ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.107.2010:135
sp. zn. 2 As 107/2010 - 135
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Pozemkový
fond České republiky, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, zast. Mgr. Martinou
Leitnerovou, advokátkou se sídlem Koláčkovo nám. 727, Slavkov u Brna, proti žalovanému:
Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Heineken Česká republika a. s., se sídlem Krušovice, U Pivovaru 1,
zast. JUDr. Milanem Kyjovským, advokátem se sídlem Poštovská 8c, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 8. 9. 2008, č. j. MMB/0171298/2008, sp. zn. OUSR/MMB/0130836/2008/2,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 29 Ca 35/2009 - 71,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 7. 2010, č. j. 29 Ca 35/2009 - 71,
se z r u š uj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
výše uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno usnesení Úřadu
městské části Brno-střed ze dne 11. 4. 2008, č. j. 070116849/BUDD/STU/004, o zastavení řízení
ve věci dělení pozemků p. č. 538 a 655/1 v k. ú. Staré Brno, město Brno, jejichž vlastníkem
je Česká republika, a zároveň bylo vysloveno, že se předmětné řízení zastavuje. Prvostupňový
správní orgán řízení zastavil s poukazem na §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, neboť žadatel (stěžovatel) nedoplnil žádost ve lhůtě stanovené usnesením o přerušení řízení
ze dne 19. 1. 2008, č. j. 070116849/BUDD/STU/003. V tomto usnesení je uvedeno, že žádost
o dělení předmětných pozemků neobsahovala dostatečné podklady pro to, aby mohla být
posouzena. Nezbytnými podklady mínil prvostupňový správní orgán ve vztahu k pozemku
p. č. 655/1 buď plnou moc k podání žádosti o dělení pozemku od společnosti RUBELA, a. s.,
která je vlastníkem sousedních pozemků p. č. 665/2, 665/3, 656, 657, 658, 659 a 660, k. ú. Staré
Brno, město Brno, nebo přímo žádost této společnosti o dělení výše uvedeného pozemku
p. č. 655/1. Ve vztahu k pozemku p. č. 538 šlo buď o plnou moc k podání žádosti o dělení
pozemku od osoby zúčastněné na řízení (resp. jejího právního předchůdce), která je vlastníkem
sousedního pozemku p. č. 539, k. ú. Staré Brno, město Brno, nebo přímo žádost osoby
zúčastněné na řízení o dělení výše uvedeného pozemku p. č. 538. Rozhodnutí žalovaného vyšlo
z toho, že řízení o dělení pozemku může být zahájeno pouze na žádost podanou všemi vlastníky
všech dotčených pozemků a staveb na nich, které jsou předmětem rozhodnutí. V daném případě
tak žádost měla být podána jak stěžovatelem, tak společností RUBELA, a. s., resp. osobou
zúčastněnou na řízení. Ty však s dělením pozemků nesouhlasily, tím méně se k žádosti připojily.
Vzhledem k tomu, že žádost byla podána pouze stěžovatelem, nebylo řízení o dělení uvedených
pozemků vůbec zahájeno. Kroky učiněné správním orgánem první instance tak byly nezákonné.
Proto žalovaný jeho rozhodnutí zrušil a řízení zastavil. Krajský soud následně závěry žalovaného
nyní napadeným rozsudkem potvrdil.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvádí, že uplatňuje důvody podle §103 odst. 1
písm. a), b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Vzhledem k tomu,
že z obsahu kasační stížnosti neplynou žádné námitky podřaditelné pod písm. b) citovaného
ustanovení, ale kasační stížnost obsahuje toliko polemiku s právním názorem soudu,
je ve skutečnosti podána jen pro důvod zakotvený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel uvádí, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že pozemky ve vlastnictví
osoby zúčastněné na řízení a společnosti RUBELA, a. s., jsou tzv. pozemky dotčenými. V tomto
ohledu stěžovatel rozsudku vytýká, že neprovedl úvahu nad tím, jakým konkrétním způsobem
mohou být dané společnosti dotčeny a na jakých svých konkrétních právech. Naopak skutečnost,
že stěžovateli je znemožněno provést rozdělení pozemku v jeho správě (jde o majetek České
republiky), znamená zásah do vlastnického práva a do dispozice s ním.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil své možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se závěry
krajského soudu souhlasí a poukazuje na krajským soudem citovanou judikaturu. Navrhuje
kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, stěžovatel je zastoupen advokátkou a jde o rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V daném případě je spor veden o výklad §82 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Toto ustanovení upravuje zvláštní typ územního
rozhodnutí – konkrétně rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků [§77 odst. 1 písm. d)
tohoto zákona]. Dle §82 odst. 1 takové rozhodnutí stanoví podmínky pro nové rozdělení nebo
scelení pozemků. Významné je pro danou věc znění odst. 2, dle něhož rozhodnutí o dělení nebo
scelování pozemků je možno vydat pouze na žádost podanou všemi vlastníky všech dotčených
pozemků a staveb na nich, které jsou předmětem rozhodnutí. Dle odst. 3 se pak toto rozhodnutí
nevydává, pokud podmínky pro dělení nebo scelení pozemků jsou dány regulačním plánem,
jiným rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního předpisu,
popřípadě není důvodné stanovit podmínky pro dělení nebo scelování pozemků.
V posuzovaném případě stěžovatel požadoval rozdělení pozemků p. č. 538 a 655/1
v k. ú. Staré Brno, město Brno, jejichž vlastníkem je Česká republika a které spravuje stěžovatel
(§2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve spojení
s §17 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů). Pozemek p. č. 655/1 má podlouhlý
a perforovaný tvar. Perforace tvoří řada malých pozemků ve vlastnictví společnosti
RUBELA, a. s. Zdejší soud je toho názoru, že názornější než obsáhlý popis toho, jak předmětný
pozemek vypadá, bude uveřejnění katastrální mapy (dotyčný pozemek je v ní barevně zvýrazněn).
Pozemek p. č. 538 má rovněž podlouhlý a perforovaný tvar. Perforaci tvoří malý
pozemek ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení. I v tomto případě pro názornost uvádí zdejší
soud katastrální mapu (také zde je v ní dotyčný pozemek barevně odlišen).
Významné je, že z citovaného §82 odst. 2 stavebního zákona plyne, že rozhodnutí
se vydává toliko na žádost. Předmět rozhodnutí tak nemůže být širší než předmět žádosti.
V žádosti se přitom stěžovatel domáhal rozdělení pozemků p. č. 538 a 655/1 v k. ú. Staré Brno,
město Brno. Dělení ostatních pozemků stěžovatel nepožadoval (a ani nemohl, neboť nejsou
v jeho vlastnictví). Podrobně je tento požadavek rozveden ve formuláři uvedené žádosti, jehož
náležitosti jsou dány vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 503/2006 Sb., o podrobnější
úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření (příloha č. 7). Z něj
je patrné, že pozemky ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení i společnosti RUBELA, a. s., měly
zůstat beze změny. Rozděleny měly být toliko pozemky ve vlastnictví České republiky (shora
barevně označené).
Řízení upravené v ustanovení §82 odst. 2 stavebního zákona je ovládáno zásadou
dispoziční, neboť zahájení řízení, skutečnost, zda bude v řízení pokračováno, a koneckonců
i předmět řízení jsou v dispozici žadatele, který má subjektivní zájem na daném řízení. Jak uvádí
odborná literatura (Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha:
C. H. Beck, 2003, s. 316): „Účastník řízení určuje ve svém návrhu předmět řízení, kterým je správní orgán
vázán. Účastník, který podal návrh na zahájení řízení, může tento návrh vzít rovněž až do pravomocného
rozhodnutí ve věci zpět, nestanovil-li by ovšem zákon, že je k zastavení řízení nezbytné splnění ještě dalších
podmínek.“
Předmět řízení v daném případě tak byl vymezen zcela jasně – šlo o dělení uvedených
pozemků ve vlastnictví České republiky. Právě tyto pozemky měly být předmětem rozhodnutí.
To přiznává i rozhodnutí žalovaného (s. 2, věta první druhého odstavce). Z ustanovení §82
odst. 2 stavebního zákona přitom plyne, že uvedené rozhodnutí se podává pouze na žádost
vlastníků dotčených pozemků, které jsou předmětem rozhodnutí. V posuzované věci byly
předmětem shora vymezené pozemky ve výlučném vlastnictví České republiky, a tedy je to pouze
stěžovatel, kdo byl oprávněn podat žádost. K tomu, aby žádost byla v tomto ohledu bez vad,
není třeba, aby se k ní připojil vlastník pozemků sousedních (v daném případě jde o pozemek
osoby zúčastněné na řízení a ony jakési „enklávy“ ve vlastnictví společnosti RUBELA, a. s.),
neboť ty děleny být neměly, a nejsou tedy předmětem rozhodnutí dle §82 odst. 2 stavebního
zákona. Krajský soud v tomto směru nesprávně vychází ve skutečnosti pouze z izolovaného
slovního spojení „dotčené pozemky“, uvedeného v §82 odst. 2 stavebního zákona. Ve skutečnosti
však je třeba k tomuto spojení nerozlučně přiřadit následující vedlejší větu přívlastkovou („které
jsou předmětem rozhodnutí“). Žadatelem tedy není vlastník pozemků jakkoliv dotčených, ale pouze
těch dotčených, které jsou předmětem rozhodnutí, tj. těch, které mají být děleny (resp. scelovány
– proto je v §82 odst. 2 stavebního zákona užito slovo „pozemky“ v množném čísle).
Krajský soud tedy pochybil, pokud přijal názor žalovaného, že k zahájení řízení o dělení
pozemků je v daném případě třeba, aby se k žádosti připojila i uvedená obchodní společnost
a osoba zúčastněná na řízení. Jejich pozemky děleny být neměly a nejsou pochopitelně
ani součástí předmětných pozemků, které děleny být měly, neboť jde o pozemky samostatné,
jakkoliv je poloha každého z nich vůči jedinému sousednímu pozemku (tj. pozemku p. č. 538,
resp. p. č. 655/1) specifická. Není v tomto ohledu zcela přesné tvrzení krajského soudu
(s. 6 napadeného rozsudku), že tyto pozemky leží „uvnitř“ pozemků p. č. 538 a 665/1 v k. ú. Staré
Brno. Taková formulace by mohla totiž svádět k závěru, že tyto pozemky jsou součástí pozemku
většího; ve skutečnosti tomu tak však není – všechny pozemky jsou v katastru nemovitostí
vedeny samostatně.
Nesprávný závěr činí krajský soud také z jím citovaného (na s. 6) komentáře
ke stavebnímu zákonu (Hegenbart M., Sakař B. a kol.: Stavební zákon. Komentář. Praha:
C. H. Beck, 2008, s. 200). I z této citace totiž vyplývá, že žádost podávají vlastníci všech
dotčených pozemků, které mají být předmětem rozhodnutí. Sám krajský soud pak – v rozporu
se svými ostatními závěry – dospívá (na s. 6 dole) k tomu, že předmětem rozhodnutí měly být
právě pozemky p. č. 538 a 665/1 v k. ú. Staré Brno.
Skutečnost, že osoba zúčastněná na řízení ani společnost RUBELA, a. s., nepodaly žádost
o dělení pozemků p. č. 538 a 665/1 v k. ú. Staré Brno (a ani podat nemohly, neboť nejde
o pozemky v jejich vlastnictví) a dokonce vyjádřily písemný nesouhlas s dělením sousedních
pozemků, tak nemá vliv na samotný fakt zahájení řízení. Tyto společnosti nebyly v postavení
žadatele, což ale zdaleka nevylučuje to, že byly účastníkem řízení. Rozhodnutí o dělení
nebo scelování pozemků dle §82 stavebního zákona je totiž rozhodnutím územním (§76
a násl. stavebního zákona), vydávaným v územním řízení (§84 a násl. stavebního zákona).
Účastenství v územním řízení definuje §85 stavebního zákona. Jeho odst. 3 vylučuje
z účastenství nájemce bytů, nebytových prostor nebo pozemků. Podle odst. 1 je naopak
účastníkem řízení a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn.
Podle odst. 2 platí, že účastníky územního řízení dále jsou:
a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn,
není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě,
nejde-li o případ uvedený v písmenu d),
b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno,
c) osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis,
d) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu [míněn je zákon
č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické
vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů)];
v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní
subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu
polovinu.
Žadatelem dle §85 odst. 1 stavebního zákona je v tomto typu řízení vlastník pozemku,
který má být rozdělen (nebo scelen). Osoba zúčastněná na řízení ani společnost RUBELA, a. s.,
takové postavení nemá a mít nemůže; jim přináleží postavení dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního
zákona, který přiznává účastenství v územním řízení osobám, jejichž vlastnické nebo jiné věcné
právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být
územním rozhodnutím přímo dotčeno. Pozemky těchto společností nejsou sice předmětem
rozhodnutí, ale mohou být tímto rozhodnutím přímo dotčeny (tento principy platí obdobně
i pro ostatní subtypy územních rozhodnutí).
Toto dotčení je dáno tím, že případné rozdělení předmětných pozemků ve vlastnictví
státu by mohlo zkomplikovat přístup k pozemkům ve vlastnictví uvedených obchodních
společností a výkon vlastnického na těchto pozemcích. To ostatně vyplývá i z obsáhlé krajským
soudem citované judikatury (na kterou poukazuje ve svém vyjádření i osoba zúčastněná
na řízení), která vychází z teze, že účastenství v územním řízení (ovšem nikoliv v postavení
žadatele) má být vykládáno extenzivně, resp. že takto má být vykládána možnost přímého dotčení
na právech či povinnostech dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Postačí pouhá možnost
přímého dotčení na právech, a bude nutné s takovou fyzickou či právnickou osobou jednat jako
s účastníkem územního řízení, a to do doby, kdy bude jednoznačně možné vyloučit, že práva
či povinnosti takové osoby nemohou být za žádných okolností dotčena. V daném případě
je navíc nutno upozornit, že pozemky obchodních společností s pozemky předmětnými
bezprostředně sousedí, a to způsobem velmi specifickým, ba intenzivním. Použít rozšiřujícího
výkladu tak není ani třeba (ten se uplatní zejm. ve vztahu k tzv. nemezujícím sousedům, což není
daná situace). Krajský soud v tomto ohledu citoval z judikatury vskutku obsáhle (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2010, č. j. 5 As 36/2009 - 123, www.nssoud.cz,
rozsudek téhož soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb.
NSS, nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, publ. pod č. 96/2000 Sb.
apod.). Právě proto, že obsáhlou citaci této judikatury provedl ve svém rozsudku krajský soud,
nevidí soud zdejší důvod, proč by měl sám takovou citaci opakovat, a tedy na uvedená
rozhodnutí pouze poukazuje.
Krajský soud tedy zaměnil účastenství v řízení dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona
s pozicí účastníka-žadatele dle §82 odst. 2 stavebního zákona. Osoba zúčastněná na řízení
ani společnost RUBELA, a. s., nebyla žadatelem, a proto nemohla svým postojem způsobit,
že předmětné řízení nebylo vůbec zahájeno (to bylo plně v dispozici stěžovatele). Pozice
uvedených společností jim umožní v zahájeném řízení vystupovat jako jeho účastníci,
což se konkrétně může projevit např. podáváním námitek dle §89 stavebního zákona (budou-li
uplatněny v souladu s tímto ustanovením – zejm. viz odst. 1, 3 a 4), přičemž stavební úřad o nich
rozhodne na základě kritérií uvedených v §89 odst. 5 tohoto zákona.
Obdobné závěry jako v tomto rozsudku vyslovil zdejší soud i ve svém předešlém
rozsudku s připodobitelnou skutkovou situací ze dne 25. 3. 2011, č. j. 2 As 102/2010 - 100,
dostupném na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů dospěl k již předestřenému
závěru, že napadený rozsudek krajského soudu dospívá k nesprávnému právnímu závěru dle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (správní řízení nemělo být takto zastaveno), a proto musel tento
rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
před středníkem s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu