ECLI:CZ:NSS:2011:3.ADS.61.2011:36
sp. zn. 3 Ads 61/2011 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: J. Z.,
zastoupeného Mgr. Antonínem Novákem, advokátem se sídlem Pavelčákova 6/11, Olomouc,
proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor sociálních věcí, se sídlem
Jeremenkova 40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 11. 2008,
č. j. KUOK 105946/2008, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 23. 6. 2010, č. j. 38 Cad 3/2009 – 15,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Zástupci žalobce Mgr. Antonínu Novákovi, advokátu, se p ř i z n á v á odměna
za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši 1920 Kč, která mu bude vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“) brojil proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajského soudu“) dne 23. 6. 2010, č.j. 38 Cad 3/2009 – 15,
(dále jen „napadený rozsudek“), jímž zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 11. 11. 2008, č. j. KUOK 105946/2008, (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Tímto rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Úřadu práce
v Olomouci ze dne 24. 9. 2008, č.j. 5439/8/OLE-1/2 (dále též „prvoinstanční rozhodnutí“),
kterým byla stěžovateli poskytnuta dávka státní sociální podpory příspěvek na bydlení 1478 Kč
měsíčně, ode dne 1. 7. 2008 do 30. 6. 2009, s tím, že pro každé kalendářní čtvrtletí je nutno
doložit příjmy společně posuzovaných osob a náklady na bydlení.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalovaného stěžovatel namítal, že napadené
rozhodnutí považuje za nezákonné, když je jím krácen na svých veřejných subjektivních právech.
Výpočet příspěvku považoval za diskriminační v tom, že nezaručuje rovná práva ve smyslu čl. 1,
čl. 3 odst. 3 a čl. 30 Listiny základních práv a svobod, neboť způsob výpočtu příspěvku
na bydlení znevýhodňuje osoby bydlící ve vlastních domech či bytech a družstevních bytech,
ve prospěch uživatelů nájemních bytů. Zároveň dochází k diskriminaci podle bydliště s ohledem
na počet obyvatel obce bydliště (velikost obce), kdy takto nastavená kriteria nastolují
základní nerovnost příjemců této dávky. Proto navrhoval zrušení napadeného rozhodnutí a stejně
tak i rozhodnutí prvoinstančního.
O žalobě rozhodl krajský soud napadeným rozsudkem, jímž žalobu zamítl a žádnému
z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění napadeného rozsudku
citoval ustanovení §24 a §27 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, na základě
provedeného dokazování se ztotožnil se skutkovým stavem, z něhož vycházely jak správní
orgán I. stupně, tak žalovaný. Výslednou částku příspěvku na bydlení ve výši 1478 Kč shledal
jako stanovenou v souladu se zákonem. K argumentům stěžovatele, že je aplikací dotčených
zákonných ustanovení diskriminován jako vlastník bytu s uplatněním kriteria trvalého bydliště
pro stanovení výše normativních nákladů na bydlení, a že jsou porušována některá ustanovení
Listiny základních práv a svobod, soud uvedl, že čl. 30 odst. 2 Listiny upravuje právo na pomoc
v hmotné nouzi nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek s tím, že dle odst. 3
podrobnosti stanoví zákon. Krajský soud odkázal i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp.zn. 3 Ads 101/2009. S ohledem na uvedené skutečnosti krajský soud žalobu zamítl.
V kasační stížnosti, resp. v jejím doplnění ustanoveným zástupcem, stěžovatel uvedl,
že kasační stížnost podává proto, že se domnívá, že krajský soud při vydání napadeného
rozsudku vycházel z nesprávného posouzení právní otázky, a odkázal na důvody vymezené
v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle jeho názoru je ustanovení zákona o státní sociální podpoře
upravující podmínky a kriteria pro výpočet výše příspěvku na bydlení diskriminační a tudíž
v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť porušuje základní principy
zde deklarované. To vzhledem k tomu, že konkrétní výše příspěvku je vázána na skutečnost,
zda je osoba vlastníkem či nájemcem bytu a v jak velké obci s ohledem na počet obyvatel bydlí.
Dále pak zákon diskriminuje vlastníky bytů a uživatele družstevních bytů oproti nájemcům,
když normativní náklady na bydlení jsou u vlastníků přes stoupající počet obyvatel konstantní,
kdežto u nájemníků s ohledem na počet obyvatel obce stoupají. Aplikací diskriminačních
ustanovení zákona došlo dle přesvědčení stěžovatele k vydání nezákonného rozhodnutí,
a tím i k poškození práv žalobce. Touto aplikací dle názoru žalobce dochází k porušování čl. 1, 3
a 30 Listiny základních práv a svobod a čl. 2, 11 a 26 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech. Stěžovatel žádá, aby v souladu s výše uvedeným Nejvyšší správní
soud zvážil možnost předložení věci k Evropskému soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné
otázce. Vzhledem k tomu, že zákonná úprava činí v daných souvislostech rozdíly mezi vlastníky
bytu a nájemníky, je stěžovatel toho názoru, že byl a je namístě postup, který by se zabýval
otázkou souladnosti uvedených ustanovení s ústavním pořádkem České republiky. Proto
stěžovatel považuje rozhodnutí za nezákonné, a tudíž i řízení před soudem je dle jeho názoru
stiženo vadou, jež má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Závěrem stěžovatel
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje s právním
názorem krajského soudu obsaženým v napadeném rozsudku. Podle jeho názoru stěžovatel nebyl
krácen na svých právech. Proto žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že s těžovatel podal námitku proti
oznámení o přiznání dávky státní sociální podpory ze dne 11. 8. 2008, příspěvek na bydlení
ve výši 1478 Kč. Ve spisu je dále založen výpis z listu vlastnictví, který prokazuje vlastnické právo
stěžovatele k pozemku parc. č. 521/4 v katastrálním území Dolany a objektu bydlení č. p. 329
nalézajícím se na tomto pozemku. Následně Úřad práce v Olomouci vydal rozhodnutí ze dne
24. 9. 2008, č.j. 5439/8/OLE-1/2), jímž přiznal stěžovateli příspěvek na bydlení ve výši 1478 Kč
měsíčně ode dne 1. 7. 2008 do 30. 6. 2009. V odůvodnění uvedl, že průměrný příjem stěžovatele
ve 2. čtvrtletí roku 2008 činil 0 Kč. Proto byl pro výpočet dávky dosazen jako průměrný měsíční
příjem částka 3126 Kč (životní minimum). Vzhledem k tomu, že prokázané náklady na bydlení
v částce 2415 Kč přesahovaly částku 0 Kč a současně částka 0 Kč nebyla vyšší než částka
normativních nákladů na bydlení (2653 Kč – k 1. 1. 2008 měla obec Dolany 2410 obyvatel),
vznikl stěžovateli nárok na příspěvek na bydlení ve výši stanovené podle §27 zákona o státní
sociální podpoře. Výpočet dávky byl následující: 1478 Kč = 2415 - (3126 x 0,30). V odvolání
proti prvoinstančnímu rozhodnutí stěžovatel namítl neústavnost způsobu výpočtu dávky, neboť
znevýhodňuje žadatele s vlastnickým statutem bydlení oproti bydlení nájemnímu. Žalovaný
rozhodnutím ze dne 11. 11. 2008, č.j. KUOK 105946/2008, odvolání zamítl a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně potvrdil.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu, jakož i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., a neshledal přitom vady,
k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem
a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud především poznamenává, že stěžovatel uplatnil většinu svých
námitek proti napadenému rozsudku v rovině ústavní konformity samotné aplikované právní
úpravy, nikoliv primárně v rovině zákonnosti napadeného rozsudku, kterou sledují jím uplatněné
kasační důvody [§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.]. Stěžovatel většinou svých námitek míří
k tomu, že protiústavní a diskriminační je samotná právní úprava, podle níž bylo napadené
rozhodnutí žalovaného vydáno a přezkoumáno krajským soudem. Nejvyšší správní soud k tomu
uvádí, že není oprávněn autoritativně rozhodnout, zda je zákon v souladu či v rozporu s právními
předpisy ústavního pořádku. Z Ústavy ČR plyne Nejvyššímu správnímu soudu pouze právo
a zároveň povinnost předložit Ústavnímu soudu ČR návrh na zrušení zákona, jehož má být
při řešení věci použito, dojde-li k závěru, že je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2
Ústavy ČR). K takovému závěru Nejvyšší správní soud však v posuzované právní otázce
nedospěl, stejně jako nedospěl k závěru, že je třeba (jak stěžovatel navrhuje) předložit věc
k Evropskému soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce. Obdobně Nejvyšší správní
soud nepřisvědčil stěžovatelovým argumentům, že krajský soud měl napadené rozhodnutí
žalovaného i prvoinstanční rozhodnutí zrušit jako nezákonná, a to vše z následujících důvodů:
Dávky státní pomoci, včetně příspěvku na bydlení, jsou poskytovány státem jako jisté
dobrodiní pro vymezené skupiny osob. Jde o výraz sociální pomoci v souladu s právy
garantovanými čl. 30 odst. 2 Listiny, podle něhož každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo
na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Stanovení
podmínek pro splnění nároku pro poskytnutí státní dávky a její výše je v plně v rukou
zákonodárce. Ústavní pořádek jako takový tedy nezaručuje žadatelům o příspěvek na bydlení
ani určitou výši dávky, ani nárok na dávku jako takový. Podle ustanovení §2 zákona o státní
sociální podpoře je příspěvek na bydlení dávkou poskytovanou v závislosti na výši příjmu,
z čehož plyne, že záleží na vůli zákonodárce, jak vymezí skupinu oprávněných osob z hlediska
jejich sociálního statutu (tzn. dle výše příjmu, užívacího titulu k obývané nemovitosti apod.).
Příspěvek na bydlení je tedy tzv. testovanou dávkou státní sociální podpory, tzn. dávkou
přiznávanou a vyplácenou v závislosti na výši příjmu. Konkrétně je příspěvek na bydlení
konstruován s účinností od 1. 1. 2007 (novelizace zákonem č. 112/2006 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o životním a existenčním minimu a zákona
o pomoci v hmotné nouzi) tak, že se jedná o dávku řešící situaci těch rodin, které vynakládají
na úhradu nákladů na bydlení více než 30 % (v Praze 35 %) svého rozhodného příjmu (§24
odst. 1, §27 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, ve znění účinném od 1. 1. 2007).
Zákonodárce stanovil princip výpočtu dávky tak, že nedoplácí příjemcům dávky celý rozdíl mezi
částkou skutečných nákladů na bydlení a výše uvedenou poměrnou částí rozhodného příjmu
rodiny, nýbrž pracuje s tzv. normativními náklady na bydlení. Tyto částky stanovené tabulkově
v závislosti na počtu osob v rodině a velikosti sídla, v němž rodina bydlí, představují určitý limit,
nad nějž již stát nechce oprávněným osobám ze systému státní sociální podpory na úhradu
nákladů na bydlení více přispívat. Zákonodárce v tomto ohledu rozlišuje mezi nájemní formou
bydlení a mezi byty v družstevních bytech a bytech vlastníků [§26 odst. 1 písm. a), b) zákona
o státní sociální podpoře]. Citovaná právní úprava vychází z premisy, že nájemní bydlení
je pro nájemce nákladnější, než bydlení v družstevním či vlastním bytě, a proto jsou hodnoty
normativních nákladů na bydlení u nájemního bydlení [písm. a) citovaného ustanovení] vyšší
než u zbylých dvou forem [písm. b) citovaného ustanovení]. Normativní náklady na bydlení
u družstevních bytů a bytů ve vlastnictví žadatelů vycházejí z propočtů Českého statistického
úřadu (tzv. imputovaného nájemného), které podléhá pravidelnému ročnímu přepočtu, jehož
výsledky jsou reflektovány prováděcím nařízením vydávaným vládou dle ustanovení §28 zákona
o státní sociální podpoře (srv. k tomu Březká, N., Burdová, E., Vránová, L. Státní sociální
podpora s komentářem a příklady k 1. 5. 2007. 11. aktualizované a doplněné vydání. Olomouc:
ANAG, 2007, s. 101 – 102). Rozdíly mezi částkami normativních nákladů u srovnatelných
položek obou tabulek (tzn. položek ke stejnému počtu osob v rodině žijící ve stejně velké
kategorii obce) dosahovaly v roce 2008 minimálně 94 Kč (jednočlenná rodina žijící v sídle
o velikosti do 9999 obyvatel) až do maximálně 3164 Kč (čtyř- a vícečlenná rodina žijící v Praze)
více u nájemního bydlení než u bydlení v družstevním či vlastním bytě.
V případě stěžovatele přicházela v úvahu jako normativní náklady na bydlení částka
2653 Kč, a to z toho důvodu, že stěžovatel je vlastníkem domu č.p. 329 na parc. č. 521/4
v kat. území Dolany, v němž bydlí a je zároveň hlášen k trvalému pobytu (jedná se tedy o případ
osoby bydlící ve vlastním bytě) a obec Dolany je obcí do 9999 obyvatel. Stěžovateli byl v souladu
se zákonem přiznán příspěvek na bydlení od 1. 7. 2008 ve výši 1478 Kč měsíčně. Diskriminující
přístup orgánů státní sociální podpory podle stěžovatele spočíval v tom, že mu nebyla jako
normativní náklady započtena vyšší částka stanovená pro stejný počet osob v rodině bydlící
v nájemním bytě v obci stejné velikosti, tzn. 2747 Kč. Jelikož stěžovateli byl započítán nulový
rozhodný příjem, bylo v jeho případě uplatněno ustanovení §27 odst. 3 zákona o státní sociální
podpoře, podle něhož se v takovém případě započítává se pro stanovení výše příspěvku
na bydlení jako rozhodný příjem rodiny částka odpovídající životnímu minimu této rodiny,
tzn. částka 3126 Kč (životní minimum jednotlivce podle ustanovení §2 zákona č. 110/2006 Sb.,
o životním a existenčním minimu, ve znění platném a účinném do 31. 12. 2009). Podle
ustanovení §27 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře však platilo a platí, že pokud jsou
náklady na bydlení nižší než normativní náklady na bydlení, náleží příspěvek na bydlení ve výši
rozdílu mezi náklady na bydlení a rozhodným příjmem rodiny vynásobeným koeficientem 0,30.
To byl i případ stěžovatele v posuzované věci, neboť jím doložené (a nijak nerozporované)
náklady bydlení ve výši 2415 Kč byly nižší, než v jeho případě v úvahu přicházející normativní
náklady ve výši 2653 Kč, a stejně tak byly nižší, než normativní náklady pro stejný počet osob
v rodině bydlící v nájemním bytě v obci stejné velikosti, tzn. 2747 Kč. To ostatně také uvedl
již krajský soud v napadeném rozsudku. Namítaný rozdíl ve výši normativních nákladů,
a jeho příp. diskriminační dopad, se tak v posuzované věci vůbec nemohl uplatnit, neboť
se z nich v souladu s §27 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře, při výpočtu výše příspěvku
na bydlení vůbec nevycházelo. Při tomto výpočtu se vycházelo nikoliv z normativních,
ale ze skutečných, nákladů na bydlení.
V rovině zákonnosti stěžovatel nevznesl v žalobě ani v kasační stížnosti proti
napadenému rozsudku takové námitky, jimiž by zpochybnil ať již správnost procesního postupu
žalovaného, nebo samotný výpočet výše příspěvku na bydlení z hlediska aplikace a interpretace
předmětné právní úpravy. Krajský soud v napadeném rozsudku přezkoumal napadené
rozhodnutí žalovaného a dospěl k závěru, že bylo správné a zákonné. O tomtéž závěru je z výše
uvedených důvodů přesvědčen i Nejvyšší správní soud. Krajský soud se navíc také vyjadřoval
ústavní konformitě právní úpravy obsažené v citovaných ustanoveních zákona o státní
sociální podpoře. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že by takový postup krajského
soudu měl způsobovat nesprávné posouzení věci ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ,
či nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
jak stěžovatel namítal v kasační stížnosti.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený
rozsudek krajského soudu, ani řízení jemu předcházející, netrpí žádnou stěžovatelem namítanou
vadou, a ani takovou vadou, pro kterou by Nejvyšší správní soud musel zrušit napadený rozsudek
ex offo (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Kasační stížnost tak není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní
soud zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Odměna ustanovenému zástupci stěžovatele Mgr. Antonínu Novákovi, advokátu, byla
stanovena za dva úkony právní služby ve výši 500 Kč podle §9 odst. 2 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů [převzetí a příprava zastoupení a písemné podání soudu týkající
se věci samé podle §11 odst. 1 písm. b) a d) této vyhlášky] a režijní paušál podle §13 odst. 3
téže vyhlášky ve výši 300 Kč za každý úkon. Zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané
hodnoty, a proto se podle §35 odst. 8 s. ř. s. odměna zvyšuje o částku odpovídající této dani,
která činí 20 % z částky 1600 Kč, tj. 320 Kč. Zástupci stěžovatele bude vyplacena částka ve výši
1920 Kč, a to z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. července 2011
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu