ECLI:CZ:NSS:2011:3.ADS.159.2010:51
sp. zn. 3 Ads 159/2010 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: R. T.,
zastoupený JUDr. Františkem Novosadem, advokátem se sídlem Smetanova 1101, Vsetín, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 18. 7. 2007, č. 770/2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2010, č. j. 5 Ca 274/2007 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2010, č. j. 5 Ca 274/2007 – 29 (dále jen „napadený
rozsudek“), jímž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne
18. 7. 2007, č. 770/2007 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Napadeným rozhodnutím ministr vnitra rozhodl o zamítnutí odvolání a potvrzení
provinstančního rozhodnutí odboru sociálního zabezpečení žalovaného ze dne 1. 1. 2007,
č. j. OSZ-14561/2007 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), jímž byl stěžovateli zvýšen
výsluhový příspěvek od ledna 2007 z původní částky 7020 Kč měsíčně na 7252 Kč měsíčně.
V odůvodnění uvedl, že v souladu s ustanovením §225 zákona o služebním poměru se příspěvek
za službu, který stěžovateli náležel ke dni 31. 12. 2006, se dnem 1. 1. 2007 stal výsluhovým
příspěvkem ve výši, v jaké náležel 31. 12. 2006. Na tento výsluhový příspěvek se plně vztahuje
právní režim zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 361/2003 Sb.), včetně ustanovení §159
o jeho zvyšování, podle něhož se výsluhový příspěvek zvyšuje stejným způsobem a ve stejných
termínech jako procentní výměra důchodů podle zvláštního právního předpisu. Výsluhové
příspěvky přiznané po 1. 1. 1996 se v souladu s nařízením vlády č. 461/2006 Sb., o zvýšení
důchodů v roce 2007 zvyšují o polovinu zvýšení procentní výměry důchodů, které činí 6,6 %
u důchodů přiznaných před 1. 1. 1996, a 5,6 % u důchodů přiznaných od 1. 1. 1996. Výsluhové
příspěvky přiznané před 1. 1. 1996 se tedy zvyšují analogicky, avšak pouze o polovinu zvýšení
procentní výměry důchodů, která činí 6,6 % (tzn. o 3,3 %). Podle názoru žalovaného bylo
napadené rozhodnutí v souladu s touto úpravou. Žalovaný dále poukázal na to, že obdobně byl
řešen přechod ze staré právní úpravy služebního poměru vojáků z povolání na zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, přičemž zákonnost a správnost tohoto postupu byla přezkoumána
Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 29. 3. 2004, č. j. 7 A 36/2001 - 43. Žalovaný
uzavřel, že výše zvýšení výsluhového příspěvku byla stěžovateli stanovena správně, a proto i nově
stanovená celková částka výsluhového příspěvku odpovídá tomuto výpočtu.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí stěžovatel namítal právní vady tohoto
rozhodnutí. Na základě rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra
č. j. ZS-14.561/70-93 byl stěžovatel oprávněn pobírat do doby vzniku nároku na starobní důchod
příspěvek za službu, přičemž mu ze zákona vzniklo právo očekávat, že přiznaný příspěvek
za službu bude zvyšován stejným způsobem a ve lhůtách jako procentní výměra částečného
invalidního důchodu. Nárok na příspěvek za službu je podle stěžovatele majetkovým právem
ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě, jak judikoval Evropský soud pro lidská práva
např. v rozsudku B. proti ČR ze dne 26. 11. 2002 (stížnost č. 36541/97). Prvoinstančním
rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra o tom, že se příspěvek
za službu náležející ke dni 31. 12. 2006 od splátky na měsíc leden 2007, zvyšují o 3,3 %,
byl stěžovatel poškozen, neboť prvoinstanční orgán aplikoval na příspěvek za službu a jeho
valorizaci zákon č. 361/2003 Sb., ačkoliv tento zákon se z hlediska jeho osobní působnosti
nevztahuje na osoby pobírající příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. K tomu uvedl,
že zákon č. 361/2003 Sb. se nevztahuje na právní poměry bývalých příslušníků Policie ČR,
a proto došlo postupem správních orgánů k retroaktivnímu zásahu do již dříve přiznaných práv.
Napadeným rozhodnutím žalovaného tak byl porušen princip naplnění legitimního očekávání,
který je vyjádřením obecnějšího požadavku právní jistoty a znamená, že fyzická osoba, která
na základě předchozí zkušenosti oprávněně dospěje k závěru, že jí svědčí určité subjektivní právo,
má právo na to, aby její očekávání bylo naplněno. Prvoinstanční rozhodnutí je tedy podle
stěžovatele zmatečné, přičemž v napadeném rozhodnutí se ministr vnitra nezabýval námitkami
stěžovatele uvedenými v odvolání, čímž mělo být porušeno právo stěžovatele na spravedlivý
proces. Podle názoru stěžovatele přitom nelze použít analogii zákona o vojácích z povolání
na právní poměry bývalých příslušníků Policie ČR, neboť ji nepřipouští ani zákon č. 182/1992 Sb., ani zákon č. 361/2003 Sb.
Městský soud žalobu zamítl napadeným rozsudkem, v jehož odůvodnění vycházel
z právní úpravy obsažené v ustanoveních §119 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., §159 zákona
č. 361/2003 Sb. a §225 zákona č. 361/2003 Sb. Rozhodnutí žalovaného shledal jako
přezkoumatelné ve vztahu k námitkám uplatněným v odvolání, neboť žalovaný vysvětlil
v napadeném rozhodnutí, že i když stěžovateli vznikl nárok na někdejší příspěvek za službu podle
zákona č. 186/1992 Sb., jeho valorizace bude nadále prováděna podle nového zákona
č. 361/2003 Sb., a to v souladu s jeho přechodným ustanovením §225. Stran řešení sporné
právní otázky městský soud uvedl, že tuto již opakovaně řešil Nejvyšší správní soud, a to nejen
v rozsudku citovaném žalovaným, který se týkal vojáků z povolání, nýbrž nověji i v rozsudku
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 98/2009 – 55, týkajícím se právě výkladu §159 zákona č. 361/2003 Sb. Městský soud v souladu s citovanou judikaturou dospěl k závěru, že ustanovení §225 zákona
č. 361/2003 Sb. zavádí jednotný právní režim pro příspěvky za službu původně přiznané
a poskytované na základě zákona č. 186/1992 Sb. a pro výsluhové příspěvky nově přiznané
a poskytované na základě zákona č. 361/2003 Sb. Od 1. 1. 2007 je tak režim těchto dávek
sjednocen a podroben výlučně novému zákonu č. 361/2003 Sb. Vzhledem k tomu, že byl
sjednocen právní režim výsluhových příspěvků přiznaných již po 1. 1. 2007, neobsahuje zákon
č. 361/2003 Sb. žádnou výjimku pro výsluhové příspěvky (dříve příspěvky za službu) přiznané
a poskytované před 1. 1. 2007 za účinnosti zákona č. 186/1992 Sb. Dosavadní příspěvky
za službu, které byly poskytovány podle zákona č. 186/1992 Sb., se poskytují i nadále, byť právě
v režimu institutu výsluhového příspěvku. Změnou právní úpravy nebyla dotčena ani jejich výše,
která zůstala zachována v té hladině, v jaké náležela ke dni 31. 12. 2006. Jediné, co se změnilo,
je právě způsob jejich valorizace. K tomu městský soud citoval důvodovou zprávu k nové právní
úpravě. Ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb. je tedy podle názoru městského soudu
jednoznačným výrazem vůle zákonodárce, přičemž městský soud podpůrně odkázal i na nález
Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 17/96, v němž Ústavní soud neshledal danou
právní úpravu jako protiústavní. Žalobní námitky stran nesprávné aplikace zákona a nepřípustné
retroaktivity městský soud nepovažoval za důvodné. Ohledně procesních námitek městský soud
uvedl, že žalovaný neměl povinnost poučovat účastníka o tom, co může činit pro obranu svých
práv poté, co ve správním řízení byly vyčerpány opravné prostředky a řízení bylo pravomocně
skončeno. To potvrzuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne
27. 6. 2005, č. j. 5 As 10/2004 – 32. Z uvedených důvodů městský soud zamítl žalobu stěžovatele
jako nedůvodnou.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že namítá kasační důvod uvedený v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zopakoval své stěžejní žalobní námitky, zejména tvrzení, že právní úprava
účinná od 1. 1. 2007 se vztahuje pouze na aktivně sloužící účastníky. Namítl, že městský soud
v napadeném rozsudku zamítl žalobu s odůvodněním, že nelze v této právní věci aplikovat
retroaktivitu pravou, ovšem podle retroaktivity nepravé, která působí do budoucna, postihuje
žalobce zpětně. Je zde proto patrný rozpor v aplikaci právní normy, a to zejména ve vztahu
k právním normám vyšší právní síly. Podle názoru stěžovatele důvodová zpráva k navrhovanému
ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb., není kogentním právním ustanovením, a pokud
lze z tohoto ustanovení dovodit podle názoru městského soudu vůli zákonodárce, dochází
aplikací právního režimu k nezákonnému a protiprávnímu jednání ve věci na úkor stěžovatele,
což náš právní řád nepřipouští. S tímto odůvodněním stěžovatel navrhl zrušení napadeného
rozsudku a vrácení věci městskému soudu k novému projednání a rozhodnutí.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje plně s právním
závěrem městského soudu uvedeným v odůvodnění napadeného rozsudku, a navrhl zamítnutí
kasační stížnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovateli byl přiznán ředitelem
orgánu sociálního zabezpečení žalovaného rozhodnutím ze dne 19. 8. 1993, č. j. ZS-14561/70-93
příspěvek za službu. Rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení ze dne 1. 1. 2007,
č. j. OSZ-14561/2007 (prvoinstanční rozhodnutí) byl stěžovateli zvýšen výsluhový příspěvek
od 1. 1. 2007 z původních 7020 Kč o 3,30 % na výsledných 7252 Kč měsíčně, neboť příspěvek
za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů se od 1. 1. 2007 považuje
za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel
nabytí účinnosti tohoto zákona. Ke zvýšení příspěvku došlo v souvislosti se zvýšením procentní
výměry důchodů z důchodového pojištění. Příspěvek byl zvýšen stejným způsobem a ve stejném
termínu jako procentní výměra důchodů, přičemž zvýšení činilo polovinu zvýšení procentní
výměry důchodů.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), neshledal přitom vady, k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout
z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Jelikož veškeré relevantní argumenty stěžovatele míří pouze proti posouzení právních
otázek případu městským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], považuje Nejvyšší správní soud
za nutné úvodem vyložit právní úpravu valorizace výsluhového příspěvku podle zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, účinného od 1. 1. 2007,
resp. příspěvku za službu podle dřívějšího zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie ČR, účinného do 31. 12. 2006. Přitom Nejvyšší správní soud vycházel
ze své předchozí setrvalé judikatury v obdobných věcech, od níž se nemá důvod nikterak odchýlit
(viz zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu 25. 8. 2010, č. j. 3 Ads 33/2010 – 45, dále
také rozsudek ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 98/2009 – 55, přístupné na www.nssoud.cz).
Podle ustanovení §119 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb. platilo, že přiznaný příspěvek
za službu se zvyšuje ve stejných termínech a stejným způsobem jako procentní výměra
částečného invalidního důchodu.
Podle ustanovení §225 zákona č. 361/2003 Sb., které je systematicky zařazeno v části
XIV., hlavě II. s názvem „Společná, přechodná a závěrečná ustanovení“, platí, že „příspěvek
za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto
zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona“.
Podle ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb. je zvyšování výměry výsluhového
příspěvku upraveno tak, že „Výsluhový příspěvek se zvyšuje stejným způsobem a ve stejných termínech
jako procentní výměra důchodů podle zvláštního právního předpisu, přičemž zvýšení výsluhového příspěvku činí
polovinu zvýšení procentní výměry důchodů.
Z dikce i systematického zařazení ustanovení §225 služebního zákona zřetelně vyplývá,
že se jedná o klasické intertemporální ustanovení, kterým zákonodárce ve smyslu působení zásady
nabytých práv vymezuje nový právní rámec institutů staré právní úpravy (tzn. nepravou
retroaktivitu nového právního předpisu). Z konceptu nepravé retroaktivity plyne, že zůstává
zachován nárok na dávku (tzn. původně příspěvek za službu, posléze výsluhový příspěvek),
ovšem její výše a podmínky vyplácení se již řídí novou právní úpravou. Tomu odpovídá
i důvodová zpráva k zákonu o služebním poměru, podle které „pokud byl podle dosavadních předpisů
poskytován příspěvek za službu, stává se tento příspěvek výsluhovým příspěvkem podle tohoto zákona. ...
Výsluhový příspěvek bude napříště valorizován nižším procentem než dosud a shodně s valorizací výsluhového
příspěvku vojáků bude zvyšovaná částka odpovídat polovině procentního zvýšení důchodů z důchodového
pojištění“. (srov. sněmovní tisk č. 256/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR, 2002, dostupný na www.psp.cz). Nejvyšší správní soud již dříve ve své judikatuře dospěl
k závěru, že z uvedené právní úpravy transformace příspěvku na službu do výsluhového
příspěvku vyplývá, že i na tyto původní příspěvky za službu se vztahuje §159 zákona č. 361/2003 Sb. (viz k tomu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2010, č. j. 4 Ads 157/2009 -
54, a ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 Ads 76/2009 - 54, všechny přístupné na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil se stěžovatelovým názorem, že při úpravě
intertemporality právního režimu výsluhových nároků příslušníků Policie ČR nebylo možno
použít nepravou retroaktivitu nového zákona č. 361/2003 Sb. v neprospěch stěžovatele.
Stěžovatel vychází z mylné premisy, že jeho výsluhový nárok je právně ukotven pouze
v minulosti k datu vzniku nároku na výplatu příspěvku za službu, a že ustanovení §159 působí
ve smyslu pravé retroaktivity. Nejvyšší správní soud podotýká, že ustanovení §159 nijak
neovlivňuje samotný výsluhový nárok stěžovatele, ale pouze mění jeho výši pro futuro
(s účinností od 1. 1. 2007 se nejedná již o příspěvek za službu, ale o výsluhový příspěvek),
tedy pro budoucí výplatu výsluhového příspěvku od 1. 1. 2007 dále. Ustanovení §159 zákona
č. 361/2003 Sb. tak ve spojení s ustanovením §225 téhož zákona působí nepravě retroaktivně,
což je plně v souladu se zásadami právního státu.
Argument stěžovatele stran charakteru důvodové zprávy k zákonu č. 361/2003 Sb.,
kterou městský soud v návaznosti na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu použil
k odůvodnění svého právního názoru, nepovažuje Nejvyšší správní soud za případný. Důvodová
zpráva nemá samozřejmě vůbec charakter právního předpisu a není tak zdrojem právních norem.
Nemá proto význam posuzovat kogentnost či dispozitivnost jejího textu, který tyto výlučné
vlastnosti právních norem nemá a mít nemůže. Přesto však pro účely výkladu vůle zákonodárce
může přinášet důležitá výkladová vodítka pro orgány aplikace práva při interpretaci právního
předpisu, k němuž se vztahuje. Pokud městský soud podpůrně argumentoval v posuzované věci
důvodovou zprávou, postupoval naprosto správně a nelze mu nic vytknout.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec
jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2011
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu