu zakázky“, nikoliv
k „osobě uchazeče“. Za to byl žalobci uložen odvod za porušení rozpočtové kázně, který byl
odůvodněn tím, že žalobce jako zadavatel dodavateli předmětných prací uhradil fakturu, ačkoliv
při výběru dodavatele byl porušen zákon o veřejných zakázkách.
Krajský soud v Plzni ovšem dovodil, že přes jednoznačné závěry judikatury Soudního
dvora EU i znění směrnic nelze žalobci vytýkat porušení zákona o veřejných zakázkách,
neboť jeho ustanovení §55 postup, který žalobce zvolil, umožňuje. Zákon totiž v době zadání
zakázky v roce 2005 byl v nesouladu se zněním předmětných směrnic. V návaznosti na to nemohl
být správním orgánem žalobci uložen odvod za porušení rozpočtové kázně, neboť při realizaci
zateplení nedošlo ze strany žalobce k žádnému porušení právního předpisu. Krajský soud
poukázal na znění §44 ve spojení s §3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), z nichž plyne,
že je třeba v odůvodnění příslušného rozhodnutí správního orgánu uvést, jaký předpis byl
při výdeji prostředků porušen. Dle krajského soudu to zákon o veřejných zakázkách nebyl.
Nedošlo-li tedy k porušení rozpočtové kázně, nebylo možno vyměřit ani penále, a proto krajský
soud zrušil obě žalobou napadená rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), polemizuje tedy
s posouzením právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, který uvedl, že se žalobce nedopustil
porušení zákona o veřejných zakázkách. V tomto ohledu poukazuje na směrnice Evropského
společenství (č. 71/305/EHS, č. 93/37/EHS a č. 2004/18/ES), jakož i na judikaturu Soudního
dvora EU, ze kterých plyne, že reference nemohou být nikdy kritériem pro zadání veřejné
zakázky. To, co vyplývá z uvedených směrnic a judikatury, není v rozporu ani s §55 zákona
o veřejných zakázkách. Toto ustanovení je totiž třeba vyložit tzv. eurokonformním způsobem
a navíc je nezbytné je zasadit do vzájemných souvislostí celého zákona a nevykládat je izolovaně.
Ustanovení §55 odst. 3 uvedeného zákona je tedy třeba vyložit jinak, než jak učinil krajský soud.
Jeho závěr je navíc v rozporu s názory komentářové literatury i rozhodovací praxe Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže. Stěžovatel poukazuje na to, že §55 citovaného zákona dopadá
na předmět veřejné zakázky.
Stěžovatel se dále, na rozdíl od krajského soudu, domnívá, že zaplacením faktury
z prostředků dotace dodavateli, který vzešel ze zadávacího řízení, při němž nebyly zadavatelem
splněny povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách, resp. při němž došlo ze strany
zadavatele k porušení tohoto zákona, došlo ze strany žalobce k neoprávněnému použití dotace.
Striktně vzato k porušení zákona o veřejných zakázkách nedošlo až v momentě výdaje (použití)
dotace, avšak již před tím (při zadání), nicméně v daném případě je spíše relevantní položit
si otázku, kdy došlo k neoprávněnému použití dotace. Neoprávněné použití dotace bylo zcela
zřejmě přímým důsledkem porušení zákona při zadávacím řízení. Výdej dotace tak je třeba
hodnotit jako neoprávněný, následně tedy muselo být vyměřeno i penále.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že zásadní rozpor je v tom,
zda předmětné směrnice je možno přímo aplikovat na projednávaný případ. Domnívá se přitom,
že k přímému účinku směrnice není dán prostor. Směrnice nelze využít ani jako výkladové
pravidlo k zákonným ustanovením zákona o veřejných zakázkách. Jde totiž o právní vztah,
kdy správní orgán vykonává vrchnostenský dozor nad plněním povinností právnické osoby, která
může v tomto ohledu jednat libovolně v mantinelech daných čl. 2 odst. 4 Ústavy. Není
tak prostor pro extenzivní výklad, který by byl v neprospěch žalobce.
Žalobce dodává, že jeho postup, kdy si vyžádal reference uchazečů o veřejnou zakázku,
byl motivován tím, že chtěl hodnotit očekávanou kvalitu díla. V tomto konkrétním případě takto
očekávanou kvalitu díla bylo možno hodnotit objektivně. Šlo přitom o jediný myslitelný nástroj,
kterak očekávanou kvalitu díla zhodnotit. Smluvní pokuty či jiné prostředky závazkového práva
by nemusely být v budoucnu reálně vymahatelné, a tedy bylo dopředu potřeba zajistit, aby kvalita
provedení byla vysoká. Nad tento rámec žalobce dodává, že nesouhlasí ani s názorem stěžovatele,
že prakticky jakákoliv případná vada smlouvy, na jejímž základě byly prostředky získané
ze státního rozpočtu vynaloženy, má za následek to, že takto vydané prostředky byly použity
neoprávněně.
Žalobce proto považuje kasační stížnost za nedůvodnou a navrhuje Nejvyššímu
správnímu soudu její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jménem stěžovatele jedná pověřený
zaměstnanec s potřebným vzděláním a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud v nyní souzené věci posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Ve věci není sporu ohledně toho, že směrnice týkající se veřejných zakázek neumožňují
jako hodnotící kritérium stanovit reference. To je zásada, kterou směrnice zakotvují dlouhodobě
(směrnice č. 71/305/EHS, č. 93/37/EHS, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek
na stavební práce, č. 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek
na stavební práce, dodávky a služby). Tuto zásadu také ctí judikatura Soudního dvora, viz
rozsudek ze dne 20. 9. 1988, C-31/87 Gebroeders Beentjes BV v. Nizozemí.
V tomto ohledu je předně třeba konstatovat, že v odůvodnění rozsudku krajského soudu
chybí úvaha nad tím, zda se – v případě krajským soudem konstatovaného rozporu mezi
zákonem o veřejných zakázkách a shora citovanými směrnicemi – neuplatní přímý účinek
směrnice. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že pro takový postup není dán
žádný důvod. Krajský soud se ve svém rozsudku předmětnou otázkou nezabýval vůbec.
Přímý účinek směrnic v případě, že nedojde k její implementaci do národního práva,
je jedním ze základních principů práva Evropské unie, dovozený judikaturou Soudního dvora
(v podrobnostech viz Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.: Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie.
Praha: C. H. Beck, 2011). Přímý účinek směrnice se v zásadě neužije na vztah horizontální;
přímého účinku neimplementované směrnice se lze dovolat pouze proti členskému státu
(vertikální sestupný účinek). Nyní posuzovaná situace je ovšem z tohoto hlediska značně
komplikovaná a vztah mezi obcí, jakožto veřejnoprávní korporací s povinností zadat veřejnou
zakázku, hospodařící ovšem se svým majetkem a jednající jako každý jiný vlastník, a státem, který
na realizaci poptávané zakázky poskytuje ze státního rozpočtu peněžní prostředky, není patrně
možné jednoduše a jednoznačně zařadit.
Lze ovšem poukázat na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 9. 9. 2003, Consorzio
Industrie Fiammiferi (C – 198/01, Recueil, s. I – 8055). V tomto rozhodnutí Soudní dvůr dospěl
k několika závěrům. Prvně uvedl, že správní orgán má právo a povinnost neaplikovat vnitrostátní
právní úpravu, která je v rozporu s právem EU. V posuzovaném případu však princip právní
jistoty bránil, aby byl prostřednictvím přímo účinného ustanovení unijního práva sankcionován
subjekt, který předtím jednal ve shodě s vnitrostátním právem, které však bylo v rozporu
s právem unijním. Soudní dvůr o zákazu obráceného vertikálního přímého účinku v tomto
rozhodnutí nehovoří, což je do značné míry pochopitelné s ohledem na dosti sporný právní
charakter subjektu, který jednal ve shodě s národním právem. Šlo o konsorcium sdružující
výrobce zápalek. Ještě před II. světovou válkou stanovila italská legislativa konsorciu monopol,
členství v konsorciu bylo do roku 1993 povinné. Jeho výlučné postavení bylo počátkem 90. let
zmírněno, nadále však zůstávalo specifické. Dovozovat za těchto okolností, jaký je vlastně právní
charakter uvedeného konsorcia, by asi nebyla lehká úloha, proto Soudní dvůr vyšel z principu
právní jistoty a předvídatelnosti práva. Pokud totiž konsorcium jednalo v souladu s národním
právem, nelze v takovém případě uložit sankci (Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.: Vnitrostátní
aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 492.). Bylo by patrně jen těžko
akceptovatelné, aby stát, který řádně směrnici neimplementoval, se následně této směrnice sám
domáhal a sankcionoval jednání těch (bez ohledu na jejich právní charakter), kteří jednali
v souladu s národním právem, přestože bylo v rozporu s právem unijním.
Také v nyní posuzovaném případě tedy není případné hovořit o přímém účinku směrnice
již jen z důvodu, že v případě rozporu národního práva se směrnicí by nebylo možno vytýkat
žalobci, že jednal s ohledem na princip právní jistoty v souladu s právem národním. Podmínkou
přímé aplikace směrnice však není jen charakter vztahu, na který se má použít, ale v první řadě to,
že členský stát nesplnil v určité lhůtě svou povinnost implementovat do svého národního práva
směrnici. Klíčové pro posouzení předmětné věci tak je především to, zda skutečně je (byl) zákon
o veřejných zakázkách v rozporu s uvedenými směrnicemi. Zde není mezi stranami sporu
nikterak sporné, že shora uvedené směrnice i příslušná judikatura nedovolují při zadání veřejné
zakázky zvolit kritérium „reference“.
Podle §55 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách platí, že základním kritériem pro zadání
veřejné zakázky je buď ekonomická výhodnost nabídky, nebo nejnižší nabídková cena. V daném
případě bylo zvoleno kritérium spočívající v ekonomické výhodnosti nabídky. Pak platí dle
odst. 3 citovaného ustanovení, že rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle
ekonomické výhodnosti nabídky, posuzuje nabídku podle dílčích kritérií. Jednotlivým dílčím kritériím
musí zadavatel stanovit váhu, kterou vyjádří v procentech. Jedním z dílčích kritérií je vždy nabídková cena a dále
zejména a) provozní náklady, b) požadavky na údržbu, c) technické, jakostní, ekologické nebo funkční vlastnosti
předmětu veřejné zakázky.
Výraz „zejména“, který je užit v tomto ustanovení, nelze vyložit tak, jak učinil krajský soud,
a sice že zadavatel může zvolit jakékoliv další, zcela libovolné kritérium, třeba i kritérium
„reference“. Slovo „zejména“ zde značí, že jde o demonstrativní výčet. V teorii práva (viz např.
Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 80-81) je jako
demonstrativní výčet označen takový, který bývá nejprve stanoven relativně abstraktně a poté
je pomocí názorných příkladů konkretizován. Výraz „zejména“ sice značí neukončený výčet,
ale nikoliv neomezeně neukončený. Omezení tkví v tom, že další případy, které je možno
do výčtu zahrnout, se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty.
Ustanovení §55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách je proto třeba vyložit tak, že mezi
další dílčí kritéria, která nejsou v tomto ustanovení výslovně uvedena, mohou patřit jen taková,
která se podobají kritériím dle písm. a), b), c). Musí jít o kritéria podobající se provozním
nákladům, požadavkům na údržbu nebo technickým, jakostním, ekologickým či funkčním
vlastnostem předmětu veřejné zakázky. Všechna tato kritéria se týkají předmětu veřejné zakázky
(ten je ostatně v demonstrativním výčtu výslovně vzpomenut), nikoliv osoby uchazeče. Nelze tak
jako další kritérium stanovit takové, které s předmětem zakázky nesouvisí, jak se stalo v nyní
projednávané věci.
Tomu, že nelze reference stanovit jako kritérium dle §55 zákona o veřejných zakázkách,
nasvědčuje také znění §33 téhož zákona, který stanoví prokazování technické způsobilosti.
Dle jeho odst. 1 písm. a) bod 2. technickou způsobilost prokazuje uchazeč nebo zájemce, jde-li
o veřejné zakázky na stavební práce, mj. seznamem nejvýznamnějších stavebních prací
provedených za posledních 5 let s připojenými osvědčeními vyhotovenými objednatelem
o řádném provedení nejdůležitějších staveb, případně prohlášením dodavatele o řádném
provedení nejdůležitějších staveb, není-li možno takové osvědčení od objednatele získat; z těchto
osvědčení musí vyplývat rozsah, doba a místo provedení prací obdobného charakteru, zda práce
odpovídaly technickým požadavkům a zda byly řádně dokončeny.
Citované ustanovení tedy umožňuje „reference“ posuzovat dle §33 zákona o veřejných
zakázkách v rámci prokazování technické způsobilosti. Pokud zákonodárce zamýšlel posuzování
referencí dle §33, pak bylo stěží jeho záměrem zakotvit možnost posuzovat reference
též z hlediska §55. To má svou logiku v tom, že dle §55 zákona o veřejných zakázkách se kritéria
ekonomické výhodnosti hodnotí podle jejich váhy; hodnotitel tedy má široký prostor pro
uvážení, který však ve vztahu k referencím je jen těžko přezkoumatelný a kontrolovatelný. Jako
předpoklad technické způsobilosti k provedení stavby lze reference posoudit mnohem
transparentněji, neboť se posuzuje pouze na škále ano-ne. Děje se tak v procesu posuzování
nabídek z hlediska splnění všech zadávacích podmínek podle §61 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách, který předchází jejich následnému hodnocení podle §62 tohoto zákona (kde
parametry určuje §55). Nabídky, které nesplňují zadávací podmínky, nejsou hodnoceny podle
§62 citovaného zákona, neboť podle §61 odst. 1 téhož zákona musí být vyřazeny již v rámci
posouzení nabídek.
Výklad, který učinil krajský soud, není ani v souladu se zásadou transparentnosti (§25
odst. 1, §94 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách), neboť uvedený výklad, jak je shora
odůvodněno, snižuje možnosti kontrolovat proces zadávání veřejné zakázky. Zdejší soud přitom
v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 - 159, www.nssoud.cz, dospěl k závěru,
že zásada transparentnosti je porušena tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové
prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným
a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků
zadavatele. Význam zásady transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných
zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými
prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy,
jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění
hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli.
Konečně závěry krajského soudu nejsou ani v souladu se zásadou tzv. eurokonformního
výkladu. Takový výklad vychází z toho, že unijní právo a judikatura Soudního dvora slouží jako
vodítko pro výklad národního práva, pokud bylo vykládané ustanovení přijato za účelem
sbližování českého práva s právem unijním a český zákonodárce nevyjádřil zcela zjevně úmysl
se od práva unijního odchýlit.
K tomuto typu výkladu se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozhodnutí ze dne
29. 9. 2005, č. j. 2 Afs 92/2005 - 45, publ. pod č. 741/2006 Sb. NSS, v němž uvedl,
že i v případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem ČR do EU,
a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého právního předpisu,
přijatého nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství
a majícího svůj předobraz v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat
konformně s touto normou.
Shodná je i judikatura Soudního dvora. Například v rozsudku ze dne 13. 11. 1990,
C-106/89 Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA., rozsudku ze dne
16. 12. 1993, C-334/92 Teodoro Wagner Miret v. Fondo de Garantía Salarial, nebo rozsudku
ze dne 14. 7. 1994, C-91/92 Paola Faccini Dori a Recreb Srl ESD dovodil povinnost vykládat
ve světle unijních (komunitárních) norem ustanovení domácího práva implementující směrnici.
V tomto případě hovoří unijní právo i judikatura zcela zřetelně, a to tak, že reference
nelze použít jako hodnotící kritérium. Shodný je i výklad českého práva, jak bylo osvětleno shora
při vyložení smyslu a účelu demonstrativního výčtu, který je použit v §55 zákona o veřejných
zakázkách. I kdyby snad byl takový výklad sporný, bylo by nutno za pomoci eurokonformní
metody výkladu dospět k tomu, že reference jako hodnotící kritérium dle §55 zákona o veřejných
zakázkách použito být nesmí, neboť z dikce tohoto ustanovení rozhodně nevyplývá nadevše
zřejmý úmysl českého zákonodárce se od unijního práva odchýlit.
Při zadání veřejné zakázky tak došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách. Zbývá
posoudit to, zda takové porušení znamená neoprávněné použití finančních prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu. Porušení rozpočtové kázně definuje §44 odst. 1
rozpočtových pravidel. Dle písm. b) tohoto ustanovení je jím třeba rozumět i neoprávněné
použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu,
Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem. Tento výraz je definován v §3
písm. e) rozpočtových pravidel jako výdej takových prostředků, jehož provedením byla porušena
povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto
prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty;
dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63,
www.nssoud.cz, neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných
peněžních prostředků státu se rozumí jejich neoprávněný výdej, tzn. jejich vynaložení, jež
je v rozporu nejen s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, nýbrž i s dalšími
podmínkami stanovenými právním předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou
o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, za kterých byly tyto prostředky příjemci
poskytnuty [§3 písm. e) ve vazbě na §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel].
Obdobně Nejvyšší správní soud judikoval i v rozsudku ze dne 16. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 202/2007 - 68, www.nssoud.cz, že při hodnocení neurčitého pojmu „neoprávněné použití
nebo zadržení peněžních prostředků“ [§44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel] je nutné, krom
jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných prostředků a jeho naplnění. Z tohoto vyplývá,
že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako
takové musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu.
Shora dospěl kasační soud k závěru, že při zadávání (resp. hodnocení) veřejné zakázky byl
porušen právní předpis (zákon o veřejných zakázkách). Zde lze alespoň částečně přisvědčit
žalobci, že patrně ne každé porušení zákona bude znamenat porušení rozpočtové kázně (vyplývá
to ostatně i ze shora citované judikatury). Je třeba posuzovat, zda byl zasažen samotný účel
poskytnutí prostředků a jeho naplnění. Prostředky byly poskytnuty proto, aby město mohlo
nechat opravit panelové budovy ve svém vlastnictví, přičemž významné je i to, že dotace
se poskytuje v souladu s dokumentem „Podpora oprav vad panelové výstavby pro rok 2005“ do výše
maximálně 40 % skutečných nákladů (maximálně však 45 000 Kč na jeden byt). Prostředky
poskytnuté ze státního rozpočtu tedy měly být jen spolufinancováním akce. Celková finanční
náročnost akce má vliv i na množství prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu. Je zřejmé,
že existuje zájem státu, aby zamýšlené stavební práce byly realizovány co nejvýhodněji a zadání
veřejné zakázky bylo zcela transparentní, hospodárné a nediskriminační (k smyslu
zákona o veřejných zakázkách blíže viz i shora citovaný rozsudek ze dne 15. 9. 2010,
č. j. 1 Afs 45/2010 - 159). Stát měl zájem, aby byla vybrána ekonomicky nejvýhodnější nabídka,
což mohlo zabezpečit pouze to, že zadání a hodnocení veřejné zakázky bude respektovat zákon
o veřejných zakázkách. Jeho porušením byl porušen i účel a smysl poskytnutí prostředků. Kdyby
žalobce býval nehodnotil nabídky z nedovoleného hlediska („reference“), pak mohl být vybrán
jiný uchazeč. V posuzovaném případě tak došlo k porušení rozpočtové kázně. Došlo-li totiž
k porušení zákona při zadání veřejné zakázky (z hlediska dílčích kritérií), pak toto porušení trvalo
i při hodnocení nabídek a následně při výdeji prostředků, který je rozhodující z hlediska dikce §3
písm. e) rozpočtových pravidel. Proto muselo být rozhodnuto o odvodu za porušení rozpočtové
kázně a o penále za porušení rozpočtové kázně (§44a rozpočtových pravidel).
Lze v tomto ohledu závěrem poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 5. 2005, č. j. 2 Afs 8/2005 - 71, www.nssoud.cz, který se týká předchozí právní úpravy
rozpočtových pravidel. Z něj plyne, že povinnost příjemce dotace odvést do státního rozpočtu
neoprávněně použité prostředky vychází ze zásady, že stát je oprávněn stanovit podmínky
pro poskytování prostředků ze svého rozpočtu relativně tvrdě a přísně. K odstranění či zmenšení
této tvrdosti slouží prominutí odvodu či penále. Této možnosti přitom bylo v daném případě
využito a z celkové částky odvodu byla zcela podstatná část prominuta rozhodnutím Ministerstva
financí ze dne 24. 9. 2009, č. j. 43/58 422/2009-434.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů dospěl k již předestřenému
závěru, že napadený rozsudek krajského soudu dospívá k nesprávnému právnímu hodnocení věci
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto musel tento rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu