ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.66.2011:177
sp. zn. 2 As 66/2011 - 177
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) P. P., b)
JUDr. A. K., oba zastoupeni Mgr. Pavlem Riškem, advokátem se sídlem Hlinky 80, Brno, proti
žalovanému: Magistrát města Brna, Odbor územního plánování a stavebního řízení, se sídlem
Dominikánské náměstí 196/1, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ISM real s. r. o.,
se sídlem Křenová 401/62a, Brno, zastoupena JUDr. Ing. Petrem Machálkem, Ph. D., advokátem
se sídlem Pivovarská 58/8, Vyškov, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 12. 2010, č. j. 30 Ca 253/2008 - 131,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Stěžovatelka je povinna zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti k rukám jejich zástupce částku 2196 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Úřad městské části města Brna, Brno – Žebětín (dále jen „stavební úřad“) vydal dne
14. 5. 2008 územní rozhodnutí, č. j. SU/07/0002449/52/Vo, k terým na základě §92 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve zněn í pozdějších předpisů (dále
jen „stavební zákon“), povolil umístění stavby bytového domu „Pohoda“ Brno – Žebětín,
lokalita „U Hřiště“, na pozemcích p. č. 2704/1, 2704/2, 2702, 2703/1, 2703/3, 2703/5, 2703/6,
2703/7, 2703/8, 2703/9, 2703/10, 2703/12, 2705, 2706, 27 07, 2708, 2709, 2710/1, 2710/2,
2699, 2237/1, 2237/2, 2237/4, 1274/6, 2231/11 v k. ú. Žebětín, včetně napojení na technickou
infrastrukturu (dále „stavba“ či „záměr“).
[2] Odvolání některých účastníků řízení [včetně žalobců a) i b)] proti tomuto rozhodnutí
stavebního úřadu zamítl Magistrát města Brna (dále jen „žalov aný“) rozhodnutím ze dne
12. 9. 2008, sp. zn. OUSR/MMB/0164902/2008/3. Krajský soud pak k žalobě žalobců a) a b)
rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Proti shora
uvedenému rozsudku krajského soudu osoba zúčastněná na řízení (dále „stěžovatelka“) podala
kasační stížnost.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatelka v kasační stížnosti výslovně uplatnila stížní důvody vymezené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d ) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť
se domnívá, že krajský soud nesprávně posoudil relevantní právní otázku, a dále že napadený
rozsudek krajského soudu trpí vadou nepřezkoumatelnosti.
[4] Stěžovatelka nejprve shrnuje pomocí citací z relevantních částí napadeného rozsudku
krajského soudu, které vady řízení se měly stát základem „nezákonnosti“ rozhodnutí žalovaného.
Nezákonnost rozsudku krajského soudu pak konkrétně spatřuje v následujících důvodech: 1)
krajský soud hodnotil některé důkazy v rozporu s jejich skutečným obsahem (a dokazování
tak provedl v rozporu s ustanovením §77 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 a násl. zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění), 2 ) rozhodnutí krajského soudu
je v některých částech nesrozumitelné.
[5] V prvé řadě stěžovatelka namítá, že se krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí
neustále odvolává na znalecký posudek předložený žalobci (znalecký posudek č. 13 -2008, ze dne
29. 4. 2008), zpracovaný Ing. Eliškou Zimovou, zn alkyní v oboru Ochrana přírody, se specializací
Tvorba a ochrana přírody a krajiny, územní systémy ekologické stability, ochrana krajinného rázu,
chráněná území a významné krajinné prvky. Stěžovatelka následně cituje část z odůvodnění
rozhodnutí stavebního úřadu, kde tento úřad mj. uvedl: „(…) znalecký posudek může zpracovat podle
zákona o znalcích a tlumočnících pouze znalec, který má příslušnou specializaci. (…) Pokud se týká tvrzení
znalce, která přesahují jeho obor a specializaci, pak v tomto případě se nejedná o „znalecký posudek“ ve smyslu
ustanovení §51 a §56 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť pro taková tvrzení nemá „znalec“ odborné
znalosti, tak jak je ustanovení §56 předpokládá. V takovém případě nemůže správní orgán „znalecký posudek“
(jeho část) ve smyslu ustanovení §56 správního řádu použít, protože by se jednalo o nezákonný důkaz (…)“ .
Stěžovatelka je toho názoru, že tyto závěry platí i pro řízení ve správním soudnictví. Krajský soud
je však nerespektoval, neboť závěry znalkyně, které zcela přesahovaly a vybočovaly z oboru její
znalecké činnosti (a specializace), označoval za znalecký posudek.
[6] Stěžovatelka je toho názoru, že krajský soud závěry znalkyně, které nemají charakter
znaleckého posudku, hodnotil v rozporu s jejich skutečným obsahem, přičemž tyto závěry využil
pro podporu svých závěrů, vycházel z nich a na jejich základě rozhodl ve věci samé. Není zřejmé,
zda krajský soud považoval skutečnosti uváděné ve znaleckém posudku za znalecká zjištění (tedy
důkaz ve smyslu ustanovení §127 občanského soudního řádu) anebo za tzv. jiný důkaz (tvrzení
žalovaného, případně svědka, ve smyslu §126 občanského soudního řádu), který má s ohledem
na svoji vypovídací hodnotu jiné postavení než znalecký posudek zabývající se posouzením
skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí. Stěžovatelka nep ochybuje, že se stavební úřad
i žalovaný vypořádaly se všemi skutečnými „znaleckými zjištěními“, jak vyplývají ze závěrů
znaleckého posudku. Krajský soud nicméně pouhé úvahy a odborně nepříslušné (a nepodložené)
závěry znalkyně vyzdvihl jako základní problémy, se kterými se žalovaný nevypořádal, a které tak
představují vady řízení, pro které bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno. V této části proto
stěžovatelka považuje napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť není
zřejmé, jak se s důkazy vlastně vypořádal.
[7] V další části kasační stížnosti se pak stěžovatelka vyjadř uje k údajným vadám řízení,
pro které krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil.
[8] Krajský soud uvedl, že se žalovaný nevypořádal s námitkou žalobců ve věci posouzení
souladu stavebního záměru s územně plánovací dokumentací. Stěžovatelka k tomu uvádí, že toto
obecné tvrzení žalobci nepodložili žádnými důkazy. Ve svém odvolání žalobci upozornili na to,
že znalecký posudek (na str. 6) konstatuje nesoulad záměru s územně plánovací dokumentací,
neboť stavba se „z větší části sice má nacházet na pozemcích, které dle územního plánu odpovídají stavebnímu
řešení bytového domu, ale z části zasahuje i na pozemky, které jsou dle územního plánu řešeny jako plochy
předměstského bydlení“. Na stejné straně posudku je pak neodůvodněná věta, že „návrh stavby
neodpovídá této funkční ploše (ploše pro předměstské bydlení) a regulativu“. Krajský soud pak uvedl,
že s tímto tvrzením se žalovaný nevypořádal, což však dle stěžovatelky není pravda; stavební úřad
se ve svém rozhodnutí podrobně vypořádal s tím, zda je stavba přípustná v ploše předměstského
bydlení; souladem umístění záměru s územně plánovací dokumentací se zabýval i žalovaný. Ten
jednoznačně konstatoval, že tento soulad zde je, konkrétně že se stavba nachází jak částečně
v návrhové ploše bydlení čistého, tak i ve stabilizované ploše předměstského bydlení, a ztotožnil
se s podrobným vypořádáním shodných námitek ze strany stavebního úřadu. Pokud žalobci jen
v obecné rovině uvedli, že záměr není v souladu s územně plánovací dokumentací, a to pouze
s odkazem, že částečně zasahuje do plochy předměstského bydlení, stěžovatelce není zřejmé,
jak jinak bylo možné se s touto námitkou lépe vypořádat. Z žaloby ani z odvolání nelze seznat
žádnou další skutečnost, s níž by se měl žalovaný vypořádat.
[9] Krajský soud dále shledal nedostatek v tom, že žalovaný neřešil a nezaujal konkrétní
stanovisko k námitce žalobců, zda lze navrhovanou stavbu podřadit pod stavby přípustné v ploše
předměstského bydlení. K tomu stěžovatelka uvádí, že stavební úřad i dotčené orgány stavbu
hodnotily tak, že je možná její realizace v daném území. Bylo tedy na žalobcích, aby prokázali,
proč stavba není podřaditelná pod stavby příslušné k ploše předměstského bydlení; ti však pouze
s odkazem na znalecký posudek konstatovali, že se stavba částí nachází i na pozemcích, které jsou
řešeny jako plochy předměstského bydlení. Žalovaný tedy nemohl vědět, co konkrétně žalobci
napadali (zda charakter stavby, její výšku apod.).
[10] Podle krajského soudu se žalovaný v odvolacím řízení nevyrovnal s námitkou žalobců,
podle které bylo porušením jejich práv, nevyčkal-li stavební úřad s nařízením jednání přiměřenou
dobu do zpracování znaleckého posudku. Podle krajského soudu měl stavební úřad vyčkat
s nařízením veřejného ústního jednání a tedy možností řádně u platnit námitky a připomínky
až do doby vyhotovení objednaného znaleckého posudku, pokud k tomu dojde v přiměřené
lhůtě. Pokud žalobci uvedli, že k oznámení o zahájení řízení došlo dne 12. 3. 2008 a poslední
možnost k podání námitek byla dne 1. 4. 2008, nejedná se o tvrzení zcela pravdivá. Skutečností je,
že žalobci požádali stavební úřad, aby uložil stavebníkovi zpracování znaleckého posudku
(nikoliv, aby vyčkal na vlastní posudek žalobců). S touto otázkou se stavební úřad vypořádal tak,
že znalecký posudek v oblasti ochrany životního prostředí považuje za nadbytečný (z důvodů
uvedených na str. 30 ve spojení se str. 32 územního rozhodnutí).
[11] Bez ohledu na závěry krajského soudu ve vztahu k takto doloženému znaleckému
posudku stěžovatelka poukazuje na to, že znalecká zjištění odpovídající oboru znalecké činnosti
znalkyně nemají vliv na zákonnost rozhodnutí. Názory znalkyně v částech, které přesahují obor
její znalecké činnosti, nemohou být brány jako „znalecký“ důkaz, ale jako běžný listinný důkaz,
případně tvrzení účastníka či svědka; v takovém případě neobstojí námitka erudovanosti,
pro kterou měl stavební úřad vyčkat na doložení znaleckého posudku. Krajský soud nepřihlédl
k tomu, že žalobci navrhovali vždy jen vypracování znaleckého posudku v oboru ochrany
životního prostředí, nikoliv v otázce týkající se samotného charakteru stavby vzhledem k funkční
ploše a indexu podlažní plochy.
[12] Nakonec se stěžovatelka vyjádřila k závěru krajského soudu, že se žalovaný
přezkoumatelným způsobem nevypořádal s argumentací vztahující se k indexu podlažní plochy.
Podle názoru stěžovatelky krajský soud překročil žalobní návrh, neboť ani z žaloby
ani z odvolání nevyplývá, že by žalobci namítali přezkoumatelnost výsledku a způsobu přepočtu
indexu podlažní plochy jinak, než v souvislosti se změnou navrhovaného množství bytů.
Je nepravdivé tvrzení krajského soudu, že se žalovaný touto skutečností nezabýval, naopak,
vypořádal se s ní svým tvrzením na stranách 3, 5 a 6 svého rozhodnutí. Stěžovatelka dále cituje
námitku žalobců, že propočet indexu podlažní plochy je účelový a že mají důvodné pochybnosti
o tom, že bez změny počtu bytových jednotek mohlo dojít k takovému poklesu podlažní plochy
(po zpřesnění návrhové plochy bydlení a indexu podlažní plochy). A následně cituje příslušnou
část územního rozhodnutí, v níž se stavební úřad touto námitkou žalobců zabýval.
[13] Dle názoru stěžovatelky se měl žalovaný zabývat odvolacím důvodem, kterým je p řepočet
indexu podlažní plochy spočívající, dle názoru žalobců, ve změně počtu bytových jednotek.
S touto námitkou se vypořádal již stavební úřad a taktéž jednoduchým odůvodněním žalovaný.
Index podlažní plochy je navíc naprosto přezkoumatelný ze spisového materiálu (stěžovatelka
předkládá i stručný výpočet). Pokud se námitka žalobců vztahovala pouze k tomu, že ke snížení
indexu došlo změnou počtu bytů a přitom je zřejmé, že ke snížení indexu podlažní plochy došlo
jinou právně relevantní skutečností výslovně vyjádřenou v rozhodnutí stavebního úřadu,
pak se stěžovatelka s názorem krajského soudu neztotožňuje.
[14] Na základě uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobců
[15] Žalobci se prostřednictvím svého právního zástupce vyjádřili ke kasační stížnosti tak,
že se v plném rozsahu ztotožňují se závěry krajského soudu uvedenými ve shora označeném
rozsudku. V žádném případě nesouhlasí s tvrzeními stěžovatelky; k tomu však toliko uvádějí,
že stěžovatelka podala kasační stížnost zcela účelově. Žalobci proto požadují zamítnutí kasační
stížnosti.
IV. Vyjádření žalovaného
[16] Žalovaný se plně ztotožnil s obsahem kasační stížnosti, kterou pro úplnost doplnil dalšími
argumenty.
[17] K výtce krajského soudu, že se žalovaný nezabýval znaleckým posudkem, který žalobci
doložili v květnu 2008 (tedy více než 2 měsíce po veřejném ústním jednání), a že zde neplatí
koncentrační zásada zakotvená v §89 odst. 1 stavebního zá kona, neboť žalobci opakovaně žádali
o přerušení územního řízení za účelem předložení vlastního znaleckého posudku, žalovaný
konstatuje, že lhůty pro rozhodnutí jsou stanoveny v §71 správního řádu, důvody pro přerušení
řízení pak upravuje §64 tohoto zákona. Žádné z těchto ustanovení však neumožňuje přerušit
řízení proto, aby si někteří z jeho účastníků mohli zajistit podklady pro podání svých připomínek
nebo námitek.
[18] Postup, který navrhl krajský soud, by byl v rozporu i se zásadami rychlosti a procesní
ekonomie, stejně jako se zásadou rovnosti dotčených osob. Řízení o žádosti je podle §44 odst. 1
správního řádu zahájeno dnem podání žádosti. Zahájení územního řízení se v souladu s §87
odst. 1 stavebního zákona oznamuje účastníkům řízení veřejnou vyhláško u, která musí být
vyvěšena na úřední desce a zveřejněna způsobem umožňujíc ím dálkový přístup minimálně
30 dnů přede dnem konání veřejného ústního jednání. Postup požadovaný krajským soudem
proto nelze pro rozpor se správním řádem realizovat.
[19] Krajský soud dále konstatoval, že součástí souhlasného koordinovaného závazného
stanoviska nemělo být stanovisko Odboru územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna
(žalovaného), neboť pro to neexistuje zákonná opora. Jak žalovaný uvádí, je pravda, že souhlasné
stanovisko Odboru územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna bylo vydáno v rámci
koordinovaného závazného stanoviska ze dne 18. 1. 2008. Až dne 29. 5. 2008 byl totiž tomuto
odboru doručen dopis Ministerstva pro místní rozvoj týkající se postavení úřa du územního
plánování jako dotčeného orgánu v územním řízení. Ministerstvo zde uvedlo, že se podle
ustanovení §6 odst. 1 písm. e) stavebního zákona úřad územního plánování jako dotčený orgán
vyjadřuje z hlediska uplatňování záměrů územního plánování, tj. posuzuje záměr ve vztahu
k územně plánovacím podkladům a územně plánovací dokumentaci. Žalovaný uvádí, že obsah
vyjádření tohoto orgánu není pro stavební úřad sice závazný, je však jedním z podkladů, které
musí stavební úřad v územním řízení vyhodnotit, a to v rámci odůvodnění územního rozhodnutí.
Teprve následně proto Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna přistoupil
k vydávání vyjádření k záměrům, která již nebyla součástí koordinovaného závazného stanoviska.
Souladem záměru s územním plánem se stavební úřad zabýval na str. 35 a 36 územního
rozhodnutí, odvolací orgán pak na str. 4 a 5 rozhodnutí o odvolání.
[20] Konečně co se týká míry stavebního využití pozemků, vyjádřené indexem podlažních
ploch, nejedná se o součást závazných regulativů, stanovených obecně závaznou vyhláškou
statutárního města Brna č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna. Tato míra
je vyjádřením intenzity využití území (např. z hlediska utváření jeho charakteru, možného zatížení
technické infrastruktury). Pro návrhové stavební plochy je hodnota indexu podlažních ploch
stanovena směrně, postup výpočtu upravuje vyhláška pouze rámcově. Stavební zákon ani jeho
prováděcí předpisy nestanoví, že výpočet indexu podlažní plochy musí být součástí žádosti
o vydání územního rozhodnutí. Žalobci nedoložili tvrzenou účelovost výpočtu indexu podlažní
plochy. Z žalobních důvodů ani není zřejmé, jaké dopady by takto vypočtená míra stavebního
využití pozemků měla do vlastnických či jiných věcných práv žalobců, jak o tom hovoří r ozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 8 As 13/2007 - 104, nebo stavební zákon
v ustanovení §89 odst. 3.
V. Argumentace Nejvyššího správního soudu
[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v souladu
s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti uvedenými, a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud se nejprve k námitce stěžovatelky zabýval problematikou využití
znaleckého posudku ze strany účastníků v územním řízení a přístupem k jeho hodnocení.
Vzhledem k tomu, že právní úprava územního řízení, jak je zako tvena ve stavebním zákoně
(část třetí, hlava III, díl 5, §§84 – 96), v zásadě neobsahuje zvláštní požadavky na využití
důkazních prostředků, subsidiárně se použijí příslušná ustanovení správního řádu. Znalecký
posudek, stejně jako ostatní důkazní prostředky, lze obecně využít za účelem zjištění stavu věci.
Jak se uvádí v ustanovení §56 správního řádu, konkrétně k důkaznímu prostředku ve formě
znaleckého posudku, „závisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které
úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení skutečností nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní
orgán usnesením ustanoví znalce“. Za znalecký posudek ve smyslu tohoto ustanovení pro účely
územního řízení je tak možné považovat pouze znalecký posudek znalce, který byl za účelem
odborného posouzení konkrétních skutečností ustanoven příslušným stavebním úřadem.
Účastníci sice mohou ustanovení znalce v průběhu územního řízení navrhovat, záleží však
na stavebním úřadu, zda tomuto návrhu vyhoví. Přitom platí, že k ustanovení znalce by měl
stavební úřad přistoupit jen tehdy, pokud nemůže využít vlastních odborných znalostí, ani
odborných znalostí jiných správních orgánů v rámci vzájemné spolupráce (§8 odst. 2 správního
řádu).
[23] Chtějí-li účastníci řízení podložit svá tvrzení vlastním znaleckým posudkem, tedy
zpracovaným osobou, která k tomu nebyla příslušným správním orgánem (stavebním úřadem)
ustavena, mohou tak samozřejmě učinit, nebude se však již jednat o znalecký posudek ve smyslu
§56 správního řádu, nýbrž o jiný důkazní prostředek – listinu; ta samozřejmě může být jedním
z podkladů pro vydání rozhodnutí (viz též Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád.
Komentář. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 229).
[24] Ze spisového materiálu je patrno, že žalobci jakožto účastníci územního řízení v rámci
svých námitek ze dne 17. 3. 2008 požádali stavební úřad, aby stěžovatelce ( jakožto žadatelce
o vydání územního rozhodnutí) uložil dodat zpracovaný posudek z oboru ochrany přírody
a krajiny, z něhož budou patrné dopady výstavby na území, a zároveň uvedli, že zadají zpracování
předmětného posudku nezávislému znalci a současně také podají podnět příslušnému orgánu,
aby bylo dotčené území vyhlášeno jako chráněné území. Tomuto návrhu stavební úřad
nevyhověl, neboť podklady k vydání územního rozhodnutí považoval za dostačující. Za této
situace tedy mohli žalobci uplatnit v rámci územního řízení ve lhůtě pro uplatnění námitek vlastní
znalecký posudek jen jakožto jiný podklad pro rozhodnutí.
[25] Oznámení o zahájení územního řízení bylo účastníkům (žalobcům) doručeno veřejnou
vyhláškou dne 13. 3. 2008, den konání veřejného ústního jednání byl stanoven na 1. 4. 2008.
Podle ustanovení §89 odst. 1 stavebního zákona musí být námitky účastníků řízení uplatněny
nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Na tuto skutečnost byli
účastníci řízení upozorněni. Jedná se o koncentrační zásadu, která předpokládá, že v době konání
veřejného ústního jednání budou všechny podklady pro vydání územního rozhodnutí k dispozici
tak, aby se k nim účastníci řízení mohli vyjádřit. Pokud jsou posléze podklady ještě doplňovány,
musí mít účastníci možnost se s nimi ve smyslu ustanovení §36 odst. 3 správního řádu seznámit
za účelem případného uplatnění dalších námitek. Tak se stalo i v nyní posuzovaném případě, kdy
stavební úřad veřejnou vyhláškou doručenou dne 25. 4. 2008 stanovil dodatečnou lhůtu
k nahlédnutí do spisu s možností vyjádření do 30. 4. 2008. Žalobci však v řádné ani v dodatečně
stanovené lhůtě avizovaný podklad, resp. z něj plynoucí závěry, neuplatnili, nebylo tak mo žné jej
v územním řízení zohlednit.
[26] Tento podklad byl uplatněn až v odvolání podaném žalobci, kde byly na jeho základě
uplatněny další námitky, mj. i to, že záměr (stavba) není v souladu s územně plánovací
dokumentací. Zakotvení koncentrační zásady (§89 odst. 1 stavebního zákona) směřuje
mj. k naplnění zásady hospodárnosti řízení, neboť zamezuje možnosti prodlužovat řízení. Jejím
účelem je též aktivizace účastníků řízení tak, aby ve stanovené lhůtě věnovali pozornost ochraně
svých práv a zájmů. Prolomení t éto zásady ve prospěch jednoho účastníka řízení tím, že by mu
bylo umožněno vznést námitku až po uplynutí této lhůty, by mohlo vést k porušení procesní
zásady zachování rovnosti účastníků řízení. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že stavební
zákon vyžaduje závazné zkoumání souladu záměru (stavby) se základními regulativy uspořádání
území a jeho využití, které zaručují ochranu zásadních veřejných zájmů a jež významným
způsobem předurčují výsledek územního řízení. Jak vyplývá z ustanovení §90 stavebního zákona,
jedním z těchto regulativů, s nimiž musí být záměr žadatele v souladu, je i vydaná územně
plánovací dokumentace. Stavební úřad je tedy povinen zabývat se otázkou souladu záměru
s těmito regulativy i bez toho, aby případný nesoulad některý z účastníků řízení uvedl v rámci
svých námitek.
[27] V odůvodnění napadeného územního rozhodnutí stavební úřad bez dalšího konstatoval,
že umístění stavby je v souladu se závaznou i směrnou částí schváleného Územního plánu města
Brna. Odůvodnění tohoto rozhodnutí dále obsahuje informaci o tom, že stavební úřad „přiměřeně
zpřesnil dle článku 4.4 vyhlášky č. 2/2004 o závazných částech Územního plánu města Brna hranici návrhové
plochy bydlení čistého. Byla provedena změna funkční plochy na pozemcích p. č. 2237/1, 2237/2 a 2237/4
k. ú. Žebětín, a to z plochy PP – pro průmysl na návrhovou plochu s funkčním využitím BC – bydlení čisté.
Stavební úřad provedl tuto změnu zpřesněním hranice jednotlivých ploch s ohledem na vlastnické hranice výše
uvedených pozemků. Tyto pozemky nejsou stavbami v podstatě dotčeny (pouze okrajově rohem objektu
SO3) a budou součástí okolní zeleně a pěšího průchodu území“. Žalovaný se s námitkou žalobců
v odvolání proti územnímu rozhodnutí ohledně této věci ( cit. „záměr není v souladu s územně
plánovací dokumentací, kdy se stavba z větší části sice má nacházet na pozemcích, které dle územního plánu
odpovídají stavebnímu řešení bytového domu, ale zčásti zasahuje i na pozemky, které jsou dle územního plánu
řešeny jako plochy předměstského bydlení“) vypořádal tak, že prakticky zopakoval výše citovanou pasáž
odůvodnění stavebního úřadu. Toto odůvodnění však nedává dostatečnou odpověď
na vznesenou námitku, jejíž podstatou je, že stavba, která je bytovým domem, neodpovídá
funkčnímu typu plochy předměstského bydlení, na které se z části nachází.
[28] Jak je patrno z přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 2/2004,
ve znění pozdějších předpisů, plochy předměstského bydlení (BP) slouží převážně pro bydlení
předměstského, případně venkovského charakteru a dále jsou zde uvedeny přípustné typy staveb.
Tento výčet však neobsahuje položku, pod níž by bylo možné podřadit záměr, který byl
předmětem územního řízení, tedy bytový dům. Nejvyšší spr ávní soud se tedy ztotožňuje
se závěrem krajského soudu, že žalovaný měl k této námitce uvést vlastní, zcela konkrétní
hodnocení, z jakého důvodu lze navrhovanou stavbu podřadit pod stavby přípustné v ploše
předměstského bydlení. Přestože totiž tato námitka nebyla uplatněna v rámci územního řízení, její
důvodnost by s ohledem na to, že požadavek souladu posuzovaného záměru s platnou územně
plánovací dokumentací (tedy v tomto případě s platným Územním plánem města Brna, který
funkční využití ploch vymezuje), vedla k nezákonnosti vydaného územního rozhodnutí. Jedná
se totiž o problematiku, kterou se musí zabývat příslušný stavební úřad z moci úřední, a jsou-li
vzneseny v tomto směru konkrétní pochybnosti, je třeba na ně odpovídajícím způsobem reagovat
a řádně se s nimi vypořádat, případně ve vztahu k úřadu územního plánování, který je v územním
řízení dotčeným orgánem z hlediska uplatňování záměrů územního plánování, postupovat podle
ustanovení §149 odst. 4 správního řádu (k tomu viz níže).
[29] Přestože krajský soud vyzdvihoval zjištění znaleckého posudku předloženého žalo bci
v odvolacím řízení, což stěžovatel považuje za nesprávné, upozornění na nesoulad předmětné
stavby s funkčním využitím ploch v územně plánovací dokumentaci bylo jedním z konstatování
tohoto posudku, k němuž nebylo třeba zvláštních odborných znalostí. Pro danou věc není
rozhodné, zda popud ke vznesení této námitky žalobci získali na základě znaleckého posudku,
jehož hlavním účelem bylo zodpovězení položených otázek týkajících se vlivu realizace záměru
na významný krajinný prvek a územní systém ekologické stability (nikoli soulad záměru s územně
plánovací dokumentací), či jinak. Podstatné je, že tato námitka byla vznesena, byť až v odvolacím
řízení. Ze spisového materiálu nevyplývá, že by krajský soud doplňoval dokazování, nýbrž
vycházel z důkazů provedených již ve správním řízení; jedním z těchto důkazů, předložených
žalobci na podporu tvrzení uvedených v odvolání, byl pak i zmiňovaný znalecký posudek,
s hodnotou tzv. jiného listinného důkazu. Pokud krajský soud na tento důkaz odkazoval, činil tak
ve spojení s odvolací námitkou žalobců, která v napadeném rozhodnutí žalovaného nebyla
dostatečným způsobem vypořádána, byť upozorňovala na nedostatky, jimiž se měl stavební úřad
zabývat z moci úřední.
[30] Stěžovatelka dále polemizuje s názorem krajského soudu, že stavební úřad měl vyčkat
s nařízením veřejného ústního jednání do doby vyhotovení objednaného znaleckého posudku,
pokud k tomu dojde v přiměřené lhůtě. Na rozdíl od krajského soudu Nejvyšší správní soud
neshledává v tomto postupu stavebního úřadu vady bez dalšího způsobující nezákonnost
územního rozhodnutí.
[31] Jak vyplývá ze spisového materiálu, žalobci jako účastníci územního řízení v rámci svých
námitek ze dne 17. 3. 2008 vyslovili názor, že by do doby doložení posudku, jehož zpracování
zadají znalci z oboru ochrany přírody a krajiny, mělo být řízení o vydání územního rozhodnutí
přerušeno. K tomu je třeba uvést, že předpoklady pro přerušení územního řízení jsou vymezeny
jednak v ustanovení §88 stavebního zákona (zvláštní předpoklad), a jednak v ustanovení §64
správního řádu (obecné předpoklady). Zvláštním předpokladem pro přerušení územního řízení
podle stavebního zákona je situace, kdy se jedná o záměr, který klade takové nároky na veřejnou
dopravní a technickou infrastrukturu, že jej nelze bez vybudování novýc h staveb nebo bez úpravy
stávajících realizovat. Obecná úprava ve správním řádu pak stanoví pro přerušení územního
řízení následující předpoklady, resp. situace, kdy k přerušení řízení může dojít: 1) současně
s výzvou k odstranění nedostatků podání (žádosti o vydání územního rozhodnutí), 2) současně
s výzvou k zaplacení správního poplatku, který je spojen s určitým úkonem v řízení, 3) probíhá -li
řízení o předběžné otázce, 4) do doby ustavení opatrovníka procesně nezpůsobilému účastníkovi
a 5) z dalších zákonem stanovených důvodů.
[32] Z relevantní právní úpravy nelze vyvozovat, že stavební úřad je oprávněn přerušit územní
řízení z důvodu, že některý z účastníků řízení, odlišných od žadatele (srov. ustanovení §64 odst. 2
správního řádu, podle něhož v řízení o žádosti přeruší správní orgán řízení na požádání žadatele)
tento postup vyžaduje z důvodu zpracování vlastního znaleckého posudku, navíc k problematice,
která spadá do pravomoci příslušných dotčených orgánů. Nutno dodat, že své stanovisko
ke stavbě v rámci územního řízení (v rámci koordinovaného závazného stanoviska) vydaly
mj. orgány ochrany vod, státní správy lesů, ochrany zemědělského půdního fondu, ochrany
ovzduší, ochrany přírody a krajiny atd.), byť – jak již bylo výše naznačeno - to samozřejmě
obecně nevylučuje možnost účastníků územního řízení brojit proti případné absenci či kvalitě
závazných stanovisek dotčených orgánů, případně i na podkladě vlastních expertíz.
[33] Lhůtu pro vyjádření, kterou stavební úřad účastníkům územního řízení určil k vyjádření
(20, resp. 49 dnů), lze přitom považovat z hlediska rovnosti práv účastníků správního řízení
za dostatečnou a zcela vyhovující požadavku §87 odst. 1 stavebního zákona, podle něhož
stavební úřad konání nařízeného veřejného ústního jednání oznámí nejméně 15 dnů předem.
Vyhovění žádosti (námitce) žalobců by navíc mohlo znamenat, jak upozornil již žalovaný,
porušení zásady rychlosti řízení a procesní ekonomie (§6 správního řádu, viz též čl. 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod). Pokud posouzení záměru (stavby) z hlediska jeho vlivu
na zájmy chráněné zvláštními právními předpisy na ochranu životního prostředí je v kompetenci
tzv. dotčených orgánů, jejichž závazné stanovisko je pořízeno jako podklad pro konečné
rozhodnutí, nelze po stavebním úřadu, který územní řízení vede, a který je při svém rozhodování
závaznými stanovisky dotčených orgánů vázán, požadovat, aby nechal zajistit posouzení záměru
z těchto hledisek znalce. Jsou-li pak v územním řízení dodrženy zákonné lhůty, které zajišťují
prostor účastníkům řízení k tomu, aby se ve věci vyjádřili, resp. podali námitky (případně
podložené důkazy), nelze hovořit o tom, že by v tomto směru došlo k vadám řízení.
[34] Nejvyšší správní soud se dále k námitce stěžovatelky zabýval hodnocením krajského
soudu, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s argumentací žalobců ve vztahu k indexu podlažní
plochy; ti namítali, že záměr neodpovídá koeficientu zástavby předpokládanému územním
plánem. Nejprve je však nutné se vyjádřit k související námitce stěžovatelky, že krajský soud
v tomto směru překročil žalobní návrh. Podle ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumá
napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů; pokud by krajský soud přezkoumal
a v návaznosti na tento přezkum zrušil žalobou napadené správní rozhodnutí z důvodu, který
nebyl v žalobě uplatněn, jednalo by se v zásadě o nesprávný postup s vlivem na zákonnost
rozhodnutí o věci samé (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 216/2006 - 63). Takový nesprávný postup krajského však Nejvyšší správní soud
neshledal.
[35] Žalobci v žalobě výslovně namítali, že dle koordinov aného souhlasného stanoviska
je hodnota míry zastavění území vyjádřena indexem podlažní plochy IPP pro navrhovanou
stavbu 0,64, nicméně koeficient zástavby předpokládaný územním plánem je 0,6. Poté žalobci
poukázali na to, že po jimi vznesené námitce došlo „k zajímavému propočtu“ indexu podlažní
plochy na 0,475. Tento propočet žalobci označili za účelový a vyjádřili pochybnosti o tom, že bez
změny bytových jednotek mohlo dojít k takovému poklesu podlažní plochy. Z této námitky pak
krajský soud logicky dovodil, že argumentace směřovala proti výsledku a zejména způsobu
přepočtu indexu podlažní plochy. Stěžovatelka namítá, že územní rozhodnutí i rozhodnutí
žalovaného se dostatečně vypořádávají s touto námitkou žalobců. V odůvodnění územního
rozhodnutí je k tomu (na str. 36) uvedeno: „Vzhledem k tomu, že stavební úřad v rámci územního řízení
zpřesnil dle čl. 4.4 vyhl. 2/2004 o závazných částech Územního plánu města Brna hranic i návrhové plochy
bydlení čistého tak po přepočtu indexu podlažní plochy činí index plochy 0,473.“ Žalovaný k tomu pak jen
v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl: „Pro návrhové stavební plochy je index podlažních ploch, uvedený
v příloze ÚPmB – výkresu nazvaném Plán využití území, stanoven směrně, pro stabilizované funkční plochy
orientačně (příloha č. 1 citované vyhlášky, bod 8).“
[36] Pro posouzení důvodnosti této stěžovatelčiny námitky, za podpůrného vyjádření
žalovaného, je třeba nejprve poukázat na ustanovení §89 odst. 3 stavebního zákona, který
stanoví povinnosti účastníků řízení ve vztahu k obsahu podání, v němž v územním řízení
uplatňují své námitky. Podle tohoto ustanovení „účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti,
které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které nesplňují
uvedené požadavky, se nepřihlíží“. Jak tomu uvedl již dříve Nejvyšší správní soud, „dává-li zákon
účastníku řízení právo vznést námitky a ukládá -li stavebnímu úřadu o těchto ná mitkách rozhodnout, je zřejmé,
že se musí jednat o námitky natolik konkrétní, že je možné je jako námitky rozpoznat a posoudit; to znamená,
že jsou vzneseny konkrétní výhrady proti umístění stavby, jímž může dojít k dotčení práv účastníka námitku
uplatňujícího. Takovou námitkou není požadavek na dodržování právních předpisů v územním řízení“
(viz rozsudek ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83, obdobně též rozsudek ze dne
26. 6. 2008, č. j. 8 As 13/2007 - 100). Pokud má stavební úřad za to, že podané námitky nesplňují
požadavky uvedené v ustanovení §89 odst. 3 stavebního zákona, tj. pokud z nich není patrno,
že se konkrétně vymezují proti umístění stavby, které může zasá hnout do jejich práv, nemusí
se jimi zabývat; důvody tohoto postupu musí ovšem uvés t v odůvodnění územního rozhodnutí.
V případě účastníků řízení by pak stavební úřad měl s jejich výhradami, které nedosahují intenzity
námitek, naložit jako s připomínkami a v územním rozhodnutí se s nimi rovněž vypořádat.
[37] Výhrada žalobců, jež se týkala indexu podlažní plochy pro navrhovanou stavbu, podle
Nejvyššího správního soudu nevyhovovala požadavkům, které na kvalitu námitek účastníků
řízení stavební zákon klade, zejména z toho důvodu, že z ní není zřejmé, jakým způsobem
by změna výpočtu indexu podlažní plochy ve vztahu k umísťované stavbě mohla zasáhnout
do jejich práv. V odůvodnění k této – v materiálním slova smyslu připomínce (byť ji stavební
úřad podřadil pod skupinu námitek) lze ještě rozpoznat relevantní argumentaci, byť stavební úřad
i žalovaný se mohli zasadit o odůvodnění podrobnější, případně názornější, s případným
odkazem na konkrétní podklady ve spisovém materiálu.
[38] S ohledem na vyjádření žalovaného se Nejvyšší správní soud konečně zabýval též
postavením úřadu územního plánování v územním řízení. Krajský soud totiž v odůvodnění
napadeného rozsudku uvedl, že stavební zákon blíže nespecifikuje, jakou formou se úřad
územního plánování jako dotčený orgán vyjadřuje, resp. že tento orgán nemá pravomoc k vydání
závazného stanoviska. Tento závěr krajského soudu je nesprávný. Obecní úřad obce s rozšířenou
působností (úřad územního plánování) v přenesené působnosti je dotčeným orgánem v územním
řízení z hlediska uplatňování záměrů územního plánování, pokud nevydává územní rozhodnutí
[§6 odst. 1 pís m. e) stavebního zákona]. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle
tohoto zákona závazná stanoviska (…). Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby
správních řízení podle tohoto zákona (…) uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních
předpisů a podle tohoto zákona [§4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]. Z právní úpravy je tedy
zřejmé, že úřady územního plánování mají v územním řízení postavení dotčených orgánů, které
vydávají závazná stanoviska (ve smyslu ustanovení §149 správního ř ádu) z hlediska uplatňování
záměrů územního plánování.
[39] Pokud v průběhu odvolacího řízení vyvstala otázka nesouladu záměru umisťovaného do
území s územně plánovací dokumentací, ještě to neznamená, že pozitivní závazné stanovisko
úřadu územního plánování bylo vydáno v rozporu s právní úpravou. S tímto odvolacím důvodem
však bylo nutné se řádně vypořádat, přičemž pokud odpověď na konkrétní argumentaci žalobců,
specifikovanou ve zpracovaném znaleckém posudku (jež v tomto ohledu slouží jako listinný
důkaz) nelze nalézt v dosavadním poskytnutém závazném stanovisku dotčeného orgánu,
případně relevantní odpověď z tohoto stanoviska nevyplývá, je na místě postup podle §149
odst. 4 správního řádu, podle něhož směřuje-li odvolání proti obsahu závazného stanoviska,
vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.
[40] Lze shrnout, že jakkoli některé úvahy krajského soudu nebyly přesné (stran znaleckého
posudku ve správním řízení) či správné (postavení úřadu územního plánování v územním řízení
jakožto dotčeného orgánu oprávněného vydávat závazná stanoviska) a stěžovatelce bylo možné
přisvědčit i v případě nesprávného závěru krajského soudu, že nepřerušením územního řízení
k žádosti žalobců se stavební úřad dopustil nesprávného úředního postupu, ve výsledku napadené
správní rozhodnutí krajský soud správně vyhodnotil jako nezákonné, neboť je stiženo vadou
nepřezkoumatelnosti v části týkající se otázky souladu umisťovaného záměru s územně plánovací
dokumentací, na niž ostatně žalobci výslovně upozornili v rámci odvolacího řízení.
VI. Shrnutí a náklady řízení
[41] Krajský soud v Brně dospěl ke správnému závěru, pokud žalobci napadené rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu v rátil k dalšímu řízení. V něm musí dostatečně odůvodnit otázku,
zda umístění předmětné stavby je vzhledem k přípustným stavbám umísťovaným ve funkčních
plochách předměstského bydlení v souladu s platnou územně plánovací dokumentací, jež funkční
využití jednotlivých ploch v regulovaném území stanoví.
[42] Nejvyšší správní soud i přes některé dílčí nesrovnalosti resp. nesprávnosti v odůvodnění
rozsudku krajského soudu nakonec neshledal, že by bylo nutné napadený rozsudek zrušit
pro naplnění některého z namítaných kasačních důvodů [§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.];
kasační stížnost tedy jako nedůvodnou zamítl ( §110 odst. 1 s. ř. s.).
[43] O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka (osoba zúčastněná na řízení) neměla ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobcům soud přiznal proti stěžovatelce právo na
náhradu nákladů řízení, s ohledem na nízkou kvalitu písemných podání však jen částečnou (§60
odst. 7 s . ř. s. a contrario), a to ve výši 2 196 Kč, což jsou náklady řízení odpovídající odměně
zastupujícího advokáta za jeden úkon právní služby a náhrada hotových výdajů, včetně daně
z přidané hodnoty [ustanovení §11 písm. b) a d) ve spojení s §9 o dst. 3 písm. f), §12 odst. 4
a §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif)], snížené o polovinu. Tuto částku je stěžovatelka povinna
zaplatit žalobcům do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu