ECLI:CZ:NSS:2011:2.AO.6.2010:93
sp. zn. 2 Ao 6/2010 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci navrhovatele: Ing. J.
N., zast. JUDr. E.F., proti odpůrci: Magistrát města České Budějovice, se sídlem náměstí
Přemysla Otakara II. 1, České Budějovice, zast. Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem se
sídlem Dukelská 21, České Budějovice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného ve
formě územního rozhodnutí o ochranném pásmu odpůrcem dne 5. 6. 1995, zn. SÚ 6787/94/Ko,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy vydaného odpůrcem dne 5. 6. 1995 jako
územní rozhodnutí o ochranném pásmu letiště Planá u Českých Budějovic, vymezeném
izofonou „A“, se v části zasahující pozemky navrhovatele zapsané na LV č. 2775
pro k. ú. České Budějovice 7 u Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, k. p. České
Budějovice, zamítá .
II. Ve zbytku se návrh odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
1. Navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), který byl Nejvyššímu správnímu soudu
doručen dne 18. 11. 2010. Předmětné opatření obecné povahy bylo vydáno odpůrcem ve formě
územního rozhodnutí dne 5. 6. 1995, jímž bylo rozhodnuto, v souladu s tehdy účinným zákonem
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „dřívější stavební zákon“), o ochranném pásmu letiště Planá u Českých Budějovic.
Ochranné pásmo bylo vymezeno izofonou „A“, jejíž zobrazení je součástí rozhodnutí.
2. Ve vymezeném pásmu byly blíže specifikovány podmínky ochranného pásma, zejména,
že v něm nebudou povolovány ani umisťovány novostavby zdravotnických a školských objektů,
dále objektů pro hromadnou i individuální rekreaci, objektů pro přechodné ubytování
ani pro bydlení trvalé. Toto omezení platí i pro nástavby a přístavby uvedených typů staveb
a změny užívání pro tyto účely. Ostatní výše neuvedené stavby lze umístit a povolit
za předpokladu, že projektová dokumentace pro správní řízení bude řešit protihluková opatření
a při kolaudaci bude doloženo splnění příslušných limitů z hlediska hlukové propustnosti
použitých stavebních materiálů. Udržovacích prací a stavebních úprav jakýchkoliv staveb
a povolování terénních úprav, prací a zařízení se omezení netýká. Taktéž se tato omezení netýkají
nově budované základní technické vybavenosti obcí a staveb, jejichž užívání není z hlediska hluku
z provozu letiště zdraví škodlivé. U již povolených staveb nebo u staveb, na které bylo již do dne
vydání napadeného rozhodnutí vydáno územní rozhodnutí, se podmínky stanovené v napadeném
rozhodnutí vztahují pouze v případě, že jsou mírnější než podmínky dříve platné. V zastavěných
částech obce Planá a města České Budějovice jsou hranice ochranného pásma upřesněny
a vyznačeny na situacích v podrobnějším měřítku a nahrazují v daných územích základní situaci.
V případě nejasností hranic pásma rozhoduje v konkrétních případech stavební úřad
po projednání s příslušnou obcí a Ministerstvem obrany a po odsouhlasení Krajskou hygienickou
stanicí v Českých Budějovicích. Výjimku z podmínek tohoto rozhodnutí může povolit stavební
úřad. Podmínkou udělení výjimky je, mimo ostatních zákonných předpokladů, i jednoznačný
písemný souhlas s udělením výjimky od Krajské hygienické stanice v Českých Budějovicích,
Ministerstva obrany – VUSS České Budějovice a obce, na jejímž území má být výjimka udělena.
Platnost napadeného rozhodnutí nebyla časově omezena. V případě podstatných změn může
navrhovatel (Ministerstvo obrany – VUSS České Budějovice) požádat o změnu rozhodnutí.
Pokud pomine důvod, pro který je rozhodnutí vydáno, rozhodne stavební úřad o jeho zrušení.
3. Současně bylo vedle pásma ohraničeného izofonou „A“ zpracováno i pásmo ohraničené
izofonou „B“, které je odvozeno z leteckého provozu bojových letadel, v němž se při letech
proudových bojových letounů vyskytují hladiny zvuku L max. 95 dB (A). Toto pásmo ovšem
nebylo zahrnuto do ochranného pásma letiště, ale bylo řešeno samostatným územním
rozhodnutím o stavební uzávěře, které je časově omezeno.
4. Navrhovatel v návrhu uvádí, že je vlastníkem pozemků zapsaných na LV č. 2775
pro k. ú. České Budějovice 7 u Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, k. p. České Budějovice.
Jeho pozemky přitom opatření obecné povahy zasahuje. Předmětné opatření obecné povahy bylo
vydáno jako územní rozhodnutí již dne 5. 6. 1995; tímto rozhodnutím bylo vymezeno ochranné
pásmo kolem letiště Planá u Českých Budějovic. Podle čl. II zákona č. 301/2009 Sb., kterým
se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a některé další zákony, je v bodu 6 přechodných
ustanovení uvedeno, že ochranná pásma zřízená kolem leteckých staveb do dne nabytí účinnosti
tohoto zákona se považují za ochranná pásma zřízená opatřením obecné povahy podle
§37 odst. 1 zákona o civilním letectví. Opatření obecné povahy je přitom třeba vnímat
v materiálním slova smyslu. Materiální znaky opatření obecné povahy přitom předmětné
rozhodnutí splňuje.
5. Navrhovatel poukazuje na test pěti kroků, který Nejvyšší správní soud vymezil pro přezkum
opatření obecné povahy; v každém z těchto kroků přitom shledává napadený akt vadným.
6. Pokud jde o pravomoc k vydání opatření obecné povahy, uvádí navrhovatel, že napadený akt
byl vydán stavebním úřadem, zatímco podle současné právní úpravy zřizuje ochranná pásma
kolem leteckých staveb Úřad pro civilní letectví. Zákonné zmocnění dle §39 dřívějšího
stavebního zákona tak vyhaslo a v současné době nedisponují stavební úřady pravomocí určovat
ochranná pásma leteckých staveb.
7. Dále navrhovatel uvádí, že ve světle současné právní úpravy překročil odpůrce svou
působnost (druhý krok přezkumného algoritmu). Co se týče působnosti věcné, odpůrce není již
oprávněn k vydávání rozhodnutí v oblasti leteckých staveb a jejich ochranných pásem. Vedle
toho navrhovatel brojí i proti překročení časové působnosti, neboť platnost opatření obecné
povahy (vydaného jako územní rozhodnutí) není časově omezena.
8. Navrhovatel rovněž uvádí, že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (třetí krok). Nemohl se účastnit procesu vydávání předmětného opatření obecné
povahy, nemohl vznášet návrhy, námitky a navrhovat důkazy. Nebylo dokonce jednáno
ani s dalšími vlastníky dotčených nemovitostí. Proces vydání napadeného aktu nesplňuje
ani základní náležitosti pro vydávání opatření obecné povahy dle §171 a násl. zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
9. Čtvrtým krokem přezkumu je posouzení souladu opatření obecné povahy se zákonem.
Zde navrhovatel spatřuje rozpor zejména s §171 – 174 správního řádu. Opatření obecné povahy
představuje upřednostnění deklarovaného veřejného zájmu nad zájmem soukromým v rozporu
s §18 odst. 1 a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stávající stavební zákon“), který vyžaduje dosahovat cílů územního
plánování při zachování rovnováhy mezi soukromými a veřejnými zájmy na využití území.
Nositelem práv plynoucích z napadeného opatření obecné povahy je Ministerstvo obrany.
V současné podobě ale provozuje letiště Planá u Českých Budějovic soukromá obchodní
společnost Jihočeské letiště České Budějovice, a. s.
10. Konečně k pátému kroku přezkumného algoritmu, jímž je zohlednění principu
proporcionality, navrhovatel namítá, že napadený akt byl vydán v roce 1995 za stavu, kdy bylo
letiště Planá u Českých Budějovic využíváno armádou. Dne 11. září 2007 ovšem armáda předala
letiště Jihočeskému kraji. Následně došlo k podpisu smlouvy o nájmu, správě a provozování
předmětného letiště mezi Jihočeským krajem a společností Jihočeské letiště České Budějovice,
a. s. Hlavním důvodem vyhlášení ochranného pásma byla ochrana před hlukem z vojenského
provozu letiště; tento důvod ovšem pominul, neboť letiště má být užíváno k účelům civilním.
Stávající podoba opatření obecné povahy se tak stalo nevhodnou; mnohem vhodnější by byla
jeho změna, která by zmenšila ochranné pásmo. Intenzita hluku se po změně statusu letiště
z vojenského na civilní snížila. To potvrdila i některá měření a obdobné je dokonce i stanovisko
Krajské hygienické stanice Jihočeského kraje. Důvod pro vydání napadeného aktu tak odpadl,
a tedy by měl být použit osmý bod podmínek předmětného územního rozhodnutí, podle něhož
při odpadnutí důvodů, pro které bylo rozhodnutí vydáno, rozhodne stavební úřad o ukončení
jeho platnosti.
11. Vydané opatření obecné povahy je také neúměrné sledovanému cíli a neúměrně zasahuje dle
navrhovatele do jeho vlastnického práva. Ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod umožňuje omezit vlastnické právo jen ve veřejném zájmu; tím ovšem nemůže být
provoz vojenského letiště, pokud letiště funguje jako civilní. Podle územního plánu jsou přitom
pozemky, které vlastní navrhovatel, určeny pro smíšenou zástavbu. Ochranné pásmo ovšem
na straně druhé bytovou výstavbu vylučuje. Tím zřetelně zasahuje do práva navrhovatele
s pozemky disponovat dle jeho uvážení, dále dochází k poklesu tržní hodnoty pozemků
a navrhovatel je omezen i ve svém právu svobodně podnikat. Navrhovatel získal pozemky
v restituci a nyní je výrazně omezen ve svém vlastnickém právu, a to bez náhrady. Navrhovatel
poukazuje v této souvislosti na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 4/2008.
12. Ze shora shrnutých důvodů tedy navrhovatel žádá, aby Nejvyšší správní soud opatření
obecné povahy zrušil.
13. Odpůrce ve svém vyjádření k podanému návrhu uvádí, že stavební úřad nepochybně
disponoval pravomocí i působností k vydání napadeného rozhodnutí podle v té době účinných
zákonů. V souladu s nimi také probíhal procesní postup ústící ve vydání rozhodnutí. Napadené
rozhodnutí není ani v rozporu se zákony účinnými v době jeho vydání. Co se týče principu
proporcionality, je argumentace navrhovatele postavena na nepravdivém tvrzení, že důvodem
pro vydání napadeného rozhodnutí je provoz vojenského letiště. Napadené rozhodnutí již totiž
počítalo s tím, že provoz letiště přejde v budoucnu pod civilní kontrolu a izofona „A“
je konstruována právě pro civilní provoz. Nedošlo tedy ke změně podmínek, za kterých bylo
vydáno napadené rozhodnutí, které je nyní opatřením obecné povahy.
14. V doplnění vyjádření k návrhu odpůrce dodává, že v době vydání napadeného územního
rozhodnutí, nebyl navrhovatel vlastníkem žádného z pozemků tímto rozhodnutím dotčených.
V tomto ohledu proto navrhovateli chybí aktivní legitimace. V době vydání opatření obecné
povahy nadto byly pozemky v dnešním vlastnictví navrhovatele funkčně určeny jako orná půda,
tzn., že je nebylo možno zastavět. Teprve po roce 2000 jsou dle územního plánu evidovány jako
pozemky zastavitelné. Ke dni vydání opatření obecné povahy nemohlo ovšem dojít k zásahu
do vlastnických práv vlastníka pozemků.
15. Navíc odpůrce uvádí, že napadené opatření obecné povahy je nejen v souladu se zákonem,
ale také s veřejným zájmem. Ve skutečnosti nesvědčí žádná práva z vydaného aktu ani vlastníkovi
pozemků, na nichž je letiště, ani navrhovateli územního rozhodnutí ani provozovateli letiště.
Funkcí ochranného pásma je ochrana okolí letiště před negativními účinky hluku. Omezení
ve výstavbě se týká jen určitých typů staveb a vyplývá z hygienických předpisů chránících zdraví
obyvatel. Ostatní stavby, než vymezené, jsou povoleny při dodržení protihlukových opatření.
Společnost Jihočeské letiště, a. s., plní závazek veřejné služby spočívající v zajištění provozu,
údržby a správy letiště. Veřejný zájem na provozu civilního letiště plyne také z „Memoranda
o spolupráci při rozvoji a provozu Letiště České Budějovice“ ze dne 15. 12. 2006, letiště je také
předmětem stávající „Politiky územního rozvoje České republiky“ z roku 2008 a je dále jednou
z priorit „Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje“. Vysoký veřejný zájem na provozu letiště
jakožto významného dopravního prvku je zřejmý také z výše prostředků, které jsou do jeho
modernizace investovány. V tomto směru poukazuje odpůrce na usnesení zastupitelstva
Jihočeského kraje č. 371/2010/ZK-18. Uvedené dokumenty odpůrce přiložil k doplnění
vyjádření.
16. Podle odpůrce se navrhovatel snaží toliko o prosazení svých podnikatelských aktivit; přitom
brojí proti ochrannému pásmu jako celku s argumentací, že jeho pozemky do něj byly začleněny
neoprávněně. Tuto skutečnost se navrhovatel snažil neúspěšně prokázat v řadě správních řízení
v dané věci. Již v těchto řízeních předkládal akustickou studii či stanovisko hygienické stanice.
Naposled jmenovaný dokument je ovšem založen jen na podkladech dodaných navrhovatelem,
zejm. ale byly vydány pro jiné účely a v době, kdy nebyly známy výsledky akustické studie
společnosti EKOLA group, spol. s r. o. Zatímco navrhovatel argumentuje touto studií pouze
pro první etapu výstavby letiště (roky 2010 – 2015), odpůrce poukazuje na výhled i po roce 2020,
který k vyjádření přikládá. Z něj plyne, že dotčené území hlukem zasaženo bude, a to dle tempa
rozvoje letiště dokonce i před rokem 2020.
17. Ze všech těchto důvodů odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud předmětný návrh
na zrušení opatření obecné povahy odmítl, shledá-li, že není dána aktivní legitimace navrhovatele,
popř. zamítl v ostatních případech.
18. Při prvním jednání soudu dne 21. 12. 2010 účastníci setrvali na svých písemných podáních.
Zmocněnec navrhovatele upřesnil, že požaduje zrušení ochranného pásma jako celku a zdůraznil,
že odpůrce překročil svou věcnou i časovou působnost, zkrátil navrhovatelova procesní práva,
neboť s ním, stejně jako s ostatními vlastníky, v řízení nejednal a upřednostnil veřejný zájem
nad zájmem navrhovatele jako vlastníka pozemků užívat své vlastnictví i svobodně podnikat.
Zástupce odpůrce zdůraznil, že navrhovatel v době vydání rozhodnutí nebyl vlastníkem pozemků
v ochranném pásmu a že rozsah ochranného pásma již vycházel z předpokládaného provozu
civilního letiště. V době rozhodnutí byly pozemky ornou půdou. Územní plán z r. 2000
sice počítá se zastavitelností pozemků, ovšem v mezích omezení vyplývajících z ochranného
pásma.
19. Následně navrhovatel zaslal písemnou repliku k vyjádření odpůrce, v níž doplnil, že se stal
vlastníkem předmětných pozemků v r. 2004, kdy je zdědil po své matce F. N. Podle dřívějšího
stavebního zákona ovšem ani jeho matka nemohla být účastna na řízení. Považuje za nesporné,
že rozhodnutí o ochranném pásmu má charakter opatření obecné povahy, a za nepochybné, že
jím byla dotčena jeho subjektivní práva. Odpůrce nepředložil žádný hodnověrný argument, který
by odůvodňoval absolutní převahu veřejného zájmu nad soukromými zájmy vlastníků. Poukázal
na usnesení Rady města České Budějovice z 16. 6. 2010 o nesouhlasu s výstavbou jiných než
bytových objektů v dané oblasti, ač požadavek navrhovatele odpovídal územnímu plánu.
Navrhovatel nemá žádné námitky proti provozu letiště, ovšem nemůže souhlasit s tím, že bylo
odpůrcem označeno za veřejnou službu. Jedná se o ryze komerční provoz soukromé společnosti
a z „Akustické studie“ vypracované společností Ekola group, spol. s r. o., v říjnu 2007 je zřejmé,
že při použití správné izofony pro období po r. 2020, by zasáhla pouze malou část ze stávajícího
vymezení. Správným a spravedlivým postupem by tak byla změna ochranného pásma, či vydání
nového opatření obecné povahy, a to s možností uplatnění námitek všemi účastníky řízení; tomu
se však odpůrce brání. Tvrzení odpůrce, že opatření bylo v r. 1995 vydáno pro civilní provoz je
nepřezkoumatelné a nesmyslné, neboť tehdy bylo vydáno pro vojenský letecký provoz. To
dokonce zakládá jeho vnitřní nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost, pro kterou musí být
zrušeno. Tvrzení odpůrce, že mu nikdy nebránil ve využití pozemků je nepravdivé, čehož
důkazem je zmíněné usnesení rady. V roce 2007 odpůrce ještě podporoval navrhovatele v záměru
doplnění zástavby v daném místě, ovšem později, v důsledku vlivu náměstka primátora a radního
Františka Jelena, je mu bráněno v jakékoliv zástavbě pozemků. Podotýká, že jmenovaný je
významným stavebním podnikatelem a členem dozorčí rady Jihočeského letiště České
Budějovice, a. s., a podílel se na rozhodování o výstavbě plánované navrhovatelem, navzdory
střetu zájmů. Navrhovatel z toho dovozuje, že tvrzení o veřejném zájmu v sobě skrývá ochranu
ryze komerčních soukromých zájmů. Nakonec navrhovatel odmítá argumentaci odpůrce o
významu letiště a o současných územních dokumentech, neboť nic z toho není rozhodné pro
posouzení platnosti a účinnosti přezkoumávaného opatření obecné povahy.
20. Při druhém jednání soudu dne 1. 2. 2011 zmocněnec navrhovatele předložil kopii „Studie
využití vojenského letiště České Budějovice i pro civilní letecký provoz“ zpracovanou
projektovou kanceláří Aga - letiště, s. r. o., v dubnu 2001, v níž je uvedeno, že s ohledem
na novou zákonnou úpravu ochrany před hlukem, bude třeba zpracovat novou hlukovou studii,
což je důvod ke změně ochranného hlukového pásma pro výhledový letecký provoz.
Dále zdůraznil, že nabytí pozemků v r. 2004 nemá vliv na jeho postavení v řízení a že odpůrce
nepředložil žádný relevantní argument odůvodňující prioritu veřejného zájmu. Shrnul předchozí
argumentaci se závěrem, že na zrušení opatření obecné povahy trvá. Zástupce odpůrce předložil
vyjádření Úřadu pro civilní letectví ze dne 29. 12. 2010, č. j. 00352009-10-110, že Úřad nemá
pravomoc rušit či měnit stávající ochranná hluková pásma letišť, může se však jimi zabývat
v rámci přijímání opatření obecné povahy o zřízení hlukového pásma. Dále předložil kopii výpisu
z jednání zastupitelstva města ze dne 16. 12. 2010, na němž bylo přijato usnesení č. 18/VI/2010,
schvalující poskytnutí dotací společnosti Jihočeské letiště České Budějovice, a. s., pro rok 2011.
Zdůraznil, že ochranné pásmo bylo zaměřeno na budoucí civilní provoz a vycházelo z akustické
studie, přičemž podle poslední studie se stav nijak podstatně nezměnil. Shrnul, že navrhovatel
není aktivně legitimován k podání návrhu, nemohl vstoupit do práv předchozí vlastnice,
neboť ta v řízení žádná neměla. Pozemky byly a jsou ornou půdou, tudíž nelze hovořit o zkrácení
práv omezením možnosti výstavby. Shrnul předchozí argumentaci se závěrem o nedůvodnosti
návrhu. K tomu doplnil zmocněnec navrhovatele, že jde o nepravdivé tvrzení, neboť pouze část
pozemků je ornou půdou, část pozemků je stavebních; omezení plynoucí z ochranného pásma
označil za zásah do navrhovatelových základních lidských práv.
21. Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval aktivní legitimaci navrhovatele. Podle §101a s. ř. s.
je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. V daném
případě izofona „A“, která vymezuje předmětné ochranné pásmo, zasahuje do několika
katastrálních území (České Budějovice 7, Litvínovice, Planá u Českých Budějovic, Homole,
Závraty a Kaliště u Lipí). V katastrálním území České Budějovice 7 leží rozsáhlé nezastavěné
pozemky ve vlastnictví navrhovatele, které jsou zároveň situovány uvnitř zóny vymezené
izofonou „A“. V předmětném ochranném pásmu jsou majitelé pozemků ve vlastnickém právu
k nim napadeným aktem omezeni a tento zásah navrhovatel namítá. Jak uvedl rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116 (v době
rozhodování této věci dosud nepublikováno, dostupné na www.nssoud.cz), návrh na zrušení
opatření obecné povahy nemůže být odmítnut pro nedostatek aktivity navrhovatele
v předcházejících fázích řízení, přičemž není rozhodné, zda procesní pasivita navrhovatele
byla způsobena faktory objektivními či subjektivními. Konkrétně pak byl uznán přípustným
návrh osob, které nebyly procesně aktivní v průběhu projednávání opatření obecné
povahy v navazujícím rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185 (dostupný
na www. nssoud.cz). Toto rozhodnutí se týkalo územního plánu, v němž zákon účast dotčených
osob předpokládá. V daném případě však je napadeno opatření, u něhož procesní předpis
nepředpokládal v řízení účast jiných osob, než navrhovatele zřízení ochranného pásma. Existence
ochranného protihlukového pásma, ač prvotně slouží k ochraně zdraví subjektů v něm žijících,
je spojena i se závažnými omezeními. Skutečnost, že navrhovatel nebyl v době vydání opatření
obecné povahy vlastníkem dotčených pozemků, a že jeho právní předchůdkyně nebyla v průběhu
řízení aktivní, jej tedy nevylučuje z možnosti podat návrh na jeho zrušení, tvrdí-li, že je opatřením
dotčen.
22. Toto dotčení však musí být objektivně možné, to znamená, že navrhovatel je nositelem práv,
která opatřením obecné povahy mohou být dotčena. Tak tomu je, pokud je vlastníkem
nemovitostí, na která se vztahují omezující opatření plynoucí z ochranného pásma.
U navrhovatele je tomu tak ve vztahu k nemovitostem, jejichž je vlastníkem,
tedy k nemovitostem zapsaným na LV č. 2775 pro k. ú. České Budějovice 7 u Katastrálního
úřadu pro Jihočeský kraj, k. p. České Budějovice, které tvoří malou část z vymezeného
ochranného pásma. V ostatních částech však jeho dotčení nepřichází v úvahu; rovněž
není oprávněn domáhat se návrhem ochrany práv jiných osob. Ochranné pásmo sice tvoří jeden
celek, ovšem jeho části nejsou na sobě navzájem závislé. Zrušení ochranného pásma na části
území by neohrozilo jeho existenci ve zbývající části. Navrhovatel je tedy oprávněn k návrhu
pouze ohledně části ochranného pásma, jímž je dotčen. V této části byl také věcně projednán
a ve vztahu ke zbývající části byl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnut.
23. Nejvyšší správní soud dále posuzoval, zda akt, který navrhovatel jako opatření obecné povahy
označuje, skutečně takovým opatřením je. K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné
povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné
povahy, s výjimkou negativního vymezení v §171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné
opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně
určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv,
povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných
mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona (blíže
viz citované rozhodnutí).
24. Opatření obecné povahy jakožto obecný právní institut je zakotveno v části šesté správního
řádu. Podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné
opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím (viz §171 správního řádu). Nejvyšší
správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44,
publ. pod č. 1276/2007 Sb. NSS, vyložil spojení „zvláštní zákon ukládá vydat“ ryze ve formálním
slova smyslu, tedy že zvláštní zákon musí výslovně označit, že vydávaný akt je opatřením obecné
povahy. Ústavní soud ovšem nálezem ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, dostupném
na http://nalus.usoud.cz, zrušil uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu. Po vydání tohoto nálezu
se Nejvyšší správní soud v intencích názoru Ústavního soudu ve své rozhodovací činnosti
přiklonil k tzv. materiálnímu pojetí opatření obecné povahy (viz namátkou rozsudek ze dne
16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86, www.nssoud.cz).
25. V předchozím odstavci popsaný vývoj judikatury v otázce opatření obecné povahy
je významný i pro nyní projednávanou věc. Spojitost je v tom, že popsaná judikatura se zabývala
aktem, který formálně nebyl vydán jako opatření obecné povahy, ale po změně zákona byl jako
opatření obecné povahy označen. Podle dřívějšího stavebního zákona byl územní plán formálně
vydáván jako obecně závazná vyhláška. Stávající stavební zákon územní plán považuje za opatření
obecné povahy. Nejvyšší správní soud nejprve vycházel z toho, že i v případě územních plánů
vydaných podle dřívějšího stavebního zákona lze rozhodovat podle §101a a násl. s. ř. s.
(rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74). Následně však rozšířený senát vyšel
již pouze z formálního pojetí opatření obecné povahy, a proto dospěl k závěru, že Nejvyšší
správní soud nemůže o územních plánech dle dřívějšího stavebního zákona rozhodovat
(rozhodnutí ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44). Toto rozhodnutí bylo ovšem zrušeno
nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, které dospělo k závěru,
že Nejvyšší správní soud může přezkoumávat i takové územní plány, které byly vydány formálně
nikoliv jako opatření obecné povahy.
26. Situace je v nynějším případě obdobná. Ochranné pásmo kolem letiště bylo vydáno ve formě
územního rozhodnutí dle dřívějšího stavebního zákona již 5. 6. 1995. S účinností zákona
č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o civilním letectví“), jsou ochranná pásma kolem letišť a leteckých staveb komplexně upravena
v §37 a násl. tohoto zákona. Původně podle odstavce 1 tohoto ustanovení ochranná pásma
vznikala dnem nabytí právní moci územního rozhodnutí. S účinností od 1. 1. 2010 ovšem
ochranné pásmo kolem leteckých staveb zřizuje Úřad pro civilní letectví opatřením obecné
povahy podle správního řádu po projednání s úřadem územního plánování. Opatřením obecné
povahy podle věty druhé Úřad stanoví parametry ochranného pásma a jednotlivá opatření
k ochraně leteckých staveb. Je pravdou, že územní rozhodnutí bylo v daném případě vydáno
před účinností uvedeného zákona o civilním letectví, za účinnosti zákona č. 47/1956 Sb.,
o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů, byť nebylo vydáno podle něho, ale podle
dřívějšího stavebního zákona. Naskýtá se tak otázka, zda se novela označující dosavadní
rozhodnutí o ochranných pásmech za opatření obecné povahy na takové rozhodnutí rovněž
vztahuje. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že článek II bod 6 z. č. 301/2009 Sb., kterým
se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, který zní: „Ochranná pásma zřízená kolem leteckých
staveb do dne nabytí účinnosti tohoto zákona se považují za ochranná pásma zřízená opatřením obecné povahy
podle §37 odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ (…),
je třeba vztáhnout i na ochranné pásmo vydané jako územní rozhodnutí v r. 1995. To lze dovodit
jednak přímo ze znění citovaného ustanovení, jednak z logiky, podle níž i ochranná pásma letišť
zřízená podle dřívějšího stavebního zákona mají obdobnou povahu, cíl i dopad na vlastníky
pozemků. Mimo to rozhodnutí o ochranném pásmu naplňuje i obecné znaky opatření obecné
povahy, stejně tak jako jím je i po materiální stránce.
27. Veškerá ochranná pásma kolem leteckých staveb jsou tedy nyní opatřeními obecné povahy.
S ohledem na shora shrnutý judikaturní vývoj je ovšem nezbytné v řízení podle §101a
a násl. s. ř. s. přezkoumat jako opatření obecné povahy i ochranná pásma letišť zřízená ve formě
územních rozhodnutí. Jakkoliv je co do náležitostí vymezení ochranného pásma kolem letecké
stavby stávající úprava poměrně značně odlišná od té předchozí, nemá tato skutečnost na shora
uvedený závěr vliv, neboť rozhodující je materiální povaha napadeného aktu. Tou se zdejší soud
obsáhle zabýval v již uváděném rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2005. Zde je uvedeno, že opatření
obecné povahy s konkrétním předmětem a obecně vymezenými adresáty představuje
co do předmětu protipól právní normy, neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě
konkrétně (a proto nemůže v žádném případě mít povahu právní normy). Typickým příkladem
zde může být dopravní značení umístěné na určité křižovatce: např. dopravní značky
„Dej přednost v jízdě!“ a „Hlavní pozemní komunikace“ umístěné na křižovatce ulic A. a B.
v obci C. řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě.
28. Co do vymezení okruhu adresátů se naopak opatření obecné povahy s právní normou
shoduje. Obecnost co do subjektů přitom nespočívá v určitosti či určitelnosti osob,
k nimž se vztahuje, nýbrž v tom, že své adresáty určuje jako množinu subjektů vymezených
určitými znaky, přičemž se vztahuje ke všem subjektům, které jsou prvky této množiny.
Např. shora zmíněné dopravní značky „Dej přednost v jízdě!“ a „Hlavní pozemní komunikace“
umístěné na křižovatce ulic A. a B. v obci C. se vztahují obecně na všechny účastníky silničního
provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět. Okruh těchto osob je tedy určen jako množina
vymezená určitými znaky, přičemž dopravní značení se vztahuje ke všem těmto osobám.
29. Aplikací shora uvedeného na nyní projednávaný případ zdejší soud zjistil, že okruh adresátů
napadeného aktu je určen obecně. Uvedené územní rozhodnutí nehovoří o okruhu konkrétních
účastníků řízení, jichž by se vyhlášení ochranného pásma dotklo (přímo ex lege plyne,
že účastníkem územního řízení o ochranném pásmu je pouze navrhovatel - §34 odst. 1 dřívějšího
stavebního zákona). Plynou z něj sice práva a povinnosti (omezení) osobám, které uvnitř
ochranného pásma vlastní nemovitosti, nicméně tyto osoby nejsou označeny konkrétně
či jmenovitě – uvedená omezení se budou vztahovat i na celou množinu vlastníků takových
nemovitostí, ačkoliv konkrétní vlastníci se mohou v čase měnit (z jakéhokoliv právního titulu).
Naopak předmět napadeného aktu je zcela konkrétní – je řešena konkrétní situace a ochranné
pásmo je vymezeno konkrétním způsobem – pozemky ležícími uvnitř zóny vymezené izofonou
„A“, která je zakreslena do mapy, jež je součástí rozhodnutí. Po materiální stránce tak nejde
v dané věci o rozhodnutí, ač je tak nazváno, nýbrž o opatření obecné povahy. Zdejšímu soudu
tedy nic nebrání k tomu, aby je posoudil dle §101a a násl. s. ř. s.
30. Po vyřešení otázky aktivní legitimace navrhovatele a charakteru napadeného rozhodnutí,
přistoupil soud k posouzení zákonnosti opatření. Přitom postupoval v mezích navrhovatelových
námitek, tedy v mezích tzv. algoritmů, plynoucích z dosavadní judikatury tohoto soudu.
31. Podle §101d s. ř. s. platí, že soud při rozhodování posuzuje soulad opatření obecné povahy
se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své pravomoci a působnosti
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
32. Prvním posuzovaným krokem je přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření
obecné povahy. Pravomoc správního orgánu obecně spočívá zejména v jeho oprávnění
vykonávat veřejnou moc. Správní orgán tedy postupuje v mezích své pravomoci, pokud
mu na základě zákonného zmocnění náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy,
jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou
v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Navrhovatel argumentuje, že pravomoc vyhlašovat
ochranná pásma kolem leteckých staveb přešla na Úřad pro civilní letectví. V tomto ohledu
má sice navrhovatel pravdu, ale ne již v tom, že tato skutečnost per se způsobuje nedostatek
pravomoci zpětně. Pravomoc orgánu vydat opatření obecné povahy je totiž třeba posuzovat
ve vztahu k okamžiku, kdy bylo vydáno. V daném případě bylo vydáno jako územní rozhodnutí
(institut opatření obecné povahy v té době v českém právním řádu vůbec neexistoval) dne
5. 6. 1995. Závěr navrhovatele je tedy nedůvodný, neboť jeho akceptace by znamenala
nepřípustnou retroaktivitu – nelze zpětně posuzovat tehdejší pravomoc dle stávajícího zákona.
K retroaktivitě a její zásadní nepřípustnosti při aplikaci práva se vyjádřil obsáhle i Ústavní soud
(viz nález ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, publ. pod č. 318/2009 Sb.).
33. Obdobné platí také pro přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné
povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (krok druhý). Správní orgán postupuje
v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh
vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat
opatření obecné povahy). Rozlišovat je dále třeba působnost věcnou (okruh věcných oblastí,
v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob,
vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní
orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze
v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
34. Nejvyšší správní soud tak posuzoval, zda stavební úřad (odpůrce) byl orgánem věcně
příslušným k vydání takového rozhodnutí. V daném případě se jednalo o rozhodnutí
o ochranném pásmu ve smyslu §32 písm. d) a bylo odpůrcem vydáno podle §39 dřívějšího
stavebního zákona. V době, kdy bylo rozhodnutí vydáno, tehdy platný zákon č. 47/1956 Sb.,
o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů, v §24 odst. 1 předpokládal k zajištění
bezpečnosti leteckého provozu na civilních letištích vytváření ochranných pásem. O jejich zřízení
podle odst. 2 téhož ustanovení, rozhodovala Státní letecká inspekce v dohodě se stavebním
úřadem příslušným k vydání územního rozhodnutí. Ochranné pásmo podle tohoto
ustanovení se však týkalo pouze civilních letišť a jeho účelem bylo zajištění bezpečnosti provozu
letiště – v odst. 2 cit. ustanovení je dále uvedeno, že se „v rozhodnutí zakáže nebo omezí zřizovat určité
stavby nebo zařízení, umisťovat světla, vysazovat porosty nebo ponechávat je růst nad stanovenou míru
a vykonávat činnosti, které ohrožují bezpečnost leteckého provozu.“ Účelem zřízení ochranného pásma
podle tohoto zákona tedy byla ochrana provozu letiště vytvořením vhodných podmínek v jeho
okolí a nikoliv ochrana tohoto okolí před účinky provozu letiště. Stejně tak i zákon
č. 20/1966 Sb., o péči ozdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, v §4 předpokládal pouze
vydávání závazných stanovisek hygienika územním orgánům a nesvěřoval mu rozhodování
o ochranných pásmech omezujících účinky hluku. V §33 odst. 1 dřívějšího stavebního zákona
bylo stanoveno, že k územnímu řízení je příslušný stavební úřad s výjimkou uvedenou v jeho
odst. 2, která se týkala vydávání rozhodnutí o ochranném pásmu, k nimž byl podle zvláštních
předpisů příslušný jiný orgán státní správy. Tím, s ohledem na tehdejší právní úpravu, nebyla
ani Státní letecká inspekce, ani hygienik. Soud dále vážil, zda rozhodnutí nespadalo do působnosti
speciálního stavebního úřadu na základě §120 a §121 dřívějšího stavebního zákona, jímž
by mohl být speciální úřad pro stavby letecké či pro stavby vojenské. Obě citovaná ustanovení
však obsahovala výluku pro územní rozhodování. Z uvedeného lze dospět k závěru, že stavební
úřad byl oprávněn k územnímu řízení a k vydání předmětného územního rozhodnutí
o ochranném pásmu. Otázky působnosti musejí být zkoumány ve vztahu k období, kdy bylo
napadené územní rozhodnutí vydáno, a tedy platí obdobně shora uvedené.
35. Vedle toho navrhovatel uvádí, že byla překročena působnost časová. Správnímu orgánu
ovšem nebylo v daném případě nikterak stanoveno období, v němž může svoji pravomoc
vykonávat, a tedy ani tato námitka není důvodná.
36. Třetím krokem je přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem
stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
Také v tomto případě se na proces vedoucí k vydání napadeného aktu vztahují pravidla účinná
v době, kdy byl vydáván, tj. konkrétně dřívější stavební zákon. Nelze zpětně namítat, že územní
rozhodnutí mělo být vydáno způsobem, který se stal účinným o více než deset let později.
37. Čtvrtým krokem (prvním, který je materiální povahy) je přezkum obsahu opatření obecné
povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem. V rámci tohoto
kroku soud také zjišťuje, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nezneužil
zákonem svěřenou pravomoc či působnost. Navrhovatel v logice své argumentace namítl rozpor
s §171 – 174 správního řádu. Krom toho, že lze zopakovat výše uvedené o zákazu retroaktivity,
tak je nezbytné zdůraznit, že v rámci čtvrtého kroku se zjišťuje jen to, zda je či není dán rozpor
s hmotným právem. Navrhovatel ale v návrhu poukazuje na ustanovení procesního charakteru.
Dále namítá ve vztahu k tomuto kroku algoritmu rozpor s ustanovením §18 odst. 1 a 2
stávajícího stavebního řádu. Toto ustanovení se ale týká cílů územního plánování, o které
se v daném případě nejedná. Stejně tak při rozhodování nebylo a nemohlo být postupováno
podle tohoto zákona. Rozhodná není ani námitka, že oprávněným z rozhodnutí bylo tehdy
Ministerstvo obrany, kdežto dnes je jím soukromá společnost; je třeba stále mít na paměti,
že ochranné pásmo nebylo zřízeno ku prospěchu letiště, ať už jej provozuje kdokoliv,
ale k ochraně jeho okolí před účinky hlučnosti jeho provozu. Tato námitka stěžovatele,
ač podřazena čtvrtému kroku ovšem náleží spíše do hodnocení v rámci kroku pátého.
38. Pokud v replice k vyjádření odpůrce namítl, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
a nesrozumitelné proto, že se vztahuje na civilní provoz, ač tehdy byl na letišti provoz vojenský,
nelze mu přisvědčit. Ze spisu je zřejmé, že letiště v té době (a zčásti i později) sloužilo
vojenskému provozu, ovšem v rozhodnutí je výslovně zmíněno, že ochranné pásmo vymezené
izofonou „A“ se vztahuje k plánovanému civilnímu provozu. Ochranné pásmo vztahující
se k vojenskému provozu bylo vymezeno izofonou „B“ a bylo o něm rozhodnuto samostatně.
39. Za závěrečný krok algoritmu (testu) považuje zdejší soud přezkum obsahu napadeného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Proporcionalitu soud vnímá dvěma
způsoby – v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou
přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva
a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností
k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy
vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy
a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním
prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty
co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá,
zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium
proporcionality v užším slova smyslu).
40. V několika svých rozhodnutích Nejvyšší správní soud vymezil doktrínu
minimalizace zásahů do územních plánů, pokud jde o poslední krok načrtnutého algoritmu
(test proporcionality). Již z rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, publikovaném
pod č. 968/2006 Sb. NSS, plyne, že ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu
jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být
ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou životního
prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití
a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku
územního plánování a územního řízení. Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného řešení
získaného zákonným postupem, nepřísluší ovšem Nejvyššímu správnímu soudu jakožto orgánu
moci soudní věcně zasahovat. Obdobné uvedl Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaném pod č. 1462/2008 Sb. NSS.
41. Zdrženlivost stran pátého kroku nastíněného testu vyplývá konečně i z již citovaného
rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Dle tohoto usnesení je podmínkou
zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle §101a a násl. s. ř. s.,
že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní
a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení
zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může opatřením obecné povahy (v posuzovaném
případě územním plánem) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru;
taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a ten je povinen strpět je bez náhrady.
Shledá-li soud v přezkoumávaném opatření obecné povahy dodržení těchto zásad, není důvodem
k jeho zrušení ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo
spravedlivou míru.
42. To vše jsou obecná hlediska, podle nichž je postupováno při hodnocení proporcionality
zásahu, přičemž hodnoceným opatřením obecné povahy byl zpravidla územní plán. V daném
případě však do tohoto hodnocení zasahují určitá specifika. Při posuzování důvodnosti návrhu
je třeba nejprve vyhodnotit skutečnost, že navrhovatel nebyl v době vydání opatření obecné
povahy vlastníkem dotčených pozemků. Jak již bylo uvedeno, z hlediska procesní legitimace tato
skutečnost nemá význam. Z hlediska věcné legitimace (důvodnosti návrhu) je třeba vážit,
že navrhovatel nabytím pozemků vstoupil do právního stavu, vzniklého již za jeho právního
předchůdce. Ovšem ani ten neměl možnost do řízení o vydání územního rozhodnutí nijak
zasáhnout, neboť ze zákona neměl postavení účastníka řízení a zákon ani neumožňoval v něm
jakkoliv uplatnit případné námitky. Přitom se jednalo o rozhodnutí zasahující do práv osob
ve vymezeném území žijících, kde by možnost vznesení námitek a jejich vyhodnocení bylo zcela
namístě. Nejvyšší správní soud tedy nedostatek aktivity v řízení nepřičítal navrhovateli k tíži.
43. Dalším výrazným specifikem posuzované věci je skutečnost, že se jedná o opatření obecné
povahy vydané v r. 1995. Soudní řád správní neomezuje možnost podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy žádnou lhůtou. Soud si je vědom návrhu jiného senátu tohoto soudu
podaného Ústavnímu soudu; ten ovšem zatím nerozhodl tom, zda absence této lhůty
je protiústavní. I kdyby Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh by měl být omezen lhůtou,
bylo by k tomu třeba nové právní úpravy; tento závěr by tedy nemohl zpětně dopadat
na již podané návrhy. Plynutí času ovšem hraje významnou roli, neboť postupem času jsou
poměry upravené opatřením obecné povahy obvykle stabilizovány a zrušení opatření,
které zasahuje do práv jednoho z dotčených subjektů, může být na druhé straně neúnosným
zásahem vůči jiným subjektům. V případě ochranného pásma, jehož smyslem a cílem je ochrana
okolí letiště před hlukem z jeho provozu, tak tomu ovšem není. Ochranné pásmo prakticky
zamezilo výstavbě určitého druhu a jeho případné zrušení by neomezilo ani provoz letiště ani
ostatní dotčené osoby. Jestliže tedy obvykle značný časový odstup od vydání opatření obecné
povahy oslabuje možnost úspěšnosti návrhu, v tomto případě tomu tak není. Na druhé straně
to znamená, že nelze odhlížet od současného stavu. Soud by jistě nemohl ponechat
bez povšimnutí, pokud by např. opatřením obecné povahy bylo vymezeno ochranné pásmo
kolem letiště a toto letiště by již neexistovalo; stejně tak by musel přihlédnout k tomu,
že ochranné pásmo je zřízeno ve vztahu k provozu, jehož intenzita je trvale výrazně nižší
a opatření tak poskytuje jednak nadbytečnou ochranu a jednak nadbytečně zatěžuje.
44. Navrhovatel označil opatření za neproporcionální zejména proto, že bylo vydáno za situace,
kdy letiště Planá u Českých Budějovic bylo využíváno armádou, ovšem v současné době slouží
civilním účelům. Změna v užívání letiště podle jeho názoru nevyžaduje tak rozsáhlé ochranné
pásmo a právě v tom spatřuje zásah do svého vlastnického práva. V tom mu ovšem nelze
přisvědčit. V důvodech územního rozhodnutí je totiž výslovně uvedeno, že „Tento návrh vychází
ze současného stavu letiště tzn. že na letišti je pouze opravárenská základna letadel MO ČR a připravuje
se výběrové řízení na provozovatele civilního letiště. Izofona „A“, na kterou je vyhlášeno toto ochranné pásmo
je odvozena z předpokládaných podmínek budoucího civilního provozu letiště. (…) V rámci předloženého návrhu
je zpracováno i pásmo ohraničené izofonou „B“, které je odvozeno z leteckého provozu bojových letadel, v němž
se při letech proudových bojových letounů vyskytují hladiny zvuku L max 95 dB(A). Po dohodě zúčastněných
stran není toto pásmo zahrnuto do ochranného pásma letiště, ale bude řešeno samostatným územním rozhodnutím
o stavební uzávěře.“
45. Z toho plyne, že ochranné pásmo vymezené izofonou „A“ vycházelo ze záměru změny
užívání letiště k civilnímu provozu. Tehdejší částečné užívání letiště k vojenským účelům bylo
předmětem ochrany v pásmu vymezeném izofonou „B“; toto ochranné pásmo ovšem není
předmětem přezkumu soudu v tomto řízení. Vymezení okruhu izofony „A“ přitom vycházelo
z hlukové studie i závazného stanoviska hygienika. Podklady předložené účastníky v soudním
řízení nejsou důkazem, že stávající či plánovaný provoz letiště je natolik odlišný
od předpokládaného stavu v době vydání opatření obecné povahy, že by zde byl dán zřejmý
nepoměr mezi vlivem provozu letiště a rozsahem chráněného území. Z ničeho tedy neplyne,
že ochranné pásmo přesahuje hranici nezbytné ochrany zdraví před účinky hluku. Přitom je třeba
vycházet z dlouhodobého výhledu provozu letiště, neboť omezení spočívá zejména ve vyloučení
staveb pro bydlení, u nichž lze předpokládat trvalé umístění.
46. Navrhovateli nelze přisvědčit ani v názoru na disproporci mezi ochranou veřejného zájmu
a zájmu navrhovatele. Je třeba zdůraznit, že smyslem a účelem zřízení ochranného pásma byla
ochrana okolí letiště před hlukem z jeho provozu; nejednalo se o ochranné pásmo zajišťující
řádný provoz letiště např. omezením výškových staveb v jeho okolí. Tato ochrana míří
na subjekty zde existující, včetně navrhovatele. Omezení s ochranným pásmem spojené je logicky
vyváženo zájmem na ochraně zdraví. Nelze skutečně dospět k závěru, že zájem navrhovatele
na využití jeho vlastnictví podle jeho úvahy převažuje nad zájmem na ochraně zdraví obyvatel.
Soud tedy nevážil proti zájmu na ochraně vlastnictví navrhovatele zájem na ochraně soukromého
podnikání provozovatele letiště, ale veřejný zájem na ochraně obyvatel před účinky hluku. Dospěl
k závěru, že převažujícím je zájem na ochraně zdraví obyvatel. Na tom nemůže nic změnit
ani to, že si navrhovatel zřejmě nepřeje být takto chráněn. Poukazuje-li na nemožnost využít
pozemky k výstavbě, pak výstavba může probíhat jen v limitech daných ochranným pásmem
a jeho účinky se tak vztahují i na případné budoucí uživatele staveb. Argument o bránění záměru
zastavění pozemků stavbami, které lze do ochranného pásma umístit, nemůže mít při tomto
posouzení význam - předmětem řízení není povolení těchto staveb.
47. Stejně tak soud nemohl přisvědčit námitce neústavnosti zásahu do práv navrhovatele,
neboť z ochranného pásma pro něho vyplývají omezení, která nejsou nijak kompenzována.
K tomu navrhovatel poukázal na rozsudek tohoto soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88.
Názor tam zaujatý byl ovšem překonán usnesením rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, podle něhož „(z)a předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace
zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení
nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady. Shledá-li soud
v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není důvodem ke zrušení územního plánu ani to,
že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze
poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny).“
48. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou ani námitku porušení principů
proporcionality.
49. S ohledem na skutečnosti výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh
na zrušení opatření obecné povahy vydaného ve formě územního rozhodnutí o ochranném
pásmu odpůrcem dne 5. 6. 1995, v části, v níž byl jeho přezkum přípustný, není důvodný, a proto
mu nezbylo, než jej rozsudkem zamítnout (§101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).
50. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu, jak plyne v tomto typu řízení ex lege bez ohledu na výsledek
(§101d odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. února 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu