ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.49.2011:83
sp. zn. 2 As 49/2011 - 83
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
CS AGRO Ronov s. r. o., se sídlem Nádražní 252, Ronov nad Doubravou, zast oupeného
JUDr. Evou Auersvaldovou, advokátkou se sídlem Nábřežní 160, Ronov nad Doubravou, proti
žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 20 10, č. j. 11 Ca 172/2008 - 52,
takto:
I. Soudnímu dvoru Evropské unie se p ř e d k l á d a j í tyto předběžné otázky:
1. Má být článek 4a odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES)
č. 1261/2007, vykládán tak, že závazkem pěstitele přestat dodávat určité množství cukrové
řepy podléhající kvótě podniku, s nímž uzavřel smlouvu o dodání v předcházejícím
hospodářském roce, se rozumí jednostranné prohlášení pěstitele, že cukrovou řepu
v hospodářském roce 2008/2009 nebude dodávat, nebo se tímto závazkem rozumí
písemné ukončení smluvního vztahu pěstitele s cukrovarnickým podnikem o dodávkách
cukrové řepy na uvedený hospodářský rok?
2. Může být následkem skutečnosti, že smluvní strana využije postupu zakotveného
přímo závazným právním předpisem EU, nevymahatelnost závazku této smluvní strany
založeného platnou smlouvou mezi subjekty soukromého práva, za předpokladu, že jsou
druhé smluvní straně následkem této skutečnosti poskytnuty prostředky z veřejného
rozpočtu?
II. Řízení se p ř e r u š u je .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce, který je pěstitelem cukrové řepy, podal dne 30. 10. 2007 Státnímu zemědělskému
intervenčnímu fondu (dále „SZIF“) žádost o restrukturaliza ční podporu pro hospodářský
rok 2008/2009. SZIF žádost stěžovatele zamítl rozhodnutím ze dne 22. 1. 2008 z důvodu,
že nebylo prokázáno splnění základní podmínky pro poskytnutí restrukturalizační podpory podle
čl. 4a odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení R ady (ES) č. 1261/2007
(dále též „nařízení“), pro hospodářský rok 2008/2009, kterou je závazek pěstitele přestat dodávat
cukrovou řepu podléhající kvótě cukrovarnickému podniku, s nímž uzavřel smlouvu o dodávkách
v předcházejícím hospodářském roce.
[2] Ze skutkových okolností případu je třeba uvést, že žalobce uzavřel dne 14. 2. 2007
s podnikem zpracovávajícím cukrovou řepu, společností Cukrovary TTD a. s., dlouhodobou
kupní smlouvu o dodávkách cukrové řepy na výrobu produkční kvóty cukru v letech 2007 - 2013.
Podle této smlouvy měl žalobce každoročně uzavírat roční kupní smlouvu na dodávku cukrové
řepy. Tuto roční kupní smlouvu žalobce uzavřel na hospodářský rok 2007/2008,
ale na hospodářský rok 2008/2009 ji neuzavřel. Svůj záměr n euzavřít roční kupní smlouvu
na dodávku cukrové řepy na rok 2008/2009 oznámil žalobce společnosti Cukrovary TTD a. s.
v dopise ze dne 24. 10. 2007. Ve formuláři žádosti o restrukturalizační podporu žalobce tento
svůj záměr vyjádřil v podobě čestného prohlášení a k samotné žádosti rovněž přiložil
na samostatné listině ze dne 3. 12. 2008 čestné prohlášení, že v hospodářském roce 2008/2009
nebude pěstovat cukrovou řepu a že neuzavře roční kupní smlouvu na dodávku cukrové řepy.
SZIF však žalobce dne 26. 11. 2007 vyzval, aby ve lhůtě 7 dnů doložil ke své žádosti písemný
doklad prokazující změnu nebo ukončení dlouhodobé kupní smlouvy ve vztahu k množství
cukrové řepy, pro které se zavazuje vzdát dodávek. Této výzvě žalobce nevyhověl, a proto SZIF
jeho žádost o restrukturalizační podporu zamítl.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí SZIF odvolání, které bylo rozhodnutím Ministerstva
zemědělství ze dne 4. 4. 2008 zamítnuto. Žalobce následně poda l proti rozhodnutí
Ministerstva zemědělství žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 11 Ca 172/2008 - 52, rovněž zamítl. Městský soud na základě interpretace relevantních
ustanovení nařízení Rady (ES) č. 1261/2007, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 320/2006,
dovodil, že ke splnění podmínky uvedené v čl. 4a odst. 1 nařízení nepostačuje jednostranný úkon
pěstitele cukrové řepy v podobě čestného prohlášení, který učinil žalobce. Městský soud dospěl
k závěru, že požadavek SZIF na předložení dokladu o tom, že došlo ke změně nebo ukončení
dlouhodobé kupní smlouvy k dodávce cukrové řepy pro hospodářský rok 2008/2009, kterou
žalobce s cukrovarnickým podnikem uzavřel, byl oprávněný.
[4] Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu
správnímu soudu. V kasační stížnosti namítal, že Městský soud v Praze nesprávně interpretoval
čl. 4a nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1261/2007. Podle
uvedeného článku nařízení „mohou pěstitelé cukrové řepy nebo cukrové třt iny, která má být zpracována
na cukr podléhající kvótám, podat členskému státu přímou žádost o podporu podle čl . 3 odst. 6 a čl. 3 odst. 7
provázenou závazkem, že přestanou dodávat určité množství cukrové řepy nebo cukrové třtiny podléhající kvótě
podniku, s nímž uzavřeli smlouvu o dodání v předcházejícím hospodářském roce“. Žalobce je toho názoru,
že podmínka pro přiznání restrukturalizační podpory podle tohoto článku je splněna, pokud
se pěstitel závazku dodat tuto komoditu v uvedeném množství cukrovarnickému podniku vzdá
svým prohlášením, tedy jednostranným úkonem; což žalobce učinil. Žalobce rovněž
argumentoval tím, že v případě pochybností o výkladu nařízení by měl být brán v úvahu jeho cíl
a účel. Ten je vyjádřen v odstavci 7 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 1261/2007. Požadavek
na doložení zániku či změny dlouhodobé smlouvy na dodávky cukrové řepy ve vztahu k žádosti
o přiznání restrukturalizační podpory jde podle žalobce nad rámec nařízení, a je proto
neoprávněný.
[5] Žalobce tvrdil, že nemohl jednostranně dosáhnout písemného dokladu o ukončení
dlouhodobé kupní smlouvy, neboť cukrovarnický podnik byl nečinný. Na dopis žalobce ze dne
24. 10. 2007 cukrovarnický podnik nereagoval. Ukončit smluvní vztah formou výpovědi
z dlouhodobé kupní smlouvy nebylo možné z časových důvodů. Podle této smlouvy totiž bylo
možné výpověď podat do 31. 8. daného roku, zatímco předpis upravující restrukturalizační
podporu [nařízení Rady (ES) č. 1261/2007] byl vydán dne 9. 10. 2007 a vstoupil v platnost třetím
dnem po vyhlášení v Úředním věstníku EU, tj. 30. 10. 2007. Pokud byla druhá smluvní strana
nečinná, nebylo možné v sedmidenní lhůtě vyhovět požadavku SZIF, tedy doložit písemné
ukončení smluvního vztahu.
[6] Žalobce dále upozornil na ustanovení čl. 1 odst. 3 bod 3 nařízení Rady (ES) 1261/2007,
podle něhož členský stát sestaví chronologický seznam žádostí s celkovou výší kvóty,
která je dotčena obdrženými žádostmi, a tyto informace sdělí Komisi a dotyčným podnikům
do 10. 12. 2007. I z toho je podle žalobce zřejmé, že o množství cukrové řepy, které nebude
cukrovarnickému podniku dodáno, se tento podnik dozví přímo od členského státu. Nařízení
Rady (ES) č. 1261/2007 tedy nepředpokládalo, že cukrovarnický podnik a pěstitel budou mít
ukončeny veškeré smluvní vztahy na rok 2008/2009. Na závěr kasační stížnosti stěžovatel vznesl
návrh, aby Nejvyšší správní soud podal Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda
jednou z podmínek pro přiznání restrukturalizační podpory na kvótované množství cukrové řepy
na hospodářský rok 2008/2009 podle nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady
(ES) č. 1261/2007, bylo písemné ukončení smluvního v ztahu pěstitele s cukrovarnickým
podnikem jakožto dvoustranný právní úkon, či zda postačovalo jednostranné prohlášení pěstitele,
kterým se zavázal přestat s dodáváním cukrové řepy dle přidělené kvóty cukrovarnického
podniku, s nímž měl uzavřenou smlouvu o dodávkách.
[7] Ke kasační stížnosti se vyjádřilo Ministerstvo zemědělství v pozici žalovaného. Podle
Ministerstva zemědělství závazek žalobce jako pěstitele cukrové řepy platným způsobem
nezanikl. Z dlouhodobé kupní smlouvy jasně vyplývá závazek žalobce dodat společnosti
Cukrovary TTD a. s. každoročně minimálně 9602 tun cukrové řepy. Na existenci tohoto závazku
žalobce přitom nemůže mít vliv jeho jednostranné čestné prohlášení, neboť i poté je závazek
vyplývající z dlouhodobé smlouvy soudně vymahatelným závazkem k plnění dodávek cukrové
řepy. Podle Ministerstva zemědělství tento závazek žalobce odporuje ustanovení čl. 4a odst. 1
nařízení, které jasně vyžaduje závazek opačný, tj. přestat dodávat určité množství cukrové řepy
nebo cukrové třtiny podléhající kvótě podniku, s nímž uzavřel smlouvu o dodání
v předcházejícím hospodářském roce. Nedodržení závazku uzavřít roční kupní smlouvu by podle
Ministerstva zemědělství znamenalo porušení dlouhodobé kupní smlouvy, aniž by ovšem tato
smlouva zanikla. Dlouhodobá kupní smlouva je totiž nadřazená roční kupní smlouvě, která pouze
konkretizuje podmínky prodeje a nákupu cukrové řepy v příslušném hospodářském roce,
především pokud se jedná o množství dodané cukrové řepy, její nákupní cenu a platební
podmínky.
II. Relevantní právní úprava
[8] Z nařízení Rady (ES) č. 320/2006, kterým se zavádí dočasný režim restrukturalizace
cukrovarnického průmyslu ve Společenství a kterým se mě ní nařízení (ES) č. 1290/2005
o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení Rady (ES) č.1261/2007,
je pro projednávaný případ určující především článek 4a:
Článek 4a
1. Pokud jde o hospodářský rok 2008/09, mohou pěstitelé cukrové řepy nebo cukrové třtiny, která má být
zpracována na cukr podléhající kvótám, podat danému členskému státu přímou žádost o podporu podle čl. 3 odst.
6 a čl. 3 odst. 7 provázenou závazkem, že přestanou dodávat určité množství cukrové řepy nebo
cukrové třtiny podléhající kvótě podniku, s nímž uzavřeli smlouvu o dodání v předcházejícím hospodářském roce.
(…)
2. Žádosti uvedené v odstavci 1 se podávají do 30. listopadu 2007. Žádosti se mohou podávat od 30. října
2007.
3. Dotyčný členský stát sestaví seznam žádostí uvedených v odstavci 1 v chronologickém pořadí podle jejich
podání a celkovou výši kvóty, která je do tčena obdrženými žádostmi, sdělí Komisi a dotyčným podnikům do deseti
pracovních dnů po skončení lhůty pro podání žádosti podle odstavce 2.
[9] K celkovému kontextu případu je rovněž relevantní čl. 4 uvedeného nařízení,
a to v následující části:
Článek 4
1a. Podniky mohou do 31. března 2008 předložit dodatečnou žádost o restrukturalizační podporu za tím
účelem, aby se od hospodářského roku 2008/09 vzdaly další části nebo celé kvóty, která jim byla přidělena,
pokud:
- se vyhovělo žádostem z iniciativy pěstitelů podle článku 4a nebo podniku podle odstavce 1 tohoto článku, jejichž
účelem je vzdát se kvóty od hospodářského roku 2008/09 (…)
[10] Poukázat je nutné též na odůvodnění nařízení, konkrétně na body 7 a 9:
(7) Zdá se, že by režim restrukturalizace přinášel lepší výsledky, kdyby byli pěstitelé schopni vzdát
se z vlastní iniciativy své produkce cukrové řepy nebo cukrové třtiny určené ke zpracování na cukr podléhající
kvótám. Za tím účelem by měli mít pěstitelé v hospodářském roce 2008/09 možnost požádat přímo o podporu
podle čl. 3 odst. 6 nařízení (ES) č. 320/2006 za předpokladu, že přest anou dodávat cukrovou řepu
nebo cukrovou třtinu do podniků, s nimiž je vázaly smlouvy o dodávkách v předchozím hospodářském roce.
V důsledku toho by měly členské státy těmto cukrovarnickým podnikům snížit kvóty.
(9) Pokud je kvóta cukrovarnickému podniku snížena v důsledku žádostí pěstitelů o podporu, měla by být
tomuto podniku poskytnuta restrukturalizační podpora podle čl. 3 odst. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 320/2006.
(…)
III. Předběžné otázky
[11] Řešení sporu v projednávaném případě spočívá ve výkladu výše citovaného ustanovení
článku 4a odstavec 1 nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES) č.1261/2007.
Konkrétně se jedná o výklad slovního spojení žádost o podporu (…) provázenou závazkem,
že (pěstitelé) přestanou dodávat cukrovou řepu. Stěžejní otázkou v daném případě totiž je,
zda došlo k naplnění této podmínky žádosti o restrukturalizační podporu i v případě, kdy pěstitel
jednostranně prohlásil, že cukrovou řepu nebude v následujícím hospodářském roce pěstovat
(dodávat), a to za situace, kdy existuje soukromop rávní závazek mezi pěstitelem
a cukrovarnickým podnikem na dodání stanoveného množství cukrové řepy v příslušném
hospodářském roce (2008/2009).
[12] Podle názoru Nejvyššího správního soudu není výklad článku 4a odstavec 1 nařízení
ve výše citované části jednoznačný. Není z něj totiž zcela zřejmé, zda se „závazkem přestat
dodávat“ rozumí závazek soukromoprávní, jehož se musí pěstitel smluvních dodávek cukrové
řepy prokazatelně zprostit, nebo zda postačí, aby tento závazek vyjádřil pěstitel v podobě
čestného prohlášení podaného s žádostí o podporu. První výkladová alternativa vyžaduje,
aby mezi subjekty soukromého práva došlo ke změně či ukončení dosud uzavřeného závazku
v podobě kupní smlouvy na dodávky cukrové řepy. Podle druhé výkladové alternativy postačuje
ze strany pěstitele jednostranný právní úkon v podobě prohlášení, že cukrovou řepu v příslušném
hospodářském roce nebude dodávat.
[13] Dosavadní rozhodovací činnost Soudního dvora Evropské unie neposkytuje podle
Nejvyššího správního soudu odpověď na položenou otázku, nejedná se tedy o acte éclaire.
K jednoznačnému závěru Nejvyšší správní soud nedospěl ani na základě porovnání některých
jazykových verzí (anglická, německá, francouzská verze) sporné části článku 4a odstavec
1 nařízení; nejedná se tedy ani o acte clair. Vzhledem k tomu, že otázka výkladu práva EU
je pro řešení daného případu relevantní, nejedná se o situaci, kdy by bylo možné uplatnit výjimky
z povinnosti Nejvyššího správního soudu jakožto soudu posledního stupně předložit Soudnímu
dvoru EU předběžnou otázku, jak bylo vyloženo ve věci 283/81 CILFIT [1982] ECR 3415.
[14] Nejvyšší správní soud se kloní spíše k výkladové alternativě, která svědčí pěstiteli
(žalobci). Závazkem pěstitele připojeným k žádosti o restrukturalizační podporu podle článku 4a
odstavec 1 nařízení by se podle Nejvyššího správního soudu mělo rozumět jednostranné
prohlášení pěstitele, že v hospodářském roce 2008/2009 nebude dodávat určité množství
cukrové řepy cukrovarnickému podniku, s nímž předtím smlouvu o dodávkách uzavřel. Nevyšší
správní soud má za to, že pokud by chtěl zákonodárce EU vyjádřit, že pěstitelé musí mít ke dni
podání žádosti ukončeny své soukromoprávní závazky s cukrovarnickými podniky, jimž dosud
dodávali cukrovou řepu, výslovně by to vyjádřil v textu nařízení. Předmětné ustanovení nařízení
zmiňuje „smlouvu o dodání v předcházejícím hospodářském roce“, o povinnosti pěstitele tuto
smlouvu ukončit však mlčí. Dalším argumentem je rovněž výše uvedené ustanovení
odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 1261/2007, zejména v bodě 7, kde se mj. poukazuje na vlastní
iniciativu pěstitelů vzdát se své produkce cukrové řepy.
[15] Stěžejní roli při interpretaci jistě hraje i účel a cíl systému podpory r estrukturalizace
cukrovarnického průmyslu, který nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES)
č.1261/2007, zakotvilo. Jak vyplývá z odůvodnění nařízení, jedním z hlavních cílů tohoto
systému bylo zajištění konkurenceschopnosti cukrovarnického průmyslu v Evropské unii.
Tohoto cíle pak mělo být dosaženo snížením nerentabilní výrobní kapacity v odvětví
cukrovarnického průmyslu a tedy i omezením produkce pěstitelů cukrové řepy. Podle Nejvyššího
správního soudu je zřejmé, že porušením soukromoprávního závazku z dlouhodobé kupní
smlouvy tím, že pěstitel nebude pěstovat a dodávat cukrovou řepu smluvnímu cukrovarnickému
podniku, bude cíl systému podpory restrukturalizace cukrovarnického průmyslu naplňován.
Naplnění účelu nařízení by tedy neplněním sou kromoprávního závazku pěstitele nebylo dotčeno,
právě naopak. Pokud by však následně vyšlo najevo, že pěstitel i přes svoji proklamaci nedodávat
cukrovou řepu splnil svůj závazek z platné smlouvy a cukrovou řepu cukrovarnickému podniku
v hospodářském roce 2008/2009 dodal, bylo by možné poskytnutou podporu následně
odejmout. Plnění či neplnění tohoto závazku je však již záležitostí kontrolního mechanismu
státních orgánů v této oblasti.
[16] V souvislosti s řešením daného případu vyvstává rovněž otázka, zda se m ůže pěstitel
(žalobce) jakožto jedna ze smluvních stran dlouhodobé kupní smlouvy na dodávky cukrové řepy
zprostit povinnosti, k níž se v této smlouvě zavázal, na základě toho, že využije postup stanovený
přímo závazným právním předpisem EU. Pokud je totiž kupní smlouva platná, cukrovarnickému
podniku jakožto druhé smluvní straně obecně nic nebrání v tom, aby plnění povinnosti pěstitele
dodat smluvní množství cukrové řepy soudně vymáhal. Je proto na místě se ptát, zda může
smluvní strana odepřít plnění povinnosti, ke které se uzavřením platné smlouvy zavázala tím,
že odkáže na využití přímo závazného ustanovení práva EU, kterým je v tomto případě článek
4a odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES) č.1261/2007.
[17] Nejvyšší správní soud se při řešení této druhé otázky spíše přiklání k závěru, že úspěšné
podání žádosti pěstitele podle článku 4a odstavec 1 nařízení by mohlo mít za následek
nevymahatelnost povinnosti dodávat cukrovou řepu, ke které se pěstitel uzavřením kupní
smlouvy s cukrovarnickým podnikem zavázal v příslušném hospodářském roce. Tento závěr lze
opřít především o účel systému podpory restrukturalizace cukrovarnického průmyslu zavedeného
nařízením Rady (ES) č. 320/2006, ve znění nařízení Rady (ES) č.1261/2007. Tento systém t otiž
předpokládá, že v návaznosti na přiznání restrukturalizační podpory pěstitelům je poskytována
restrukturalizační podpora i cukrovarnickým podnikům (viz článek 4a odstavec 5 nařízení). Ztráta
vzniklá cukrovarnickému podniku tím, že pěstitel cukrové řep y nesplní svůj závazek z platné
kupní smlouvy, by tedy měla být vyvážena právě poskytnutím podpory cukrovarnickému podniku
z veřejných zdrojů. Jinak řečeno, účast pěstitele na systému podpory restrukturalizace
cukrovarnického průmyslu by mu neměla jít k tíži tím, že by jiný účastník tohoto systému
(cukrovarnický podnik) mohl úspěšně vymáhat porušení smluvního závazku na dodávky cukrové
řepy ze strany pěstitele, pokud samotné toto porušení je v souladu s účelem přímo použitelného
nařízení EU.
[18] Nejvyšší správní soud je soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva. Jelikož před ním vyvstaly výše uvedené otázky
výkladu práva Evropské unie, vznikla mu v souladu s článkem 267 Smlouvy o fungování
Evropské unie povinnost předložit je k řešení Soudnímu dvoru Evropské unie.
IV. Přerušení řízení
[19] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl o předložení předběžných
otázek Soudnímu dvoru Evropské unie, přerušil řízení podle §48 odst. 1 písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Poté, co Soudní dvůr o předložených otázkách rozhodne,
předseda senátu i bez návrhu vysloví, že se v řízení pokračuje (§48 odst. 4 soudního řádu
správního).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. července 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu