ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.26.2010:98
sp. zn. 2 As 26/2010 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce E. N.,
zastoupeného Mgr. Faridem Alizeyem, advokátem se sídlem Ostrava, Stodolní 7/834, proti žalovanému
Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 8 Ca 343/2006 – 63,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 8 Ca 343/200 6 - 63,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 10. 2006, č. j. 580/555/ENV/06, bylo, ve smyslu
ustanovení §59 odst. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava ze dne
31. 5. 2006, č. j. 49/OOP/0600938.47/VPD, kterým byly žalobci uloženy pokuty za porušení
předpisů na úseku ochrany životního prostředí. Změna prvostupňového rozhodnutí spočívala
ve vypuštění některých částí objektu deliktního jednání a tomu odpovídajícím snížení celkové
výše uložené pokuty z částky 225 000 Kč na částku 170 000 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl
žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, kterou se domáhal jeho zrušení; shora uvedeným
rozsudkem městský soud žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Městský soud vycházel při rozhodování ze zjištění, že prvostupňový orgán - Česká
inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Ostrava (dále též „inspekce“) žalobci uložil
pokutu za více správních deliktů, kterých se měl, jako podnikatel, dopustit v souvislosti
s prováděním stavebních úprav vodního toku Štěpánka v k. ú. Kravaře. Konkrétně se jednalo o:
- činnost prováděnou ve zvláště chráněném území (přírodní rezervaci Koutské a Zábřežské
louky) bez výjimky ze zákazů dle ustanovení §33 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) ,
a to dílem za stavbu provedenou v prostoru vodního toku Štěpánka a v přilehlém manipulačním
pásu, dílem za zřízení skládky, vyhrnutí a rozprostření materiálu a zvýšení původní úrovně terénu
na dalších pozemcích; v této činnosti, realizované v období od října 2003 do 30. 6. 2004,
spatřoval prvostupňový orgán porušení ustanovení §34 odst. 1, písm. c) a f) zákona o ochraně
přírody a krajiny, a uložil žalobci, s odkazem na ustanovení §88 odst. 2 písm. n) citovaného
zákona, pokutu v částce 100 000 Kč
- zakázanou činnost v ochranném pásmu určeném k zabezpečení zvláště chráněných částí
přírody, konkrétně o realizaci části stavby v ochranném pásmu přírodní rezervace (vodní tok
Štěpánka a manipulační pás), prováděnou bez souhlasu orgánu ochrany přírody dle §37 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny; v této činnosti, realizované v období od 20. 10. 2003
do ukončení stavební činnosti v prosinci 2004, spatřoval prvostupňový orgán porušení
ustanovení §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a dle ustanovení §88 odst. 1 písm. f)
citovaného zákona uložil žalobci pokutu v částce 50 000 Kč
- zničení 93 ks stromů a 3 690 m2 ke řů v rámci celé stavby (v přírodní rezervaci,
ochranném pásmu i mimo tato území) bez povolení, a to v období od 21. 10. 2003
do 2. 12. 2003; tím mělo dojít k porušení ustanovení §7 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny a za toto jednání byla žalobci uložena pokuta v částce 75 000 Kč.
K odvolání žalobce žalovaný, jak již bylo uvedeno, změnil výrok prvostupňového
rozhodnutí tak, že vyňal některé parcely, jež byly dotčeny posuzovanou činností, z popisu
správních deliktů, neboť naznal, že nejsou součástí ochranného pásma, ve smyslu ustanovení
§37 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Z tohoto důvodu pak celkovou pokutu snížil
na částku 170 000 Kč.
Pokud jde o vypořádání jednotlivých žalobních námitek, městský soud především
konstatoval, že investorem předmětné stavební akce nebyl žalobce, ale Zemědělská
vodohospodářská správa – Oblast povodí Odry, pracoviště Ostrava (dále také „investor“), v jejíž
prospěch bylo vydáno Městským úřadem Kravaře, odborem výstavby a územního plánování dne
27. 2. 2003 územní rozhodnutí č. j. Výst. 57/2003-Ř, na stavbu Úprava toku Štěpánka
v k. ú. Kravaře na dotčených pozemcích; součástí rozhodnutí bylo i stanovení podmínek
pro umístění stavby. Konkrétně pod bodem 9. podmínek bylo stanoveno, že ke kácení dřevin
a likvidaci vzrostlé zeleně bude ke stavebnímu povolení vydáno Městským úřadem Kravaře,
odborem životního prostředí, závazné stanovisko orgánu ochrany přírody ve věci zásahu
do VKP vodního toku Štěpánka. Dne 9. 9. 2003 pak bylo Městským úřadem Kravaře, odborem
životního prostředí, k žádosti investora vydáno stavební povolení č. j. ŽP-3766/2003-Es-231.2
na vodní dílo Úprava toku Štěpánka v katastrálním území Kravaře. Toto stavební povolení následně
prováděné zásahy do životního prostředí předpokládalo. Z těchto zjištění městský soud dovodil
dva závěry svědčící o důvodnosti podané žaloby. Dle jeho názoru především žalobce postupoval
podle obou těchto rozhodnutí a mohl tedy mít důvodně za to, že pokud došlo k vydání
stavebního povolení, byly uděleny i potřebné výjimky a povolení na úseku ochrany životního
prostředí. Žalobci nelze klást za vinu, že postupoval v souladu se stavebním povolením, vydaným
ostatně odborem životního prostředí. Pokud stát prostřednictvím svých orgánů (zde i orgánu
ochrany životního prostředí) vydal rozhodnutí o povolení určitých činností, není možné žalobce
sankcionovat za to, že podle těchto rozhodnutí postupoval. Není akceptovatelné, aby stát
prostřednictvím jednoho svého orgánu určitou činnost žalobci povolil, zatímco druhý orgán
by žalobce sankcionoval za to, že podle povolení postupoval. Dále městský soud upozornil,
že příslušná rozhodnutí byla vydána na žádost a ve prospěch investora; právě jeho odpovědnost
je primární. Sankční odpovědnost za popsané delikty tak nemůže nést ten, kdo jen, dle
požadavků investora, činnosti fakticky vykonával, ale právě investor. Ze spisu přitom není patrné,
zda vůbec byla odpovědnost investora posuzována a jaké případné závěry z toho byly vyvozeny.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
opírající se o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel předně uvádí, že povolení vydávaná podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“) orgánem
obce, v tomto případě odborem životního prostředí Městského úřadu Kravaře, nelze považovat
za rozhodnutí na úseku ochrany životního prostředí vydávaná v režimu zákona o ochraně přírody
a krajiny. Zmiňovaný odbor při vydávání stavebního povolení rozhodoval jako vodoprávní (tedy
speciální stavební) úřad. Z hlediska věcné kompetence by navíc tento odbor mohl vystupovat
(ovšem v jiném řízení) jako orgán ochrany životního prostředí pouze při povolování kácení
dřevin ve smyslu ustanovení §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud jde o vydání
souhlasu k činnostem v ochranném pásmu přírodní rezervace (§37 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny) a povolení výjimky ze základních ochranných podmínek přírodní rezervace
(§34 odst. 1 a §43 citovaného zákona), zde by byl, dle příslušných ustanovení zákona o ochraně
přírody a krajiny, příslušným orgánem Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Ve všech třech
případech se přitom jedná o samostatné správní akty, postavené naroveň stavebnímu povolení.
Jejich případné porušení nebo absence jsou pak taktéž samostatně postižitelné. Jednotlivé akty
a rozhodnutí se vzájemně nepodmiňují a pro legální realizaci předpokládaného záměru musí
existovat současně. Dle ustanovení §90 zákona o ochraně přírody a krajiny představují právní
předpisy o ochraně přírody a krajiny zvláštní právní předpis k předpisům o vodách, územnímu
plánování, stavebnímu řádu atd. Za tohoto stavu pak městský soud nesprávně dovodil,
že vydáním stavebního povolení byla udělena příslušná povolení a výjimky dle zákona o ochraně
přírody a krajiny. V této souvislosti se stěžovatel dovolává závěrů plynoucích z blíže
specifikovaného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové.
Stejně tak nesouhlasí stěžovatel se závěrem městského soudu, že osobou primárně
odpovědnou za spáchaný správní delikt není v daném případě žalobce, ale osoba, v jejíž prospěch
bylo stavební povolení vydáno (investor). Tento závěr je totiž v rozporu s dikcí §88 odst. 1
písm. c) a f) a §88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny, stejně jako s názorem
vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2004, č. j. 7 A 156/2000 - 54.
Žalobce považuje kasační stížnost za nedůvodnou; se závěry učiněnými městským
soudem se ztotožňuje. K namítanému důvodu kasační stížnost stěžovatel, dle názoru žalobce, nic
konkrétního neuvádí, omezuje se pouze na obecná tvrzení, která již ostatně uvedl ve svém
rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve kasační námitkou zpochybňující
závěr městského soudu o určení subjektu, který může být postupem dle §88 odst. 1 a 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny sankcionován. Pokud by totiž obstál názor městského soudu, dle
kterého postižen může být toliko investor (zde stavebního) zásahu, nikoli ten, kdo tento zásah
fakticky provádí (jde-li, pochopitelně, o dva různé subjekty), bylo by nadbytečné zabývat
se dalšími aspekty věci, neboť deliktní odpovědnost žalobce by byla bez dalšího vyloučena.
Otázkou, který subjekt může být postihován dle ustanovení §88 zákona ochrany přírody
a krajiny se Nejvyšší správní soud již v m inulosti zabýval, a to v roz sudku ze dne 27. 7. 2011,
č. j. 1 As 86/2011 - 50 (všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
V tomto rozsudku výslovně konstatoval, že „odpovědnost vznikající na základě §88 citovaného zákona,
je odpovědností objektivní.; obdobně je tomu ostatně i v případě deliktní odpovědnosti právnických osob a jim
naroveň postavených fyzických osob při výkonu podnikání, vznikající na základě řady dalších předpisů z oblasti
správního práva. Jestliže je odpovědnost za určitý delikt objektivní, pak se jedná o odpovědnost za následek, tj bez
ohledu na zavinění. Znamená to, že otázka zavinění se vůbec nezkoumá. Zkoumá se zejména naplnění
obligatorních znaků objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podstaty, kterými jsou jednání, následek
a příčinná souvislost mezi nimi. Příčinná souvislost - kauzální nexus - je vztah mezi protiprávním jednáním jako
příčinou a škodlivým následkem, který je právě tímto jednáním vyvolán. Ve shodě s doktrínou je přitom jednání
příčinou následku pouze tehdy, jestliže by následek bez tohoto jednání nena stal buď vůbec, anebo by bez něho
nenastal takovým způsobem, jakým konkrétně nastal“. Tento názor byl vysloven v souvislosti
s uložením pokuty za správní delikt dle ustanovení §88 odst. 1 pís m. e) zákona o ochraně přírody
a krajiny, dle kterého se právnická osoba nebo osoba fyzická při výkonu podnikatelské činnosti
dopustí protiprávního jednání tím, že usmrcuje nebo chová ptáky s výjimkou těch, které mohou být loveni,
nebo zvláště chráněné živočichy bez povolení, anebo jinak nedovoleně zasahuje do jejich přirozeného vývoje. Tento
správní delikt je přitom vystavěn na stejných principech, jako správní delikty, za které byla
uložena pokuta žalobci v nyní posuzovaném případě. Dle ustanovení §88 od st. 1 písm. c)
citovaného zákona se osoba dopustí protiprávního jednání tím, že poškodí nebo zničí bez povolení
dřevinu nebo skupinu dřevin rostoucích mimo les, dle §88 odst. 1 písm. f ) citovaného zákona tím,
že vykonává činnost zakázanou v ochranném pásmu určeném k zabezpečení zvláště chráněných částí přírody, dle
ustanovení §88 odst. 2 písm. n ) pak tím, že vykonává ve zvláště chráněném území (…) činnost
zakázanou nebo vykonává činnost, pro kterou je vyžadován souhlas orgánu ochrany přírody, bez tohoto s ouhlasu
(všechny citované skutkové podstaty odpovídají znění zákona v období, kdy mělo ke spáchání
správních deliktů docházet až do dne vydání rozhodnutí žalovaného). Z uvedeného je zcela
evidentní, že i skutkové podstaty aplikované v dané věci jsou založe ny na principu objektivní
odpovědnosti, k níž bude povolán ten, kdo se dopustil protiprávního jednání (nedovolený zásah
do přírody a krajiny při provozování podnikatelské činnosti), v jehož důsledku nastal zákonem
předpokládaný škodlivý následek. Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku k otázce určení
osoby, která je odpovědná za spáchání delikt u, vyjádřil obecně, ve vztahu ke správním deliktům
definovaným v §88 zákona o ochraně přírody a krajiny. Není proto žádný důvod, proč by závěry
zde vyslovené neměly být přiměřeně aplikovány i na nyní projednávanou věc.
Ve shora citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud taktéž zvažoval, zda má být
(při zjištěném nedovoleném zásahu do přírody) postižen ten, kdo měl pro takový (jinak
nedovolený) zásah obstarat výjimku, nebo ten, kdo (byť v domnění, že taková výjimka dána byla,
či ji není třeba) zásah fakticky provedl. Dospěl přitom k závěru, že §88 odst. 1 písm. e) zákona
nepostihuje neobstarání si povolení (výjimky) k zásahu, nýbrž samotný nedovolený zásah; o zcela
obdobný případ jde u skutkových podstat uvedených v §88 odst. 1 písm. c) a §88 odst. 2
písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny, kde je expressis verbis předpokládána činnost
bez povolení či souhlasu; totéž lze pak konstatovat i u skutkové podstat y uvedené v §88 odst. 1
písm. f) zákona, ve spojení s §37 odst. 2 zákona, který předpokládá možnost vydání souhlasu
s jinak zakázanými činnostmi v ochranném pásmu určeném k zabezpečení zvláště chráněných
částí přírody. Vycházeje z této premisy tak zdejší soud v citovaném rozsudku uzavřel,
že za posuzovaný delikt „je sankcionována osoba, jež do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů
škodlivě zasáhla, nikoli ta, které příslušelo obstarat povolení“. Konstatoval dále, že případné porušení
povinnosti investora obstarat pro prováděnou činnost povolení či jiný obdobný správní akt
by mohlo být posuzováno v rámci jiného správního řízení; osoba, která, jako stavební
profesionál, samotné práce prováděla, se na straně druhé nemůže exkulpovat tím, že ve smlou vě
s investorem či povoleních k realizaci stavby nebyla o nutnosti vydání dalších povolení
či souhlasů zmínka.
Jelikož, jak již bylo konstatováno, jsou právní názory vyslovené v citovaném rozsudku
plně aplikovatelné i na nyní projednávanou věc, přičemž z dejší soud nevidí žádný racionální
důvod, pro který by se od nich měl jakkoli odchýlit, lze uzavřít, že městský soud pochybil, pokud
dospěl k závěru, že sankční odpovědnost za posuzované správní delikty musí nést ten, kdo měl,
coby investor, povinnost obstarat příslušné souhlasy a povolení, nikoli však ten, kdo na základě
smluvního vztahu s ním posuzované činnosti fakticky prováděl (žalobce).
Vzhledem k tomu, že z důvodů výše uvedených nelze mít deliktní odpovědnost žalobce
za vyloučenou, zabýval se Nejvyšší správní soud i zbývajícími důvody, pro které městský soud
označil rozhodnutí stěžovatele za nezákonné.
Dalším důvodem, pro který městský soud dospěl k závěru o nezákonnosti rozhodnutí
žalovaného, je existence rozhodnutí vydaných stavebním úřadem (územní rozhodnutí, stavební
povolení), která, dle jeho názoru, stavební činnost žalobce umožňovala a zároveň indikovala
oprávněnost takového postupu i z hlediska zájmu na ochraně životního prostředí (přírody
a krajiny). Ani těmto závěrům městského soudu však nelze přisvědčit.
Především je, jako nepřípustně zjednodušující, nutno odmítnout názor, že vydal- li
stavební povolení odbor životního prostředí městského úřadu, lze z toho usuzovat, že při
vydávání tohoto rozhodnutí byly současně zohledněny též všechny zájmy ochrany přírody, neboť
tato agenda spadá do kompetence zmiňovaného odboru. Tento závěr městského soudu zcela
přehlíží fakt, že o povolování vodohospodářských děl rozhodovaly (a i nadále rozhodují)
speciální stavební úřady (§120 tehdy účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu – dále jen „stavební zákon z roku 1976“), coby tzv. „vodoprávní úřady“.
Je přitom věcí vnitřní organizace správních orgánů (zde Městského úřadu Kravaře), jaký odbor
bude tuto specializovanou stavební agendu vykonávat; v daném případě vykonával funkci
vodoprávního orgánu (speciálního stavebního úřadu) právě odbor životního prostředí.
Vystupoval zde tedy pouze v pozici stavebního úřadu; rozhodování ve věcech enviromentálních
(zde dle zákona o ochraně přírody a krajiny) je jeho samostatnou kompetencí, v jejímž rámci
se vedou samostatná správní řízení. Bez významu přitom není ani fakt (na který zcela správně
poukazuje i stěžovatel), že k udělování souhlasů dle ustanovení §37 odst. 2 zákona o ochran ě
přírody a krajiny, a výjimek ze zákazů uvedených v ustanovení §34 odst. 1 citovaného zákona,
byl v rozhodném období věcně příslušný krajský úřad (nikoli tedy obecní či městský úřad, který
v posuzované věci vydal vodoprávní stavební povolení). V případě prvně zmiňovaném lze
odkázat na ustanovení §77a odst. 3 písm. g) respektive h) zákona, ve znění od 1. 1. 2003;
v případě druhém pak na ustanovení §43 a §77a odst. 3 písm. e) respektive f), v obou případech
ve znění účinném do 30. 11. 2009. Pouze v případě povolování kácení dřevin (§8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny) byl věcně příslušným obecní úřad [§76 odst. 1 písm. a) citovaného
zákona]. Již z těchto důvodů lze tedy považovat za pojmově vyloučené, aby byly stavebním
povolením, vydaným orgánem obce, pokryty též všechny akty, které mají být, v souvislosti
s povolovanou činností, vydány na úseku ochrany přírody krajským úřadem.
V případě povolování kácení dřevin dle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se jedná
o zcela samostatné správní řízení, zahajované na základě žádosti vlastníka (či s jeho souhlasem
nájemce) pozemku, na němž se tyto porosty nacházejí (§8 vyhláš ky č. 395/1992 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny). Zakončeno je rozhodnutím
– povolením či zamítnutím žádosti. Stavební povolení takové rozhodnutí nahradit nemůže,
a to ani za situace, kdy je pro vlastní provedení stavby kác ení dřevin předpokládáno
(srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 As 2/2011 - 52, publikované
pod č. 2393/2011 Sb. NSS). Stavební povolení a rozhodnutí o žádosti o povolení kácení dřevin
se tedy vydávají na sobě nezávisle a vzájemně se nepodmiňují.
Pokud jde o udělování výjimky ze zákazů činnosti dle §34 odst. 1 písm. c) a f) zákona o oc hraně
přírody a krajiny, řízení o ní (vedené dle §43 odst. 1 citovaného zákona) je taktéž samostatným
správním řízením (viz §90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, účinného v rozhodném
období, tedy od 21. 10. 2003 až 30. 6. 2004). Jeho výstupem je samostatné správní rozhodnutí,
které musí splňovat podmínky obecných předpisů upravujících správní řízení (k tomu srov.
například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2010, č. j. 7 Ca 19/2008 - 33,
publikované pod č. 2178/2011 Sb. NSS).
I řízení o vydání souhlasu k některým činnostem v ochranném pásmu zvláště chráněných
území [tedy i přírodní rezervace, o kterou se jedná v posuzované věci – viz §14 odst. 2 písm. d)
zákona o ochraně přírody a krajiny] je řízením samostatným, zakončeným – posuzováno
z materiálního hlediska – rozhodnutím. Z hlediska předmětu řízení (ochrana přírody a krajiny) jde
o rozhodnutí konečné; navazující rozhodnutí (typicky územní rozhodnutí či stavební povolení)
musí takové rozhodnutí respektovat s tím, že je buď převezme a včlení do svého textu, či na něj
přímo odkáže. K analogickému závěru dospěl již dříve rozšířený senát zdejšího soudu v usnesení
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, kde se vyslovil k povaze souhlasu vydávaného dle
§44 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jelikož zde konstatoval, že mezi různými typy souhlasů
a (závazných) stanovisek není praktických rozdílů, lze všechny tyto akty považovat za závazná
stanoviska, která mají materiálně povahu správních rozhodnutí. Podstatné je, že ve svých
úvahách vycházel rozšířený senát z úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném
i v nyní posuzované věci, a to v návaznosti na tehdy účinnou úpravu správního řízení (správní řád
z roku 1967). Zde vyslovené závěry tak lze bezezbytku vztáh nout i na nyní posuzovaný případ.
Uvedené závěry zcela korespondují s ustanovením tehdy účinného §126 odst. 1
stavebního zákona z roku 1976, dle kterého dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných
zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který
chráněné zájmy hájí (dotčený orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas vázat na splnění
podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhla su, posudku apod.) v souladu
se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit. V tomto obecném kontextu,
tvořeném též ustanovením §138 odst. 1 stavebního zákona, ukládajícím orgánům postupujícím
v jeho režimu dbát (mimo jiné) od počátku přípravy (…) územních rozhodnutí, stavebních povolení a jiných
rozhodnutí a opatření o dosažení nejúčinnější ochrany přírody a krajiny a jednotlivých složek životního prostředí
podle zvláštních předpisů a spolupracovat s orgány zabezpečujícími jeho ochranu , je pak nutno vyložit
i ustanovení §62 odst. 3 citovaného zákona, dle kterého stavební úřad ve stavebním řízení zajistí
vzájemný soulad předložených stanovisek dotčených orgánů státní správy vyžadovaných zvláštními předpisy
a posoudí vyjádření účastníků řízení a jejich námitky. Lze tedy přijmout dílčí závěr, že stavební povolení
nemohlo žádné ze shora zmiňovaných aktů vydávaných na úseku ochrany přírody a krajiny
nahradit; jde o samostatně vydávané individuální správní akty (viz též rozsudek zdejšího soudu
ze dne 14. 2. 2008, sp. zn. 5 As 77/2006), které podmiňovaly vydání stavebního povolení
(souhlas dle §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ; výjimka dle §43 tohoto zákona),
respektive musely být před zahájením vlastní stavební čin nosti opatřeny vedle stavebního
povolení (povolení ke kácení dřevin dle §8 odst. 1 zákona).
Zbývá tedy zodpovědět zásadní otázku, a to, zda mohl být žalobce sankčně postižen
za to, že postupoval v intencích stavebního povolení (vydaného ovšem jinému
subjektu - investorovi), které však bylo vydáno bez toho, že by pro takový postup byl y splněny
zákonné podmínky. Jinými slovy, jde o posouzení, zda lze klást žalobci k tíži, že si dostatečnost
stavebního povolení, respektive splnění všech podmínek pro zahájení vlastní stavební činnosti
dostatečně neověřil.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu je nutno vyjít z vymezení objektivního předmětu
jednotlivých správních řízení, tedy řízení stavebního a řízení vedených dle zákona o ochraně
přírody a krajiny. Z hlediska sankční odpovědnosti nemůže být rozhodující předmět řízení
subjektivní, tedy cíl, kterého chce účastník jeho vyvoláním dosáhnout (zde realizace stavebního
díla), ale je nutno naopak třeba vyjít z toho, jaký je smysl vedení jednotlivých řízení, tedy proč
jsou určité soukromoprávní aktivity podřízeny režimu veřejného práva. Tímto důvodem je vždy
potřeba ochrany širších, obecných zájmů, které mohou být takovými aktivitami nežádoucím
způsobem dotčeny. Tyto zájmy musí mít vždy své objektivní vymezení v zákoně. Jednotlivé
zákony tak podrobují některé soukromoprávní činnosti své reglementaci, a to v rozsahu
společenských zájmů, které upravují. Při realizaci těchto činností často nepostačí jen prosté
dodržení podmínek vyplývající z různých právních předpisů, upravujících různé oblasti obecných
zájmů, ale často je v tomto smyslu nutno vést i samostatná správní řízení. Tak je tomu i v dané
věci, kdy k dosažení subjektivního předmětu řízení, tedy získání veřejnoprávních oprávnění
ke stavební činnosti, musel stavebník dostát nejen požadavkům stavebního práva, ale též práva
inviromentálního. Bylo tedy jeho povinností nejen vyvolat územní a následně stavební řízení,
ale též řízení předpokládaná zákonem o ochraně přírody a krajiny. Objektivním předmětem všech
zmiňovaných řízení je ochrana obecných zájmů na různých úsecích veřejné sp rávy. Záměr
na ochraně přírody a krajiny je samostatným, objektivně v ymezeným předmětem, odlišným
od předmětu řízení stavebního (územního), jakkoli technicky vzato mohou jednotlivá řízení být
pojata jako dílčí část řízení jiných. Není tedy rozhodné, zda zákonodárce z procesního hlediska
zvolí formu subsumpce správních aktů nebo jejich řetězení – vždy půjde o řízení s odlišitelnými
předměty. Takto nazíráno je podstatné, že žalobce nebyl postiže n za porušení předpisů práva
stavebního, ale za nedodržení zákona na úseku ochrany přírody a krajiny. Je tedy zřejmé,
že samotný fakt, že předpisy stavebního práva neporušil, žalobce nezbavuje případné
odpovědnosti za porušení zákona o ochraně přírody a krajiny.
Jestliže tedy žalobce (i při respektování požadavků stavebního práva) může být činěn
odpovědným za porušení jiných zákonných povinností, které přímo nevyplývaly z vydaného
(stavebního) povolení, jímž se při provádění stavebních prací řídil, zbývá zodpovědět otázku,
jakým způsobem je konstruována sankční odpovědnost v zákoně o ochraně přírody a krajiny.
Na tuto otázku však již bylo fakticky odpovězeno výše, v rámci vypořádání první kasační
námitky. Lze tak jen zopakovat, že odpovědnost za správní delikty spáchané právnickými
osobami a fyzickými osobami při výkonu podnikatelské činnosti dle ustanovení §88 odst. 1 a 2
zákona o ochraně přírody a krajiny je vystavěna na principu odpovědnosti objektivní, tedy
odpovědnosti za následek, spojený s protiprávním jednáním. Na rozdíl od přestupů zde tedy pro
vznik sankční odpovědnosti není třeba zavinění. Není tedy podstatné, zda žalobce v dané věci
prováděl stavební práce bez příslušného povolení, výjimky a souhlasu orgánů ochrany přírody
a krajiny úmyslně či z nedbalosti, či zda vůbec o protiprávnosti svého jednání mohl vědět.
Pro závěr o sankční odpovědnosti žalobce tak postačí zjištění, že to byl právě on, kdo
neaprobované zásahy fakticky realizoval; škodlivý následek je dán již samotným prováděním
těchto činností [§88 odst. 1 písm. f) , §88 odst. 2 písm. n) zákona], pouze v případě deliktu dle
§88 odst. 1 písm. c) zákona je součástí škodlivého následku i účinek, představovaný poškozením
nebo zničením dřevin.
Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že shora uvedený závěr může být v řadě
případů vnímán jako nepřiměřeně tvrdý; podaný výklad zákona je však jediný možný, jakkoli
celková koncepce této kategorie správních deliktů se nejeví jako příliš šťastná. Ostatně již ve výše
zmiňovaném rozsudku ze dne 27. 7. 2011, č. j. 1 As 86/2011 - 50 na tento fakt poukazoval,
byť mu nezbylo než konstatovat, že „nemá možnost legislativní nedostatečnosti a nepřesnosti doplňovat
či opravovat“. Jediný prostor, jak případně zohlednit absenci zavinění či dobrou víru subjektu,
který se dopustil protiprávního jednání, tak zůstává v rámci úvah o výši ukládané sankce
(srov. například rozsudky zdejšího soudu ze dne 12. 12. 2003, sp. zn. 5 A 110/2001 a ze dne
22. 1. 2009, č. j. 9 As 26/2008 - 73).
Vzhledem k tomu, že Městský soud v Praze věc nesprávně posoudil po právní stránce
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl a napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před
středníkem s. ř. s.).
O nákladech řízení před zdejším soudem rozhodne městský soud v rámci nového
rozhodnutí ve věci (§110 odst. 2 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu