ECLI:CZ:NSS:2011:3.ADS.161.2010:73
sp. zn. 3 Ads 161/2010 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: žalobce: Ing. P.
S., zastoupeného JUDr. Milanem Paláčkem, advokátem se sídlem Národní 27, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, Hasičský záchranný sbor České republiky, se sídlem
Kloknerova 26, Praha 414, o přezkoumání rozhodnutí generálního ředitele Hasičského
záchranného sboru České republiky ze dne 21. 5. 2007, č.j. PO-10-10/GŘ-PE-2007, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010, č. j. 6 Ca
197/2007 – 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010, č. j. 6 Ca 197/2007 – 36,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 21. 5. 2007,
č.j. PO-10-10/GŘ-PE-2007. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno
prvoinstanční rozhodnutí ředitele kanceláře generálního ředitele Hasičského záchranného sboru
ČR ze dne 19. 3. 2007, č.j. PO-30-165/GŘ-PE-2007, jímž byla žalobci započtena podle §224
zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 361/2003 Sb.“), do doby rozhodné pro nárok
na výsluhový příspěvek a pro nárok na odchodné doba v délce 18 let a 324 dní. V odůvodnění
se uvádí, že žalobci trval služební poměr vojáka z povolání po dobu od 16. 7. 1977
do 28. 2. 1994, služební poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru ČR (dále též „HZS
ČR“) po dobu od 1. 10. 2004 do 31. 12. 2006.
Ve své žalobě žalobce namítl, že mu měla být do rozhodné doby započtena veškerá doba
služby v ozbrojených silách, tedy i doba základní vojenské služby a tzv. další služby. Současně
nesouhlasil s tím, že mu nebyla započtena doba jeho pracovního poměru u HZS ČR
od 1. 1. 2001 do 30. 9. 2004.
Městský soud v Praze předně uvedl, že v souvislosti s delimitací došlo k přechodu práv
a povinností z pracovněprávních vztahů z Ministerstva obrany na Ministerstvo vnitra,
resp. na HZS ČR. Tato změna na straně zaměstnavatele se však nikterak nedotkla samotného
charakteru pracovněprávního vztahu žalobce. Pracovní poměr občanského zaměstnance
se tedy nezměnil na služební poměr příslušníka HZS ČR. Základní podmínkou pro vznik
služebního poměru podle §21 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb. totiž nebyl pracovní poměr k HZS
ČR ke dni 1. 1. 2001, jak se žalobce mylně domníval, nýbrž zvláštní pracovní poměr příslušníka,
na který se vztahovala úprava odchylná od zákoníku práce obsažená v čás ti třetí zákona
č. 133/1985 Sb., účinná do 31. 12. 2000. To dokládá i fakt, že občanští zaměstnanci, kteří
před 1. 1. 2001 vykonávali v HZS ČR některé administrativní a pomocné činnosti na základě §58
zákona č. 133/1985 Sb., se ani po účinnosti zákona č. 238/2000 Sb. nestali příslušníky
ve služebním poměru a nadále plní úkoly hasičského záchranného sboru v pracovním poměru
uzavřeném podle zákoníku práce. Občanští zaměstnanci civilní ochrany okresů a občanští
zaměstnanci civilní ochrany Ministerstva obrany se tedy nemohli stát příslušníky HZS ČR
pouze na základě změny zaměstnavatele. Žalobce byl do služebního poměru přijat teprve ke dni
1. 10. 2004. Dobu jeho pracovního poměru u HZS ČR od 1. 1. 2001 do 30. 9. 2004 tak nelze
posoudit jako dobu služebního poměru podle §224 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., neboť §21
odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. se na případ žalobce nevztahuje. Tuto dobu tedy nelze žalobci
započíst do doby rozhodné pro nárok na výsluhový příspěvek a pro nárok na odchodné.
Městský soud v Praze má však dále za to, že ačkoli žalovaný na předmětnou věc správně
aplikoval §224 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., dospěl k chybnému závěru, že základní a další
služba nebyly vykonávány ve služebním poměru, a porušil zákon, jestliže na případ žalobce
neaplikoval §224 odst. 3 per analogiam služebního zákona právě ve vztahu k těmto druhům
služby. Jakkoli výkon základní či další služby nelze považovat za „pracovní poměr“, o kterém
pojednává §224 odst. 3 služebního zákona, je zcela zjevně účelem tohoto ustan ovení
pokládat za dobu trvání služebního poměru pro účely výsluhových nároků veškeré doby, které
se do služebního poměru započítavají či za služební poměr považují podle zvláštních právních
předpisů. Zvláštním právním předpisem, který tyto otázky upravuje ve vztahu k vojákům
z povolání, je §165 odst. 6 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který uvádí,
že vojákům se do doby trvání služebního poměru rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí
do dne účinnosti tohoto zákona započítávají doby služby v rozsahu, v jakém jim byly započteny
podle dosavadních předpisů. Dosavadními předpisy jsou pak v případě žalobce §33 a §33a
zákona č. 76/1959 Sb., které pro účely výsluhových nároků počítají nikoli s dobou služebního
poměru vojáka z povolání, ale s dobou služby v ozbrojených silách, tj. i s dobou služby základní
a další.
Městský soud v Praze má za to, že služební zákon nereaguje na doby základní a další
služby ve vojsku jako na doby rozhodné pro výsluhové nároky, neboť vychází ze souběžné
právní úpravy zákona č. 221/1999 Sb., která pro účely vý sluhových nároků s touto dobou
v aktuální úpravě výsluhových náležitostí také neuvažuje. Nelze však přehlédnout, že tu existuje
další zvláštní ustanovení §165 odst. 6 zákona č. 221/1999 Sb. I v případě příslušníků
nevojenských ozbrojených sborů je tudíž třeba do doby trvání služebního poměru vojáka
z povolání započíst i dobu základní a další služby ve vojsku, byla -li vykonávána před 1. 12. 1999.
Na základě uvedeného Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil podle §78 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalovaný kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesouhlasil s posouzením právní otázky, zda lze základní
vojenskou službu a další službu započíst do doby služebního poměru příslušníka bezpečnostního
sboru. Zákon č. 361/2003 Sb. obsahuje komplexní právní úpravu služebně právního vztahu
specifické kategorie státních zaměstnanců, mj. i zápočet dob pro účely výsluhových nároků.
Žalovaný má za to, že dobou trvání služebního poměru je skutečná doba, po níž byl občan
ve služebním poměru jako příslušník bezpečnostního sboru nebo jako voják z povolání. Zákon
č. 361/2003 Sb. striktně vylučuje další doby, které byly započítávány příslušníkům a vojákům
z povolání podle předchozích právních předpisů. Jednalo se např. o tzv. zvýšené zápočty
dob za službu ve ztížených podmínkách. Žalovaný poznamenal, že ani důvodová zpráva
k zákonu č. 361/2003 Sb. nepočítá se zápočtem základní vojenské služby nebo další služby
pro účely výsluhových nároků. Text zákona i důvodové zprávy vždy předpokládá určitý služební
poměr, tedy speciální vztah ke státu, do něhož občan vst upuje dobrovolně a současně s tímto
svobodným rozhodnutím na sebe bere řadu specifických závazků a akceptuje řadu specifických
omezení. Jejich kompenzací je pak i výsluhový příspěvek. Základní vojenská služby byla naopak
povinnou službou.
Žalovaný má za to, že z poznámky pod čarou, která nemá závazný charakter, je zcela
jasný smysl dikce §224 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., a to započíst doby těm příslušníkům,
kteří v bezpečnostních sborech vykonávali službu v pracovním poměru, kterému byl v poznámce
citovanými zákony dodatečně přiznán charakter služebního poměru. S touto změnou nemá
výkon základní služby nic společného. Městskému soudu v Praze zcela unikl smysl výsluhových
nároků, které jsou poskytovány za dobrovolnou službu státu v bezpečnostních sborech, a nikoli
za povinnou základní službu v armádě. Také z tohoto důvodu byla novými zákony o služebním
poměru praxe zápočtu vojenské služby odstraněna. Žalovaný poukázal na §143 odst. 1 zákona
č. 221/1999 Sb., podle něhož dobou trvání služebního poměru není doba základní a náhradní
vojenské služby. Jestliže Městský soud v Praze argumentuje §165 odst. 6 zákona č. 221/1999 Sb.,
pomíjí fakt, že se jedná o přechodné ustanovení, které se vztahuje výlučně k výsluhovým
náležitostem vojáků z povolání. Pro aplikaci zákona č. 361/2003 Sb. však nemá žádný význam.
Stejně tak nelze argumentovat ani §33 a §33a zákona č. 76/1959 Sb. V tomto ustanovení není
o pracovním poměru, s nímž §224 zákona č. 361/2003 Sb. spojuje zápočet předchozích dob ,
ani zmínky. Dovozování dalších dob, předchozími právními předpisy nezohledněných, je podle
názoru žalovaného nezákonné. Základní vojenská služba ani další služba ve formě studia
vojenské vysoké školy není trváním služebního poměru ani pracovním poměrem, který
se započítává jako služební poměr. Žalovaný dále zdůraznil, že vztah §131 a §143 zákona
č. 221/1999 Sb. k §165 odst. 6 nemůže být vztahem obecnosti a speciality. Každé z citovaných
ustanovení upravuje něco jiného: §143 zákona č. 221/1999 Sb. stanoví, jakým způsobem
se provádí zápočet doby služby vojáků z volání, kteří nastoupili do služebního poměru v době
po 1. 12. 1999, kdežto §165 odst. 6 stanoví, jakým způsobem se započtou doby služby vojákům,
kteří konali službu před tímto datem. Co se týče pojmu další služby, žalovaný uvedl, že další
služba měla v minulosti dvě podoby. Jedna z nich byla pokračováním základní služby určené
z moci úřední, druhá byla důsledkem převzetí závazků vojákem. Ta byla považována za služební
poměr, rovněž byla obsažena v zákoně č. 76/1959 Sb., voj ák byl hmotně zabezpečen jako voják
z povolání. Za zásadní pak žalovaný považoval definici ozbrojených sil. Zákon č. 92/1949 Sb.,
branný zákon, je v době účinnosti zákona č. 76/1959 Sb. definoval v §2. Ozbrojené sbory tvoří
zejména vojsko, ve vztahu k §15 je do vojska řazen i branec, tedy voják základní vojenské služby.
Tímto rozšiřujícím výkladem soud za užití tří právních úprav chybně vyložil ustanovení zákona.
361/2003 Sb. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
z hlediska uplatněného stížního bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce vykonával v době
od 28. 8. 1972 do 27. 8. 1974 základní vojenskou službu, od 28. 8. 1974 do 15. 7. 1977 další
službu při studiu vojenské školy, od 16. 7. 1977 do 28. 2. 199 4 službu vojáka z povolání. V době
od 1. 1. 2001 do 30. 9. 2004 byl žalobce v pracovním poměru u Hasičského záchranného sboru
ČR. Dne 1. 10. 2004 byl přijat do služebního poměru jeho příslušníka.
Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že při započtení dob rozhodných
pro výsluhové náležitosti je třeba vždy vycházet z konkrétní právní úpravy určitého služebního
poměru, podle níž jsou příslušníkovi služebního poměru doby rozhodné pro výsluhové nároky
započítávány. Žalobce byl ke dni 1. 1. 2007, tj. ke dni nabytí účinnosti zákona č. 361/2003 Sb.,
k němuž měl být podle §224 odst. 1 proveden zápočet dob pro účely výsluhových nároků,
ve služebním poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru ČR. Ředitel kanceláře
generálního ředitele Hasičského záchranného sboru ČR proto provedl zápočet dob rozhodných
pro nárok na výsluhový příspěvek a pro nárok na odchodné podle zákona č. 361/2003 Sb., který
dopadá mj. i na výsluhové nároky příslušníků Hasičského záchranného sboru ČR. Tento zákon
nahradil právní úpravu služebního poměru předcházejícího zákona č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímž byl nahrazen
zákon č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti, v e znění
pozdějších předpisů, a zastřešuje současně i právní úpravu služebních poměrů např. podle zákona
č. 13/1993 Sb., celního zákona, ve znění pozdějších předpisů, či právě zákona č. 238/2000 Sb.,
o Hasičském záchranné sboru České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů.
Podle §165 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. je dobou rozhodnou pro výsluhové nároky
doba trvání služebního poměru a doby započtené ke dni účinnosti tohoto zákona nebo při přijetí
do služebního poměru podle §224. Podle přechodného ustanovení §224 odst. 1 zákona
č. 361/2003 Sb. se příslušníkům bezpečnostních sborů měl provést ke dni nabytí účinnosti
tohoto zákona zápočet dob pro účely výsluhových nároků. Odstavce 2 až 5 citovaného
ustanovení pak blíže upravují postup provedení a obsah uvedeného zápočtu.
Podle přechodného ustanovení §224 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. se do doby
rozhodné pro výsluhové nároky započtou doby, po které trval služební poměr podle zvláštních
právních předpisů na území České republiky, včetně doby trvání služebních poměrů na území
československého státu do 31. prosince 1992, do nabytí účinnosti tohoto zákona, s výjimkou dob
dále uvedených v tomto odstavci. Zvláštními právními předpisy jsou podle poznámky pod čarou
č. 90 např. zákon č. 76/1959 Sb., některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších
předpisů, či zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání , ve znění pozdějších předpisů. Podle
odstavce 3 se do doby rozhodné pro výsluhové nároky započtou též doby pracovního poměru,
které se podle zvláštních právních předpisů posuzují jako doby služebního poměru, s výjimkou
dob dále uvedených v tomto odstavci.
Úmyslem zákonodárce projeveným v ustanovení §224 bylo započíst veškeré doby
služebního poměru upravené v jednotlivých služebních zákonech, případně doby pracovního
poměru, které se podle zvláštních právních předpisů posuzují jako doby služebního poměru.
Při výkladu tohoto ustanovení je třeba zodpovědět otázku, zda zákonodárce zamýšlel do doby
rozhodné pro výsluhové náležitosti přiznávané podle zákona č. 361/2000 Sb. započíst doby
služby tak, jak je tyto jednotlivé služební zákony samy zohledňovaly pro vlastní výsluhové nároky.
Nejvyšší správní soud má za to, že odpověď na tuto otázku je nutně negativní. Úprava
výsluhových náležitostí je v zákoně č. 361/2000 Sb. provedena nezávisle na jednotlivých
služebních zákonech, tyto totiž upravovaly různé druhy výsluhových dávek a samostatně
stanovily i podmínky nároků na tyto výsluhové náležitosti.
Při zápočtu dob podle §224 zákona č. 361/2000 Sb. je tedy nerozhodné, jak jednotlivé
služební zákony upravovaly vlastní rozhodné doby pro výsluhové nároky. Potvrzuje to ostatně
i samostatná úprava vyloučených dob ze zápočtu podle §224 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb.,
která odpovídá vyloučeným dobám v §33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb. Pokud by byly
zohledněny doby rozhodné pro nárok na výsluhový příspěvek podle §33 odst. 9, byla
by následná úprava totožných výluk v zákoně 361/2000 Sb. zcela nadbytečná.
Nelze proto přisvědčit argumentaci Městského soudu v Praze založenou na tom, jaké
doby služby se zahrnují do doby rozhodné pro výsluhové náležitosti podle přechodného
ustanovení §165 odst. 6 zákona č. 221/1999 Sb. či podle §33 a §33a zákona č. 76/1959 Sb.
Z téhož důvodu pak nelze akceptovat ani argumentaci stěžovatele ustanovením §143 zákona
č. 221/1999 Sb., neboť i toto ustanovení hovoří o vyloučení doby trvání základní a náhradní
vojenské služby právě v souvislosti s vymezením doby trvání služebního poměru rozhodné
pro nárok na výsluhové náležitosti.
V projednávané věci je tedy nutno zodpovědět otázku, zda lze dobu trvání základní
vojenské služby a další služby posoudit jako dobu služebního poměru vojáka, bez ohledu
na to, jak ji zákon č. 221/1999 Sb. či zákon č. 76/1959 Sb. hodnotí ve vztah u k výsluhovým
náležitostem. Nejvyšší správní soud zde upozorňuje, že se jedná o posouzení, zda tyto druhy
služby mají povahu služebního poměru podle §224 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., nikoli podle
odstavce 3, jak se domníval Městský soud v Praze. Ustanovení §224 odst. 3 se vztahuje na doby
zvláštního pracovního poměru příslušníků, které se podle právních předpisů zastřešených
zákonem č. 361/2003 Sb. považují za doby služebního poměru.
Co se týče charakteru základní vojenské služby, lze vycházet z právní úpravy účinné
v době konání základní služby žalobce, tj. ze zákona č. 92/1949 Sb., branný zákon, a zákona
č. 76/1959 Sb. Ustanovení §20 zákona č. 92/1949 Sb. vymezuje vojenskou činnou službu,
která podle odstavce 2 zahrnuje základní službu, náhradní službu, další službu, službu vojáků
z povolání, službu vojáků ve výslužbě, povolaných přechodně k činné službě, vojenská cvičení
a mimořádnou službu. Tato vojenská činná služba je však širším pojmem než samotný služební
poměr. Ve služebním poměru totiž podle §25 vykonávají vojenskou službu jako své povolání
pouze vojáci z povolání. Podle §24 odst. 1 zákona č. 76/1959 Sb. vojáky z povolání jsou
praporčíci, důstojníci a generálové, kteří vykonávají vojenskou službu jako své povolání
ve služebním poměru, do něhož byli přijati na vlastní žádost po vykonání základní (náhradní)
služby. Z citovaných ustanovení je zřejmé, že základní služba nebyla vykonávána ve služebním
poměru. Stejné chápání základní služby obsahuje i současná právní úprava obsažená v zákoně
č. 221/1999 Sb. Ustanovení §3 tohoto zákona jako jednu z podmínek povolání do služebního
poměru uvádí výkon základní nebo náhradní vojenské služby. Výkon základní služby tudíž nelze
považovat za dobu trvání služebního poměru ve smyslu §224 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb.
Při posouzení charakteru další služby žalobce vycházel Nejvyšší správní soud z §37
odst. 2 zákona č. 92/1949 Sb., branný zákon. Toto ustanovení rozlišuje případy, kdy byli další
službou povinni vojáci, kteří vykonali základní službu,
a) byli-li na svou žádost vzděláni a vycvičeni na náklad státu pro službu vojáků z povolání
nebo dostali-li k tomu účelu stipendia nebo alespoň částečnou náhradu studijních nákladů, nebo
b) byla-li jim jako vojákům z povolání na jejich vlastní žádost státem po skytnuta úhrada
nákladů nebo podpora k zdokonalení nebo vzdělání v zájmu vojenské služby.
V případě písmene b) se tedy voják vzdělával na náklady státu, současně však již byl
ve služebním poměru vojáka z povolání.
Jak vyplývá ze správního spisu (sdělení Ředitelství personální podpory ze dne 6. 11. 2006,
č.j. 138-122/2006-4614), žalobce vykonával další službu od 28. 8. 1974 do 15. 7. 1977 při studiu
vojenské školy, do služebního poměru vojáka z povolání byl přijat teprve dne 16. 7. 1977.
Na dobu studia žalobce se tak vztahuje §37 odst. 2 písm. a) zákona č. 92/1949 Sb., branný
zákon. Ani tuto dobu nelze tudíž hodnotit jako dobu služebního poměru podle §224 odst. 2
zákona č. 361/2003 Sb.
Nejvyšší správní soud závěrem poznamenává, že v projednávané věci nebyl správní orgán
vázán tím, jaká doba byla žalobci započtena podle zákona č. 76/1959 Sb. pro nárok na výsluhový
příspěvek rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 15. 3. 1994. Jak bylo
vysvětleno výše, zákon č. 361/2003 Sb. upravuje rozh odné doby pro výsluhové náležitosti
zcela nezávisle na úpravě jiných zákonů. Jestliže byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek
v důsledku skončení jeho služebního poměru vojáka z povolání podle §33 zákona č. 76/1959 Sb., nejedná se tudíž o řešení otázky rozhodné ve smyslu §180 odst. 5 zákona č. 361/2003 Sb.
pro zápočet doby podle §224.
S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud zjistil naplnění důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., zrušil dle §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížností napaden ý rozsudek
Městského soudu v Praze a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je Městský soud
v Praze podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným tímto rozsudkem.
V novém rozhodnutí rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu