ECLI:CZ:NSS:2011:2.AO.6.2011:210
sp. zn. 2 Ao 6/2011 - 210
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci navrhovatelů:
a) Ing A. B., b) T. B., oba zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Dvořákova 13,
Brno, proti odpůrci: město Hlučín, se sídlem Mírové náměstí 23, Hlučín, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – změny č. 7 územního plánu města Hlučína vydaného dne 21. 6. 2011,
takto:
I. Opatření obecné povahy – změna č. 7 územního plánu města Hlučína, vydaná dne
21. 6. 2011, se zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatelé shodně podali návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), který byl
Nejvyššímu správnímu soudu doručen dne 21. 9. 2011. Napadené opatření obecné povahy
spočívá ve změně č. 7 územního plánu města Hlučína, schválené zastupitelstvem města dne
21. 6. 2011 a účinné od 13. 7. 2011. Uvedená změna územního plánu umožňuje nové využití
v této změně vymezených ploch pro podnikatelské aktivity (změna byla přijata v souvislosti
se zamýšlenou komerční výstavbou obchodního centra a související infrastruktury).
V návrhu je uvedeno, že odpůrce pochybil, pokud nerozhodl o námitkách navrhovatele
a), které byly uplatněny k návrhu změny č. 7. územního plánu. Navrhovatel a) uplatnil v prosinci
2009 proti návrhu změny územního plánu námitky (byť je označil jen jako připomínky). Odpůrce
v procesu vydávání opatření obecné povahy vypořádal uvedené námitky jen jako připomínky,
a to zcela formálně a nepřezkoumatelně. Tento postup pak shledal nezákonným krajský úřad
ve svém rozhodnutí ze dne 14. 7. 2010, č. j. MSK 114248/2010, kterým na základě podnětu
navrhovatele a) v přezkumném řízení změnu č. 7 územního plánu ze dne 14. 1. 2010 zrušil.
Následně odpůrce zahájil proces o upraveném návrhu změny č. 7 územního plánu znovu v říjnu
roku 2010. Tentokrát však již nezveřejnil příslušné oznámení na webových stránkách v sekci
„Územní plánování“ jako v předchozím případě, ale pouze v sekci „Úřední deska“. Proto
navrhovatel a) nestačil podat námitky, které formuloval již v předchozím případě. Takový postup
zasáhl do principu legitimního očekávání navrhovatele 1), neboť se pořizovatel neodůvodněně
odchýlil od postupu, který volil v prvním případě.
Navrhovatel a) je přesvědčen, že pořizovatel územního plánu byl povinen
se před opětovným předložením návrhu změny č. 7 zastupitelstvu vypořádat s námitkami,
které navrhovatel a) uplatnil proti první verzi změny č. 7, která byla posléze krajským úřadem
zrušena, a to bez toho, aby byly navrhovatelem uplatněny i v případě druhé verze. Obě verze
se lišily jen v dílčích aspektech, nikoliv v podstatě věci (tj. změně dotčené plochy na plochu
podnikatelských aktivit), proti níž navrhovatel a) brojil. Totéž platí i o podnětu, který navrhovatel
a) v prvním případě podal ke krajskému úřadu a o petici proti první verzi změny, kterou
navrhovatel a) podepsal. Pořizovateli tedy muselo být zřejmé, že se námitky navrhovatele a),
uplatněné na veřejném projednání návrhu změny územního plánu dne 11. 12. 2009, v plném
rozsahu vztahují i na upravenou verzi návrhu změny č. 7. Proto mělo být o takových námitkách
rozhodnuto podle §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a dle §52 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
Navrhovatelé shodně dále poukazují na to, že o pořízení změny č. 7 rozhodlo
zastupitelstvo nikoliv z vlastní iniciativy, ale na návrh žadatele (to navrhovatelé dovozují ze znění
usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2008, č. 18/7a). Žádost o změnu územního plánu, kterou
žadatel dne 15. 10. 2008 podal u pořizovatele, neobsahuje náležitosti dle §46 odst. 1 písm. c), d),
e) stavebního zákona. Pořizovatel tak měl dle §46 odst. 2 stavebního zákona vyzvat žadatele,
aby tyto nedostatky ve lhůtě odstranil. Pokud by nebyly nedostatky odstraněny, měl být návrh
odmítnut.
Dle navrhovatelů navíc žadatel v žádosti uvedl, že uzavřel smlouvy o budoucích kupních
smlouvách s vlastníky pozemků, jichž se návrh na změnu územního plánu týkal. Navrhovatelé
v této souvislosti poukazují na §44 písm. d) stavebního zákona a uvádějí, že u některých
pozemků, jichž se týká vydaná změna č. 7, zanikla účinnost smluv o zřízení věcného předkupního
práva ve prospěch žadatele před schválením, resp. vydáním této změny. Navrhovatelé jsou tedy
přesvědčeni, že pokud žadatel ke dni schválení (resp. vydání) změny č. 7 nesplňoval podmínky,
za kterých byl oprávněn návrh na pořízení této změny podat, nebyla tato změna vydána v souladu
se zákonem.
Navrhovatelé také poukazují na §51 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, dle něhož návrh
územního plánu či jeho změny musí být před zahájením řízení o jeho vydání posouzen krajským
úřadem z hlediska souladu s politikou územního rozvoje a s územně plánovací dokumentací
vydanou krajem. Krajský úřad ve svém stanovisku k návrhu změny č. 7 ze dne 15. 10. 2010,
č. j. MSK 169398/2010, uvedl, že návrh změny č. 7 respektuje Politiku územního rozvoje ČR.
Dále konstatoval, že jelikož ke dni vydání tohoto stanoviska nebyly pořízeny a vydány Zásady
územního rozvoje Moravskoslezského kraje, byl posouzen návrh změny č. 7 jen s územním
plánem velkého územního celku okresu Opava, s nímž je v souladu. Následně dne 22. 12. 2010
byly Zastupitelstvem Moravskoslezského kraje schváleny Zásady územního rozvoje
Moravskoslezského kraje a nabyly účinnosti dne 4. 2. 2011. Změna č. 7 byla vydána až dne
21. 6. 2011, kdy již nebylo možno použít stanovisko krajského úřadu ze dne 15. 10. 2010. Zde
tedy nastal rozpor s §51 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.
Navrhovatelé také napadají stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví (krajské
hygienické stanice) jakožto závazné podklady pro opatření obecné povahy. Obsahem takových
stanovisek dle §4 odst. 2 stavebního zákona může být pouze souhlas s návrhem (příp. doplněný
o podmínky), nebo nesouhlas. Stanoviska ze dne 15. 9. 2010, č. j. HOK/OP-42/2.5/10-77,
a ze dne 1. 11. 2010, č. j. HOK/OP-42/2.5/10-94, však shodně dospívají k tomu, že návrh
„berou na vědomí“. Vnitřně rozporné je pak konstatování, podle nějž na jedné straně
„navrhované změny nejsou doloženy údaji nezbytnými pro posouzení hygienické problematiky“,
ale na druhé straně je hodnocený záměr zpracován „v souladu s hygienickými požadavky
na ochranu veřejného zdraví“. Ve stanovisku ze dne 15. 9. 2011 je navíc upozorněno
na nezbytnost dodržení hlukových limitů u nejbližší bytové zástavby. Navrhovatelé v této
souvislosti upozorňují na doložené překračování hygienických limitů hluku v denní i noční době
ve venkovních a vnitřních chráněných prostorech staveb v důsledku provozu silnice č. I/56,
tedy v těsném sousedství plochy dotčené změnou č. 7. Tato skutečnost byla orgánu ochrany
veřejného zdraví nepochybně z její vlastní úřední činnosti známa. Vydáno tedy mělo být
nesouhlasné stanovisko.
Dále navrhovatelé poukazují na to, že při vydání stanovisek k návrhu změny č. 7 vycházel
orgán ochrany veřejného zdraví z předpokladu, že při určení hygienického limitu pro hluk
v chráněném venkovním prostoru staveb nacházejících se u silnice č. I/56 se uplatní korekce
pro starou hlukovou zátěž ve smyslu přílohy č. 3 nařízení vlády č. 148/2006 Sb. Podle názoru
navrhovatelů je však pochybné, zda je tento předpoklad důvodný, teda zda orgán ochrany
veřejného zdraví disponuje měřením prokazujícím, že stav hlučnosti z provozu silnice č. I/56
v Hlučíně, překračující standardní limit pro hluk z dopravy, vznikl do 31. 12. 2000. Navrhovatelé
upozorňují, že na str. 15 vyhodnocení vlivů změny č. 7 není v souvislosti s hodnocením hlukové
zátěže v dotčeném území korekce pro starou hlukovou zátěž použita.
Dále navrhovatelé poukazují na to, že změnou č. 7 došlo k vymezení dalších
zastavitelných ploch v rozporu s §55 odst. 3 stavebního zákona. Uvedenou změnou došlo
ke změně funkčního využití plochy o velikosti 4,52 ha z „území zemědělské půdy“ na „území
podnikatelských aktivit“. Tím zároveň došlo v uvedeném rozsahu k vymezení nových
zastavitelných ploch oproti původnímu stavu. Změna č. 7 v tomto ohledu neobsahuje dostatečné
odůvodnění ve vztahu k účelnému využití již zastavěného území. To již bylo pořizovateli
vytknuto krajským úřadem v případě zrušené změny č. 7 a v nové verzi nedošlo k nápravě.
Navrhovatelé jsou tedy přesvědčeni, že v souvislosti s vydáním změny č. 7 nebyla prokázána
ani potřeba vymezení nových zastavitelných ploch ani nemožnost využití již vymezených
zastavitelných ploch pro budoucí podnikatelské aktivity.
Navrhovatelé tvrdí, že jak vyhodnocení vlivů změny č. 7 na životní prostředí
a na udržitelný rozvoj území, tak samotný obsah této změny včetně jejího odůvodnění,
nevyhovují požadavkům na nezatěžování území lidskou činností nad míru únosného zatížení
ve smyslu §11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. S těmito požadavky není v souladu
situace, kdy jak ve vyhodnocení vlivů změny č. 7 na životní prostředí, tak na udržitelný rozvoj
území, sice jsou zmíněny údaje o překračování mezních hodnot (hygienických limitů, hluku,
imisních limitů), ale tyto studie přesto konstatují, že navržená změna je přípustná. Samotná
změna č. 7 v tomto směru zcela postrádá odůvodnění vztahující se k otázce únosného zatížení
dotčeného území. Jde opět o problém, na který již upozornil krajský úřad v přezkumném řízení.
Stav, kdy jsou překračovány nejvyšší přípustné hygienické limity, zasahuje do práva navrhovatelů
na příznivé životní prostředí, ale též do práva na ochranu soukromého a rodinného života,
do práva na ochranu zdraví a do jejich práva vlastnického.
Ze shora shrnutých důvodů tedy navrhovatelé žádají, aby Nejvyšší správní soud opatření
obecné povahy zrušil.
Odpůrce ve svém vyjádření k podanému návrhu uvádí, že navrhovateli a) nesvědčí právo
být účastníkem předmětného řízení. Navrhovatel a) je spoluvlastníkem domu č. p. 1670 v ulici P.;
od nemovitosti navrhovatele je území dotčené změnou č. 7 územního plánu vzdáleno cca 600 m
vzdušnou čarou. To je natolik velká vzdálenost, že navrhovatel a) nemůže být zasažen na svých
hmotných právech. Pokud jde o navrhovatele b), uvádí odpůrce, že jeho nemovitosti jsou
vzdušnou čarou vzdáleny cca 70 m od území dotčeného změnou územního plánu, ale chybí zde
potřebná míra bezprostředního a přímého vztahu k této části území, které je změnou č. 7
regulováno. Navrhovatel b) navíc nemá předmětné nemovitosti ve svém výlučném vlastnictví, ale
ve společném jmění manželů. Jeho manželka se však k návrhu nepřipojila.
Odpůrce navíc tvrdí, že v návrhu chybí specifikace, proti komu je vlastně směřován.
Právnická osoba totiž musí být jednoznačné identifikována, což se v daném případě nestalo.
Odpůrce poukazuje i na to, že navrhovatelé během přijímání nyní napadeného opatření obecné
povahy nevyvíjeli žádnou procesní aktivitu (nepodávali námitky či připomínky). Oznámení
o zahájení řízení v dané věci bylo řádně zveřejněno na elektronické úřední desce a také v sekci
„Územní plánování“ na webových stránkách města, což odpůrce dokládá čestným prohlášením
společnosti spravující redakční systém webových stránek. Krom toho je sekce „Územní
plánování“ jen informativní; zákon ukládá zveřejnění jen na elektronické úřední desce.
Odpůrce také vysvětluje, proč žadatel o změnu územního plánu nedoložil údaje
o současném využití ploch dotčených návrhem změny územního plánu. Využití dotčených ploch
bylo odpůrci známo, proto nebylo třeba žadatele vyzývat k doplnění žádosti (v souladu s §6
a §50 odst. 1 správního řádu). Žadatel v žádosti dostatečným způsobem uvádí důvody
pro pořízení změny, a to že na základě změny využití území z orné půdy na území
podnikatelských aktivit plánuje žadatel výstavbu obchodního centra. Nemožnost využít již
vymezené zastavitelné plochy pak prokazuje pořizovatel, který tyto skutečnosti obsáhle vypořádal
v textové části odůvodnění (kapitola 3) i v příloze k zadání. V souladu se zákonem byla
i náležitost žádosti spočívající v prokázání vlastnických či obdobných práv k nemovitostem
na území obce. Tato skutečnost byla pořizovatelem prověřena ke dni podání žádosti, pozdější
prověřování této skutečnosti již zákon neukládá.
Jako účelové pak odpůrce považuje tvrzení navrhovatelů, že žádost o změnu územního
plánu neobsahuje dostatečně určitý návrh úhrady nákladů na pořízení této změny. Odpůrce
k tomu sděluje, že v žádosti je uvedeno, že se žadatel bude podílet na finančních nákladech
spojených s touto změnou. Otázka financování pak byla potvrzena i zastupitelstvem města
Hlučína, které se usneslo na tom, že zpracování změny bude financováno žadatelem, což žadatel
respektoval a plnil.
Odpůrce uvádí, že plně vyhověl požadavkům plynoucím z §51 odst. 2 stavebního
zákona. Před zahájením řízení o územním plánu si vyžádal stanoviska krajského úřadu o souladu
s Politikou územního rozvoje ČR a územním plánem velkého územního celku – okresu Opava.
Po přijetí Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje byla provedena úprava textové části
odůvodnění, kde byl do první kapitoly zakomponován odstavec, z něhož plyne, že navrhovaná
změna je v souladu se Zásadami územního rozvoje Moravskoslezského kraje.
Také co se týče vyhodnocení dalších zastavitelných ploch, uvádí odpůrce, že bylo
provedeno v souladu se zákonem i příslušnou metodikou. Odůvodněno je dostatečně
i vyhodnocení vlivů na životní prostředí a zdůvodněny jsou postupy týkající se hlukové, dopravní
či imisní zátěže. Co se týče stanovisek orgánu ochrany veřejného zdraví k hlukovým limitům, není
to pořizovatel, kdo odpovídá za jejich obsah. Způsob formulace stanoviska nemůže pořizovatel
hodnotit ani měnit. Hluková studie bude zpracována až v okamžiku přípravy konkrétních staveb,
a tedy teprve poté bude možno posuzovat hlukovou zátěž. V této fázi nelze přesně stanovit
ani nárůst dopravy či hluku. To bude možno hodnotit až v navazujících řízeních stavebních
a územních. Pouhá změna územního plánu sama o sobě zajisté nezpůsobí nárůst dopravy
na silnici, v jejíž blízkosti navrhovatelé bydlí.
Ze všech těchto důvodů odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud předmětný návrh
na zrušení opatření obecné povahy odmítl s ohledem na absenci aktivní procesní legitimace.
Pokud soud dospěje k závěru, že důvod pro odmítnutí nebude naplněn, navrhuje odpůrce
zamítnutí návrhu pro nedůvodnost.
Navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce uvádějí, že aktivní procesní legitimace jim
svědčí, neboť navrhovanou změnou územního plánu jsou dotčeni na své právní sféře ve smyslu
judikatury Nejvyššího správního soudu. Navrhovatelé dále uvádějí, že v případě výstavby
konkrétního záměru obchodního centra v této lokalitě vzroste doprava o téměř 1 900 průjezdů
osobních a více než 70 průjezdů nákladních automobilů denně v blízkosti nemovitosti
navrhovatele b) a jen o něco málo méně v blízkosti navrhovatele a). Podobně se navrhovatelé
shodně domnívají, že i otázka pasivní legitimace je z jejich návrhu zcela zřejmá.
V řadě dalších ohledů setrvávají navrhovatelé v replice na svých tvrzeních, která rozvedli
již v návrhu a citují pro své závěry z judikatury zdejšího soudu. Nad tento rámec polemizují
s tvrzením odpůrce, že bylo oznámení o chystané změně č. 7 územního plánu v sekci „Územní
plánování“ na webových stránkách zveřejněno a následně sejmuto. To by zcela odporovalo praxi
v případě jiných dokumentů týkajících se územního plánování, které zůstávají v sekci zobrazeny
trvale. K replice je přiložena fotografie předmětného území, text petice architektů z regionu
a další dokumenty.
V dalším vyjádření odpůrce upozorňuje na to, že navrhovatelé argumentují podklady,
které nemohou být brány v potaz v procesu pořizování územního plánu, nýbrž až v případných
navazujících řízeních. Odpůrce pak setrvává na svém stanovisku, že navrhovatelům schází aktivní
legitimace k podání návrhu. To proto, že bylo zřetelně prokázáno, že k podstatnému zvýšení
hlukové a jiné zátěže nedojde. Navrhovatelé tak nemohou být dotčeni na svých právech.
Při jednání dne 27. 10. 2011 setrvali všichni účastníci na svých předchozích tvrzeních,
obsažených ve shrnutých podáních. Ze strany navrhovatelů bylo akcentováno, že neexistuje
veřejný zájem na přijetí napadené změny územního plánu a že tato změna povede k prohloubení
stavu neúnosného zatížení předmětného území a jeho okolí. Odpůrce během jednání
před soudem zdůraznil, že v daném stádiu nešlo o umístění konkrétního záměru do území,
ale pouze o rozšíření podnikatelských aktivit ve městě. Navíc ani konkrétní záměr sám o sobě
nebude z hlediska zvýšení imisního zatížení významný, jak prokazatelně vyplývá z přiložených
studií. V reakci na to bylo ze strany navrhovatelů argumentováno tím, že uvedené studie vůbec
nereflektují, že již v současnosti je území zatíženo nadlimitním překročením hluku a že bylo
nutno vydat výjimku. Konečně navrhovatel b) doložil do spisu souhlas své manželky, s níž
má předmětné nemovitosti ve společném jmění manželů, s tím, aby byl podán návrh na zrušení
opatření obecné povahy. Navrhovatelé také doložili výsledky ankety, z níž plyne, že v obci není
pociťován nedostatek obchodních center, nýbrž jako nejpalčivější je ze strany občanů města
Hlučína hodnocena nízká kvalita ovzduší. Rovněž doložili odborné posouzení hlukové studie
ke konkrétnímu obchodnímu centru. V daném území by měla být vybudována spíše klidová zóna
(bylo by možno využít blízkou vodní plochu) než obchodní centrum. Odpůrce posléze reagoval
tvrzením, že navrhovatelé kupovali nemovitosti v době, kdy jim muselo být známo, že leží
v blízkosti silnice první třídy, která je a bude dopravně zatížena. Na dotaz soudu uvedl odpůrce,
že spis obsahuje kompletní dokumentaci a že při posuzování souladu změny č. 7 územního plánu
se Zásadami územního rozvoje Moravskoslezského kraje byl pořizovatel v kontaktu krajským
úřadem; podání žádosti pořizovatele o stanovisko krajského úřadu v této věci potvrdit nemohl.
K dalšímu dotazu soudu uvedl, že zastupitelstvo nejprve návrh změny územního plánu
neschválilo a o několik měsíců později změnilo vůli a původní usnesení revokovalo a změnu č. 7
vydalo. Odpůrce uvedl, že změna vůle mohla být ovlivněna komunálními volbami. Posléze
po upozornění, že zastupitelstvo posuzovalo změnu č. 7 již po volbách a obě hlasování
v zastupitelstvu se konala až po nich, uvedl, že vliv mohlo mít jednání vedení města s investorem,
který do projektu již vložil finanční prostředky. Odpůrce však nikterak neosvětlil, zda mohlo dojít
ke změně veřejného zájmu v mezidobí mezi zasedáními zastupitelstva, na nichž došlo nejprve
k neschválení změny, poté k jejímu schválení. Navrhovatelé závěrem upozornili na rozhodnutí
zdejšího soudu sp. zn. 5 Ao 4/2010 a 9 Ao 4/2010, která se zabývala kvalitou odůvodnění
při posuzování změny území a při zdůvodnění nevyužití stávajících ploch určených k zastavění.
Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval aktivní legitimaci navrhovatelů. Podle §101a
s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v městě Hlučín. Z mapy vyplývá, že nemovitost
navrhovatele a) je od území, které bylo dotčeno změnou územního plánu, vzdálena přibližně
600 metrů vzdušnou čarou, nemovitost navrhovatele b) je od regulovaného území vzdálena méně
než 100 metrů. Za tohoto stavu tedy bylo třeba zkoumat [a to především ve vztahu
k navrhovateli a)], zda mohou být navrhovatelé vydaným opatřením obecné povahy zkráceni
na svých právech. V tomto ohledu soud vyšel z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu dovodil, že splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude dáno, bude-li navrhovatel
logicky, konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným
opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné
povahy. Co se týče územních plánů, bude navrhovatelem nepochybně moci být taková osoba,
které bude svědčit vlastnické právo k nemovitosti na území regulovaném územním plánem. Může
však jít i o osobu, která má vlastnické právo k nemovitosti nacházející se mimo územním plánem
dotčené území – to za předpokladu, že bude moci být toto její právo dotčeno aktivitou, kterou
připouští napadené opatření obecné povahy. Takovou aktivitou může být např. hluk, zápach
či zplodiny z výfukových plynů, kteréžto se mohou šířit i na větší vzdálenost než jen na pozemky
sousedící s územím, které je regulováno opatřením obecné povahy. Dotčenými vlastníky, jak
uvedl Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, publ.
pod č. 968/2006, tedy budou i ti, jejichž pozemky by v důsledku plánované změny byly
zatěžovány hlukem nad obvyklou míru, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v
zamýšlené změně.
Rozšířený senát v citovaném rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2009 uvedl: „Bude proto vždy
na posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele
o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou taková, že a priori vylučují možnost,
že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno přiklonit
se k přípustnosti soudní ochrany.“ S ohledem na tvrzení návrhu, že nemovitosti ve vlastnictví
navrhovatelů budou pravděpodobně zasaženy hlukem a imisemi, jakož i s ohledem na skutečnost,
že z mapy předložené odpůrcem vyplývá, že nemovitosti navrhovatelů leží u silnic, jimiž je a bude
vedena k regulovanému území doprava, je třeba mít za to, že navrhovatelé jsou aktivně
legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V případě navrhovatele a)
je dotčení na právech dáno toliko tím, že jeho nemovitost leží cca 40 metrů od silnice, která bude
evidentně využívána při dopravě do regulovaného území (a již nyní je značně zatížena). Soud
v této souvislosti vzal ohled i na to, že území, které je změnou č. 7 dotčeno, je územím poměrně
rozsáhlým a jeho využití se mění z území zemědělské půdy na území podnikatelských aktivit, tedy
z území nezastavitelného na zastavitelné. Jde tedy o změnu, s níž je spojen předpoklad,
že regulované území bude zatíženo v budoucnu více, než kdyby k takové změně nedošlo, což
se vztahuje i na příjezdové trasy. Z podaného návrhu a ze změny určení využití dané oblasti,
promítající se i do zatížení jejího okolí, je zřejmé, že tomu tak bude, a proto byl i navrhovatel a)
uznán jako osoba legitimovaná podat návrh. V případě osoby b) je dotčení na právech mnohem
zřetelnější, neboť jeho nemovitost se nachází v blízkosti jak silnice, tak i regulovaného území.
Další skutečnosti související s tvrzením navrhovatelů ohledně toho, jakým konkrétním
způsobem, budou zasaženi na svých právech, pak mají být předmětem posouzení důvodnosti
návrhu, nikoliv jeho přípustnosti. S ohledem na skutečnost, že navrhovatel b) má nemovitost
ve společném vlastnictví manželů, na což upozorňuje odpůrce, je pak třeba poukázat na rozsudek
zdejšího soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS,
ze kterého plyne, že návrh na zrušení opatření obecné povahy či jeho části založený na vlastnictví
nemovitosti ve společném jmění manželů je oprávněn podat i pouze jeden z manželů.
Podle §101d s. ř. s. soud při rozhodování posuzuje soulad opatření obecné povahy
se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda
opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Na základě dikce tohoto
ustanovení vymezil Nejvyšší správní soud test pěti kroků – viz rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS.
Prvním posuzovaným krokem je přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření
obecné povahy. Pravomoc správního orgánu obecně spočívá zejména v jeho oprávnění
vykonávat veřejnou moc. Správní orgán tedy postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu
na základě zákonného zmocnění náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy,
jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou
v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Je zřejmé, že zastupitelstvu svědčí právo
rozhodnout o změně územního plánu a vydat ji formou opatření obecné povahy (§6 odst. 5
stavebního zákona). V tomto kroku tedy napadené opatření obecné povahy jistě obstojí.
Druhým krokem je přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné
povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své
působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým
je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné
povahy). Rozlišovat je dále třeba působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých
vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní
orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc)
a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy
má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). Také v tomto
ohledu není sporu, že Zastupitelstvo města Hlučína nevybočilo z mezí své působnosti
a navrhovatelé ani nic takového nenamítají.
Třetím krokem je přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem
stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
Navrhovatelé zejména namítají, že o pořizování změny územního plánu a o jejím obsahu nebyli
jako vlastníci dotčených nemovitostí řádně vyrozuměni.
Podle §20 stavebního zákona se písemnosti ve věcech územního plánování doručují
veřejnou vyhláškou. Pokud vzhledem k rozsahu písemností není možné nebo účelné vyvěsit
na úřední desce a zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup celý její obsah, vyvěsí
příslušný správní orgán na úřední desce a zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup pouze
oznámení se základními údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je možné do písemností
nahlédnout. Ani toto ustanovení ani ustanovení §172 a §173 správního řádu, které zde přichází
v úvahu pouze tam, kde stavební zákon nemá úpravu vlastní, porušeny nebyly. Údaje uvedené
ve vyhláškách byly dostatečně konkrétní, bylo zveřejněno, kdy bude veřejné projednání návrhu
včetně poučení o možnosti podání námitek a připomínek a rovněž byla zajištěna dostupnost
všech podkladů (či samotná změna). Ke shodnému právnímu závěru zdejší soud došel již
ve svém rozhodnutí ze dne 19. 1. 2011, č. j. 3 Ao 7/2010 - 73, www.nssoud.cz. V tomto ohledu
je přitom rozhodující zveřejnění na úřední desce; zákon nevyžaduje paralelní uveřejnění téhož
ještě v jiné sekci. Proto soud nemusel zkoumat, zda bylo předmětné oznámení zveřejněno
na webových stránkách města v sekci „Územní plánování“, což je mezi stranami sporné.
Soud se musel vypořádat i se skutečností, že změna č. 7 již jednou vydána byla, přičemž
v procesu jejího vydávání uplatnil navrhovatel a) námitky (nadepsané jako „připomínky“).
Po přijetí změny se obrátil s podnětem na Krajský úřad Moravskoslezského kraje, který původní
změnu č. 7, vydanou dne 14. 1. 2010, zrušil v přezkumném řízení rozhodnutím ze dne
14. 7. 2010, č. j. MSK114248/2010. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 30. 7. 2010. Krajský
úřad předchozímu opatření obecné povahy vytýkal nedostatky stran posouzení vlivů na životní
prostředí, absenci vyhodnocení potřebnosti změny, absenci stanoviska krajského úřadu dle
§51 stavebního zákona, nedostatky v odůvodnění vydané změny a konečně také, že nebyly
dostatečně vypořádány námitky.
Je nutno upozornit na to, že vypořádání se s námitkami, které byly uplatněny v prvním
případě, nebylo v případě druhém již nutné. Po zrušení opatření obecné povahy v přezkumném
řízení začal proces tvorby územního plánu znovu od samého počátku, což znamená i to, že řešení
území mohlo být zpracováno zcela jinak než v prvním případě (byť v daném případě došlo
jen k menší změně – ve druhém případě tedy územní plán nebyl identický jako v prvním případě).
Šlo tak o zcela nový proces a námitky mohly být uplatněny opět. To, že řada námitek byla
i nadále aktuální, je záležitost čistě náhodná (osoby s právem podat námitku se mohou
odstěhovat, ztratit procesní legitimaci, přestanou na svých předchozích námitkách trvat apod.).
Proces tvorby územního plánu po přezkumném řízení, v němž byla jeho předchozí změna
zrušena, je proto odlišný od situace, kdy se ruší správní rozhodnutí. V takovém případě se věc
vrací do stadia již zahájeného řízení. V nyní souzené věci však procedura běží celá od počátku.
Pořizovateli přitom neplyne z žádného ustanovení zákona povinnost zkoumat námitky podané
k předchozí změně, ani povinnost posuzovat v každém jednotlivém případě, zda jsou i nadále
aktuální, popř. je vyhodnocovat a vypořádat se s nimi.
Zrušení změny územního plánu (byť např. „jen“ z procesních důvodů) nevede
pořizovatele k povinnosti vydat změnu opakovaně (to mj. plyne i z toho, že opatření obecné
povahy nelze zrušit a vrátit k dalšímu řízení, ale toliko zrušit – srov. §78 a §101d s. ř. s.). Dojde-
li ke zrušení opatření obecné povahy, které spočívá ve změně územního plánu, ať již v soudním
či přezkumném řízení, znamená to, že platí územní plán v podobě před zrušenou změnou.
To plyne nejen z jazykového výkladu výrazu „změna“, nýbrž také z koncepce stavebního zákona,
který stanoví povinnost každé obce mít vlastní územní plán pro celé své území a neumožňuje
územní plán pořizovateli bez dalšího zrušit (§188, §43 stavebního zákona). Pokud se tedy
v daném případě rozhodl pořizovatel opětovně přijmout změnu č. 7, nemusel navazovat
na proces jejího předchozího vydání a vypořádat se s námitkami, které předtím navrhovatel
uplatnil.
Soud se dále neztotožnil ani s námitkou navrhovatelů, že by napadené opatření obecné
povahy mělo být zrušeno pro rozpor s §46 stavebního zákona, který stanoví náležitosti návrhu
na pořízení územního plánu. Podle §44 stavebního zákona může být územní plán pořízen
z vlastního podnětu zastupitelstva, na návrh orgánu veřejné správy, na návrh občana obce
či na návrh fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická nebo obdobná práva k pozemku
nebo stavbě na území obce. V situaci, kdy jde o návrh podle naposled uvedené varianty, je třeba
postupovat podle §45 a zejm. §46 stavebního zákona, který vypočítává všechny náležitosti
takového návrhu. Zde je potřeba upozornit na to, že nejsou-li uvedené náležitosti doloženy,
existují v zásadě dvě možnosti jak postupovat. Za prvé může pořizovatel vyzvat toho, kdo návrh
podal, aby nedostatky návrhu odstranil (a po marném uplynutí lhůty návrh odmítnout), za druhé
ale nic nebrání zastupitelstvu, aby nedokonalý návrh aprobovalo jako vlastní podnět dle §44
písm. a) stavebního zákona. Námitky obou navrhovatelů v souzené věci tak nemohou uspět
již z tohoto důvodu, neboť ani nedodržení náležitostí návrhu na vydání změny územního plánu
nemůže samo o sobě způsobit nezákonnost vydané změny územního plánu, jelikož na takovou
změnu by bylo možno pohlížet jako na změnu vydanou zastupitelstvem obce z vlastního
podnětu. Nad tento rámec je třeba uvést, že v průběhu pořizování změny územního plánu byly
náležitosti dle §46 odst. 1 stavebního zákona doloženy. Pokud jde o legitimaci osoby k podání
návrhu na pořízení územního plánu, je nutno opět nad uvedený rámec uvést, že vlastnictví nebo
obdobná práva k pozemku nebo stavbě na území obce se nemusí vztahovat k celému území,
na němž je změna v jeho využití navrhována. Právo návrhu dle §44 stavebního zákona (které
svědčí občanovi obce či fyzické a právnické osobě s vlastnickými či jinými právy k nemovitostem
na území obce) lze připodobnit k právu občanů obce dle §16 odst. 2 písm. c) až g) zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Do těchto práv vedle občanů obce nad 18 let věku
vstupují též fyzické osoby nad 18 let s vlastnickým právem k nemovitosti na území obce.
Podobně tak vstupují do práv občana obce i osoby dle §44 písm. d) stavebního zákona;
vlastnictví konkrétní nemovitosti zde vyžadováno není. Zde tedy nemělo vliv, jak tvrdí
navrhovatelé, že společnost, která podala návrh na vydání změny č. 7 územního plánu, mezitím
pozbyla práva k části území, které mělo být změnou dotčeno, vyplývající ze smluv o smlouvách
budoucích.
V rámci třetího kroku algoritmu byl zkoumán také soulad s §51 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona, který upravuje zjišťování souladnosti územního plánu s politikou územního
rozvoje a s územně plánovací dokumentací pořizovanou krajem (jde tedy o otázku procesní,
přezkoumávanou v rámci kroku 3). Podle §51 odst. 1 stavebního zákona platí, že návrh
územního plánu posuzuje před řízením o jeho vydání krajský úřad, kterému pořizovatel předloží
návrh územního plánu a zprávu o jeho projednání. Dle odst. 3 téhož ustanovení krajský úřad
sdělí své stanovisko pořizovateli do 30 dnů ode dne předložení všech stanovených podkladů.
Pokud nesdělí své stanovisko ve stanovené lhůtě, platí, že s předloženým návrhem územního
plánu souhlasí. V případě, že krajský úřad upozorní ve stanovisku pořizovatele na nedostatky
z hledisek uvedených v odstavci 2, lze zahájit řízení o vydání územního plánu až na základě
potvrzení krajského úřadu o odstranění nedostatků. Při řešení rozporů se postupuje podle §136
odst. 6 správního řádu.
Zde ovšem zdejší soud shledal nesoulad s procesním právem. Při pořizování napadené
změny územního plánu byl, izolovaně vzato, dodržen §54 odst. 2 stavebního zákona, podle
kterého zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního
rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů
a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. Odůvodnění změny
územního plánu se na str. 2 sice věnuje tomu, zda je změna v souladu se Zásadami územního
rozvoje Moravskoslezského kraje ze dne 22. 12. 2010 (účinnými od dne 4. 2. 2011), ale stanovisko
krajského úřadu, které vyžaduje §51 odst. 3 stavebního zákona, absentuje. Při pořizování
napadené změny územního plánu byl zjišťován soulad s územní dokumentací vydávanou krajem.
Krajský úřad vydal dne 15. 10. 2010 stanovisko, v němž uvedl, že z hlediska širších územních
vztahů je v předloženém návrhu změny č. 7 navrženým řešením území zajištěna koordinace
využívání území a je respektována politika územního rozvoje a územní plán vyššího územního
celku okresu Opava. Stanovisko zároveň výslovně upozorňuje, že ke dni jeho vydání nejsou
pořízeny a vydány Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje. Ke dni vydání změny č. 7
územního plánu (21. 6. 2011) přitom již byly Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje
několik měsíců účinné (jejich účinnost nastala dne 4. 2. 2011). Otázku souladnosti změny
územního plánu s územně plánovací dokumentací vydávanou krajem přitom nemůže pořizovatel
ani zastupitelstvo města Hlučína posoudit samo, jak bylo učiněno, nýbrž je třeba vždy nejprve
získat stanovisko krajského úřadu v dané věci. Takové stanovisko nejen že absentuje,
ale pořizovatel ani nepožádal o jeho vydání. Tak přitom učinit měl – a to obzvláště tehdy, když
prokazatelně věděl, že Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje byly vydány.
Předchozí stanovisko krajského úřadu tak již nebylo využitelné (pro svou neaktuálnost), přičemž
zajištění tohoto stanovisko je plně na pořizovateli (§51 odst. 1 stavebního zákona).
Naopak jako důvodné neposoudil zdejší soud námitky navrhovatelů, že v odůvodnění
opatření obecné povahy, které bylo napadeno, chybí posouzení únosného zatížení dotčeného
území, na což upozornil krajský úřad v přezkumném řízení. Ze závěrů vyhodnocení vlivů změny
č. 7 územního plánu na udržitelný rozvoj vyplynulo (viz str. 6 odůvodnění), že navržená změna
při respektování opatření na ochranu životního prostředí vytváří podmínky pro vyvážený vztah
životního prostředí a soudržnosti společenství obyvatel za přiměřeného hospodářského rozvoje.
Krom tohoto konstatování odkazuje odůvodnění opatření obecné povahy podrobně
na dokument nazvaný „Vyhodnocení vlivů změny č. 7 územního plánu města Hlučína
na udržitelný rozvoj území“, který čítá 18 stran a obsahuje bližší rozvedení problematiky.
Čtvrtým krokem (prvním, který je materiální povahy) je přezkum obsahu opatření obecné
povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem. V rámci tohoto
kroku soud také zjišťuje, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nezneužil
zákonem svěřenou pravomoc či působnost.
Řada dalších námitek navrhovatelů, které upozorňují na nesoulad s hmotným právem,
míří konkrétně ke stavbě obchodního centra, tedy umístění stavby a jejímu provozu (viz zejm.
text návrhu, kde se slovní spojení „výstavba konkrétního záměru obchodního centra“ opakovaně
vyskytuje – např. str. 3 repliky navrhovatelů). Umístění stavby (ani její technické parametry, výkon
a provoz) se ovšem neřeší v procesu územního plánování. Odůvodnění přijaté změny územního
plánu (tj. textová část) se zabývá koncepcí využití dotčeného území jen ve velmi obecné míře
a pouze nepřímo předpokládá budoucí možné umístění obchodního centra, což plyne v zásadě
pouze ze žádosti, která změnu územního plánu iniciovala. Žádným způsobem se ovšem nezabývá
konkrétními technickými vlastnostmi obchodního centra a toto centrum do území neumisťuje.
Na předmětné území tedy v budoucnu bude možno umístit i jinou stavbu podnikatelského
charakteru než obchodního centra, proti němuž brojí odpůrci (k jeho realizaci nemusí z mnoha
důvodů dojít), aniž by muselo dojít ke změně územního plánu. Na str. 4 odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy je výslovně uvedeno, že konkrétní návrh řešení předmětné plochy bude
předmětem dalších stupňů projektových dokumentací. Vlastní záměr, který bude v zájmové
lokalitě po provedené změně využití území realizován, nesmí být zdrojem hlukové zátěže nad
přípustnou úroveň a nově připravovaná zástavba bude garantovat dodržení přípustných hodnot
dle zákonných a normových ustanovení, týkajících se ochrany zdraví před nepříznivými účinky
hluku a vibrací. K tomu zdejší soud dodává, že jen těžko lze konkrétně zjišťovat přesné zvýšení
zátěže z hlediska hluku, imisí apod., pokud je pouze v obecné rovině změněno využití plochy.
Objektivní měření zátěže si lze plně představit až v situaci, kdy půjde o povolení konkrétního
projektu. V dokumentaci se nacházející stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví se rovněž
dotýkají posouzení situace ve velmi obecné rovině a závěry z nich plynoucí nezatěžuje
ani skutečnost, že uvedený orgán užívá nesprávnou formulaci, že „záměr bere na vědomí“.
I tento orgán pak výslovně upozorňuje na to, že limity budou moci být konkrétně posouzeny
až v navazujících řízeních.
Jak správně poukazuje navrhovatel, nelze argumentovat v této fázi plně ani dokumentem
„Obchodní centrum Hlučín – Oznámení o posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy
č. 3 zákona č. 100/2001 Sb.“. Tento dokument nebyl využit jako podklad v rámci projednávání
změny územního plánu a počítá s konkrétním obchodním centrem, nikoliv v obecné rovině
se změnou využití plochy.
Územní plánování je nástrojem obecným a koncepčním. Jeho zásadním cílem
je udržitelný rozvoj území, kterým je vyvážený vztah územních podmínek tří specifických oblastí
– příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel území
(blíže viz Doležal, J., Mareček, J., Sedláčková, J., Sklenář., T., Tunka, M., Vobrátilová, Z.: Nový
stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Linde, 2006, s. 72).
V tomto ohledu tedy konkrétní napadená změna předmětnou plochu nově vede jako plochu pro
podnikání; tím je v nejobecnější rovině vyjádřen záměr s předmětným územím. Umístění
obchodního centra je záměrem výrazně konkrétnějším. Prosazení tohoto záměru se však
bezprostředně neděje v procesu územního plánování, nýbrž v územním řízení, resp. stavebním
řízení. Zamýšlená stavba obchodního centra tedy byla sice zřejmým důvodem změny územního
plánu, avšak konkrétní podmínky umístění stavby do území a realizace této stavby tato změna
neřeší. Nelze tak vážit v tomto rozsudku námitky navrhovatelů, které svou povahou směřují proti
konkrétní realizaci a z ní vyplývajícím konkrétním dopadům na navrhovatele.
Soud vážil také námitky navrhovatelů, že předmětná změna umožní zastavět
nezastavitelný pozemek. Dle §55 odst. 3 stavebního zákona tu platí, že další zastavitelné plochy
lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Zde je ovšem nutno uvést,
že str. 5 a 6 odůvodnění změny č. 7 územního plánu se nemožnosti využít stávající zastavitelné,
ale nezastavěné plochy dostatečně věnuje. Zastavitelných ploch, které je možno využít pro
podnikání, je ve městě hned několik. Je ovšem třeba si uvědomit, že velikostně jsou všechny,
s výjimkou jedné, nedostačující pro předpokládaný účel, jak plyne z tabulky na str. 6 odůvodnění.
Změna č. 7 se dotýká území o ploše 4,3 ha. Většina ploch určených pro podnikání je výrazně
menší. Z hlediska velikosti je vyhovující pouze lokalita PA1 – „Severně od trati“ (12,45 ha).
Ohledně této lokality je odůvodnění dostatečné. Uvádí se, že předmětná plocha je součástí
zemědělského produkčního bloku a je intenzivně využívána pro zemědělskou výrobu. Vzhledem
k nedořešeným vlastnickým vztahům k pozemkům je výstavba zde aktuálně nereálná. Stran této
otázky tak byly překlenuty vady, kterými trpěla původní změna č. 7, zrušená krajským úřadem.
Není zde případný poukaz navrhovatelů na rozhodnutí zdejšího soudu sp. zn. 5 Ao 4/2010
a sp. zn. 9 Ao 4/2010. V těchto případech totiž soud shledal odůvodnění zastavitelnosti jako
jen velmi obecné a vágní. Nyní posuzovaný případ v tomto směru vykazuje odlišnosti, neboť
odůvodnění, jak je shora uvedeno, je postačující a v konkrétnostech se věnuje tomu, proč nelze
využít stávající plochy (kvůli velikosti, resp. v jednom jiném případě kvůli vlastnickým vztahům
a zemědělské produkci).
Za závěrečný krok algoritmu (testu) považuje zdejší soud přezkum obsahu napadeného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Proporcionalitu soud vnímá dvěma
způsoby – v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou
přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva
a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností
k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy
vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy
a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním
prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty
co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá,
zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium
proporcionality v užším slova smyslu).
V několika svých rozhodnutích Nejvyšší správní soud vymezil doktrínu minimalizace
zásahů do územních plánů, pokud jde o poslední krok načrtnutého algoritmu
(test proporcionality). Již z rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, publikovaného
pod č. 968/2006 Sb. NSS, plyne, že ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu
jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být
ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou životního
prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití
a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku
územního plánování a územního řízení. Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného řešení
získaného zákonným postupem, nepřísluší ovšem Nejvyššímu správnímu soudu, jakožto orgánu
moci soudní, věcně zasahovat. Obdobné uvedl Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaném pod č. 1462/2008 Sb. NSS. Zde je rozvinuta
zásada zdrženlivosti při posuzování územního plánu soudem. Soud uvedl, že vlastník určitého
pozemku nemůže bez dalšího bránit tomu, aby sousední pozemek či jiné pozemky v obci byly
využity jiným způsobem než doposud. Volba konkrétní podoby využití určitého území nebude
výsledkem ničeho jiného, než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu,
v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující
svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných
(urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly
územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní
rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým
způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka
(obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu
tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování,
akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání
jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním
plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány
dotvářet.
Soud v posuzované věci s ohledem na popsané vady v procesu přijímání opatření obecné
povahy nemohl plně vážit napadené opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.
Alespoň v obecné míře však lze zmínit, že pokud navrhovatelé uvádějí, že politická vůle většiny
obyvatel města je jiná (což dokládají peticemi, anketami apod.), než je vůle zastupitelstva, nemohl
by z tohoto důvodu soud přikročit ke zrušení napadené změny územního plánu. Jde o otázku
politickou, kterou soudu posuzovat nepřísluší. V tomto ohledu je třeba upozornit na jiné cesty,
jimiž mohou místní obyvatelé dosáhnout požadované změny. V prvé řadě to je volba takových
zastupitelů, kteří budou postupovat proti stavbě centra. V druhé řadě lze užít i institutu
místního referenda. Ústavní soud svým nálezem ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, publ.
ve Sb. n. u. ÚS, svazek 44, nález 48, vyšel z toho, že schvalování územně plánovací dokumentace
je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce v samostatné působnosti o záležitostech
spojených s působností přenesenou. Pokud je územní plán ve stádiu návrhu, nebrání konání
místního referenda žádné zákonné ustanovení.
Při hodnocení proporcionality soud obvykle rovněž přihlíží k procesní aktivitě
navrhovatelů v průběhu pořizování územního plánu či jeho změny a rovněž váží, zda jim
možnost aktivní účasti nebyla zmařena postupem pořizovatele, jak plyne z rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS.
V daném případě navrhovatelé byli procesně pasivní, aniž by to bylo důsledkem pochybení
odpůrce, v jehož důsledku by se místní občané nemohli seznámit s návrhem na změnu územního
plánu; odpůrce nebyl povinen informovat o svých krocích více, než mu zákon ukládá.
S ohledem na nedodržení zákona v procesu pořizování napadené změny územního plánu,
které je blíže rozvedeno shora, Nejvyšší správní soud podle §101d odst. 2 s. ř. s. změnu č. 7
územního plánu odpůrce zrušil, a to s účinností ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Navrhovatelé sice požadovali zrušení s účinností ode dne vyhlášení rozsudku, tímto návrhem
však soud není vázán a neshledal naléhavost, pro kterou by bylo vhodné zrušení již ke dni
vyhlášení.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu, jak plyne v tomto typu řízení ex lege bez ohledu na výsledek (§101d
odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu