ECLI:CZ:NSS:2011:3.ADS.8.2011:57
sp. zn. 3 Ads 8/2011 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: Bc. Z. V.,
zastoupené JUDr. Martinem Hádkem, advokátem se sídlem Trnková 1864/22, Praha 4 – Krč,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 16. 5. 2007, č. 496/2007, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 7. 2010, č. j. 5 Ca 212/2007 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. 7. 2010, č. j. 5 Ca 212/2007 – 31, jímž byla zamítnuta
její žaloba proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 16. 5. 2007, č. 496/2007.
Napadeným rozhodnutím rozhodl ministr vnitra o zamítnutí odvolání a potvrzení
prvoinstančního rozhodnutí odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1. 1. 2007,
č. j. OSZ-63230/2007, jímž byl žalobkyni zvýšen výsluhový příspěvek od ledna 2007.
V odůvodnění uvedl, že v souladu s ustanovením §225 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon
č. 361/2003 Sb.“) se příspěvek za službu, který žalobkyni náležel ke dni 31. 12. 2006, dnem
1. 1. 2007 stal výsluhovým příspěvkem ve výši, v jaké náležel 31. 12. 2006. Na tento výsluhový
příspěvek se plně vztahuje právní režim zákona č. 361/2003 Sb., včetně ustanovení §159 o jeho
zvyšování. Výsluhové příspěvky přiznané před 1. 1. 1996 se zvyšují analogicky, avšak pouze
o polovinu zvýšení procentní výměry důchodů, která činí 6,6 % (tzn. O 3,3 %) a výsluhové
příspěvky přiznané po 1. 1. 1996 se zvyšují o polovinu zvýšení procentní výměry důchodů,
která činí 5,6 %, tzn. o 2,8 %. Podle názoru žalovaného bylo napadené rozhodnutí s touto
úpravou v souladu. Žalovaný dále poukázal na to, že obdobně byl řešen přechod ze staré právní
úpravy služebního poměru vojáků z povolání na zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání,
přičemž zákonnost a správnost tohoto postupu byla přezkoumána Nejvyšším správním soudem
v rozsudku ze dne 29. 3. 2004, č. j. 7 A 36/2001 - 43.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně navrhla zrušení napadeného
rozhodnutí i prvoinstančního rozhodnutí s tím, že se domnívá, že jí měla být přiznaný příspěvek
zvyšován podle §119 zákona č. 186/1992 Sb., tedy ve stejných termínech a stejným způsobem
jako procentní výměra částečného invalidního důchodu, a nikoliv podle §159 zákona
č. 361/2003 Sb. Postup žalovaného považuje za nepřípustnou retroaktivitu.
Městský soud v Praze uvedl, že spornou právní otázkou – tedy zda lze nová pravidla
pro zvyšování výsluhových příspěvků aplikovat na příspěvky, které byly přiznány podle předchozí
právní úpravy, již opakovaně řešil Nejvyšší správní soud, a to nejen v rozsudku ze dne
29. 3. 2004, č. j. 7 A 36/2001 – 43, který se týkal vojáků z povolání, nýbrž nověji i v rozsudku
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 98/2009 - 55 právě ve věci výkladu §159 zákona č. 361/2003 Sb.
a k tomuto výkladu se Městský soud v Praze přiklonil.
Podle §225 zákona č. 361/2003 Sb. účinného od 1. 1. 2007 se příspěvek za službu
poskytovaný podle dosavadních právních předpisů považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto
zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona.
Dále soud odkázal na ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb., podle něhož se výsluhový
příspěvek zvyšuje stejným způsobem a ve stejných termínech jako procentní výměra důchodů
podle zvláštního právního předpisu, přičemž zvýšení výsluhového příspěvku činí polovinu
zvýšení procentní výměry důchodů.
Městský soud v Praze objasnil rozdíly mezi pravou a nepravou retroaktivitou a dovodil,
že nová právní úprava nepřinesla žádnou změnu týkající se vzniku nároku na příspěvek za službu
(výsluhový příspěvek) a určení jeho výše. Právní úprava valorizace výsluhových příspěvků
nepůsobí zpětně, nýbrž do budoucnosti, a proto podléhá nové úpravě.
Vzhledem k tomu, že byl sjednocen právní režim výsluhových příspěvků přiznaných
ještě jako příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. a výsluhových příspěvků
přiznaných již podle zákona č. 361/2003 Sb. po 1. 1. 2007, neobsahuje zákon č. 361/2003 Sb.
žádnou výjimku pro výsluhové příspěvky (tehdy příspěvky za službu) přiznané a poskytované
před 1. 1. 2007 za účinnosti zákona č. 186/1992 Sb. Dosavadní příspěvky za službu, které byly
poskytovány podle zákona č. 186/1992 Sb., se poskytují i nadále, byť právě v režimu institutu
výsluhového příspěvku. Změnou právní úpravy nebyla dotčena ani jejich výše, která zůstala
v té hladině, v jaké náležel ke dni 31. 12. 2006. Jediné, co se změnilo, je právě způsob jejich
valorizace. To konečně vyplývá i z důvodové zprávy k citovanému zákonu, kdy „konstrukce
výsluhového příspěvku vychází z obdobného nároku obsaženého v dosavadní právní úpravě –
z příspěvku na službu. … Výsluhový příspěvek bude napříště valorizován nižším procentem
než dosud a shodně s valorizací výsluhového příspěvku vojáků bude zvyšovaná částka odpovídat
polovině procentního zvýšení důchodů z důchodového pojištění“. Ustanovení §159 zákona
č. 361/2003 Sb. je tak zcela jednoznačným odrazem vůle zákonodárce.
K otázce ústavnosti změny právního režimu poskytovaných příspěvků a jejich výše,
resp. i k otázce režimu jejich valorizace, se obecně vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
30. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 17/96, podle nějž není předmětná právní úprava protiústavní.
Správní orgány v případě žalobkyně rozhodovaly v souladu s přechodnými ustanoveními
zákona č. 361/2003 Sb., žalobní námitky nesprávné aplikace zákona a nepřípustné retroaktivity
proto soud nepovažoval za důvodné. Z výše uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu
zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatelka v kasační stížnosti vznesla důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
když uvedla, že v době účinnosti zákona č. 361/2003 Sb., a tím pádem i v době vydání původně
napadeného správního rozhodnutí, nebyla již ve služebním poměru příslušníka Policie ČR,
avšak přesto se jí uvedená právní úprava na základě napadeného rozhodnutí bezprostředně
dotýká. Změnou výsluhového právního vztahu v její neprospěch byla zasažena její právní jistota.
Při vědomí budoucí změny zákona v neprospěch příslušníků Policie ČR by mohla být
(ale ani nemusela) její úvaha o setrvání ve služebním poměru jiná. Aplikovatelná právní úprava
v otázce způsobu valorizace příspěvků za službu je učiněna na úkor těch, kteří již ve služebním
poměru nejsou. Příspěvek za službu je částka, kterou má stát kompenzovat skutečnost,
že tito občané pracovali pro stát nad rámec běžného pracovního poměru. Ohledně teoretického
vymezení nepravé retroaktivity poukázala stěžovatelka na definici uvedenou v knize Harvánek, J.
a kol. Právní teorie. Iuridica Brunensia, 1995, s. 153, podle níž je pro přípustnost retroaktivity
důležité, zda takto časově působící norma přináší potenciálnímu adresátovi práv a povinností
dříve vzniklých prospěch (např. mírnější trest). Z toho stěžovatelka dovozuje, že přípustnost
retroaktivity je odůvodnitelná, jen pokud přináší prospěch potenciálnímu adresátovi právní
normy. Stěžovatelka dále zdůraznila, že §159 zákona č. 361/2003 Sb. reflektuje ekonomické
možnosti státu, který se jím v případě příspěvků za službu dle zákona č. 186/1992 Sb. zbavuje
odpovědnosti dostát podmínkám uzavřeného právního vztahu ve všech ohledech, tedy i v otázce
způsobu valorizace těchto příspěvků.
Konečně na závěr stěžovatelka uvedla, že její kasační stížnost se jednoznačně dotýká
oblasti důchodového zabezpečení, neboť výsluhový příspěvek se počítá jako procentní výměra
důchodů podle zvláštního právního předpisu. Z toho titulu stěžovatelka dovozuje i osvobození
od soudního poplatku v této věci. Dále uvedla, že jestliže jakýkoliv právní předpis
takto jednoznačně považuje výsluhový příspěvek za důchod, je třeba jej za důchod považovat
i pro účely všech dalších právních předpisů. Na základě uvedených důvodů stěžovatelka požádala
o osvobození od soudních poplatků a navrhla zrušení napadeného rozsudku.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatelce byl přiznán ředitelem
orgánu sociálního zabezpečení žalovaného rozhodnutím ze dne 23. 1. 2004, č. j. OSZ-63230/
VD-Ha-2003 ode dne 1. 1. 2004 příspěvek za službu ve výši 7798 Kč měsíčně za dobu služby
15 roků. Příspěvek za službu byl stěžovatelce průběžně valorizován na základě rozhodnutí tohoto
prvoinstančního orgánu od 1. 1. 2005 a od 1. 1. 2006, a to podle ustanovení §119 odst. 1 zákona
č. 186/1992 Sb. Rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení ze dne 1. 1. 2007,
č. j. OSZ-6230/2007 (prvoinstanční rozhodnutí), byl stěžovatelce zvýšen výsluhový příspěvek
od ledna 2007. V odůvodnění prvoinstanční orgán uvedl, že příspěvek za službu poskytovaný
podle dosavadních právních předpisů se od 1. ledna 2007 považuje za výsluhový příspěvek
podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel nabytí účinnosti tohoto
zákona. Ke zvýšení příspěvku došlo v souvislosti se zvýšením procentní výměry důchodů
z důchodového pojištění. Příspěvek byl zvýšen stejným způsobem a ve stejném termínu
jako procentní výměra důchodů, přičemž zvýšení činilo polovinu zvýšení procentní výměry
důchodů.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), neshledal přitom vady, k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s.
přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila
ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Jelikož veškeré argumenty stěžovatelky míří proti posouzení právních otázek případu
Městským soudem v Praze, považuje Nejvyšší správní soud za nutné úvodem vyložit právní
úpravu valorizace výsluhového příspěvku podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, účinného od 1. 1. 2007, resp. příspěvku za službu podle
dřívějšího zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, účinného
do 31. 12. 2006.
Podle ustanovení §119 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb. platilo, že přiznaný příspěvek
za službu se zvyšuje ve stejných termínech a stejným způsobem jako procentní výměra
částečného invalidního důchodu.
Podle ustanovení §225 zákona č. 361/2003 Sb., které je systematicky zařazeno v části
XIV., hlavě II. s názvem „Společná, přechodná a závěrečná ustanovení“, platí, že „příspěvek
za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle
tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona“.
Podle ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb. je zvyšování výměry výsluhového
příspěvku upraveno tak, že „Výsluhový příspěvek se zvyšuje stejným způsobem a ve stejných termínech
jako procentní výměra důchodů podle zvláštního právního předpisu, přičemž zvýšení výsluhového příspěvku
činí polovinu zvýšení procentní výměry důchodů“.
Z dikce i systematického zařazení ustanovení §225 zákona č. 361/2003 Sb. zřetelně
vyplývá, že se jedná o klasické intertemporální ustanovení, kterým zákonodárce provádí zásadu
nabytých práv a zároveň vymezuje nový právní rámec institutů staré právní úpravy (tzn. nepravou
retroaktivitu nového právního předpisu). Z konceptu nepravé retroaktivity plyne, že zůstává
zachován nárok na dávku (tzn. původně příspěvek za službu, posléze výsluhový příspěvek),
ovšem její výše a podmínky trvání výplaty se již řídí novou právní úpravou. Tomu odpovídá
i důvodová zpráva k zákonu č. 361/2003 Sb., podle které „pokud byl podle dosavadních předpisů
poskytován příspěvek za službu, stává se tento příspěvek výsluhovým příspěvkem podle tohoto zákona. Jeho výše
a způsob jeho stanovení vychází z dosavadních právních předpisů“. (srov. sněmovní tisk č. 256/0, IV.
volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2002, dostupný na www.psp.cz). Nejvyšší
správní soud již dříve ve své judikatuře dospěl k závěru, že z uvedené právní úpravy transformace
příspěvku na službu do výsluhového příspěvku vyplývá, že i na tyto původní příspěvky za službu
se vztahuje §159 zákona č. 361/2003 Sb. (viz k tomu rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 98/2009 – 55, ze dne 14. 1. 2010, č. j. 4 Ads 157/2009 - 60,
a ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 Ads 76/2009 - 60, a ze dne 25. 8. 2010, č. j. 3 Ads 33/2010 – 45,
všechny přístupné na www.nssoud.cz). Ohledně argumentu stěžovatelky, že nepravou
retroaktivitu lze použít pouze takovým způsobem, aby nepůsobila v neprospěch adresátů právní
normy, Nejvyšší správní soud uvádí, že taková interpretace tohoto právního jevu je zavádějící.
Nepravá retroaktivita je taková vlastnost právní normy, která jí umožňuje působit i na právní
vztahy vzniklé za účinnosti právní normy zrušené, avšak neumožňuje jí zasáhnout samotný vznik
či zánik těchto právních vztahů. Nepravá retroaktivita je tedy v souladu s principem lex retro non
agit, neboť se ve skutečnosti jedná o působení právní normy nikoliv do minulosti, nýbrž
v reálném čase a v horizontu její účinnosti. Změna úpravy práv a povinností v již existujících
právních vztazích je přirozenou vlastností právních pravidel a zároveň i jejich nutným posláním
v zájmu nutného přizpůsobování právní úpravy sociální realitě. Nejvyšší správní soud se proto
neztotožnil s názorem stěžovatelky, že při úpravě intertemporality právního režimu výsluhových
nároků příslušníků Policie ČR nebylo možno použít nepravou retroaktivitu nového zákona
č. 361/2003 Sb. v neprospěch stěžovatelky. Stěžovatelku tedy nechránil princip právní jistoty
v otázce výše výsluhového nároku, resp. jeho pravidelné valorizace, nýbrž pouze co do samotné
jeho existence dle principu ochrany nabytých práv. Samotný výsluhový nárok nebyl změnou
techniky výpočtu valorizace této dávky nijak zasažen. Na tom logicky nic nemění ani skutečnost,
že stěžovatelka již nebyla příslušníkem Policie ČR, neboť v opačném případě by nemohla
dostávat příspěvek za službu ani výsluhový příspěvek. Pokud městský soud vycházel při výkladu
této právní otázky analogicky z názoru Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2004, č. j. 7 A
36/2001 - 43, posoudil předmětnou právní otázku naprosto správně a zákonně.
Pokud stěžovatelka navíc namítala, že příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992 Sb.,
resp. transformovaný ve výsluhový příspěvek podle nové právní úpravy, byl považován vždy
za důchodovou dávku, pak se zásadně mýlí. Ustanovení §119 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.,
podle něhož se přiznaný příspěvek za službu zvyšoval ve stejných termínech a stejným způsobem
jako procentní výměra částečného invalidního důchodu, ani aktuálně platný a účinný §159
zákona č. 361/2003 Sb., v žádném případě není možno vykládat tak, že se v případě příspěvku
za službu či výsluhového příspěvku jednalo a jedná o důchod. Předmětem regulace obou
uvedených ustanovení je pouze technika výpočtu valorizace, nikoliv samotná podstata (účel)
výsluhových dávek. Právní názor stěžovatelky je tedy nesprávnou interpretací nejen aktuálně
platné a účinné, ale i derogované dřívější právní úpravy. Tento právní názor Nejvyšší správní
soud zaujal již dříve a nemá jakýkoliv důvod se od něho v posuzované věci odchýlit
(viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, č. j. 3 Ads 121/2009 - 61,
přístupný na www.nssoud.cz).
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Městského soudu v Praze netrpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a kasační
stížnost proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední
činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2011
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu