ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.25.2011:95
sp. zn. 4 Ads 25/2011 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: B. G., zast.
Mgr. Vladanou Pščolkovou, advokátkou, se sídlem Sokolská třída 451/11, Ostrava,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2010, č. j. 10 Ca 75/2008
- 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra rozhodnutím ve věcech
služebního poměru ze dne 11. 5. 2007, č. j. OSZ- 64015-7/VD-Sp-2007, podle §157, §158, §160
odst. 1, §165 a §166 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“), přiznal žalobci dnem 1. 2. 2007
výsluhový příspěvek ve výši 17 985 Kč měsíčně, s tím, že mu od stejného data náleží výplata
výsluhového příspěvku ve výši 6224 Kč měsíčně. V odůvodnění tohoto rozhodnutí správní orgán
prvního stupně uvedl, že žalobci v souvislosti se skončením služebního poměru ke dni
31. 1. 2007 vznikl nárok na výsluhový příspěvek, jehož výše byla stanovena na základě
průměrného hrubého služebního příjmu za kalendářní rok 2006 a činí 17 985 Kč. Při souběhu
nároku na výplatu výsluhového příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu
se výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy, jestliže je vyšší než dů chod, a to ve výši rozdílu
mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem. Rozdíl se zjišťuje k datu souběhu nároku na výplatu
výsluhového příspěvku a starobního důchodu, tedy ke dni 1. 2. 2007. Za výsluhový příspěvek
se od tohoto data považuje toliko rozdíl mezi vý sluhovým příspěvkem a starobním důchodem
zjištěným k tomuto dni. Ke dni 1. 2. 2007 byl žalobci vyplácen starobní důchod ve výši
11 761 Kč. Rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem činí částku 6224 Kč
a v této výši je žalobci od 1. 2. 2007 vyplácen.
Ministr vnitra rozhodnutím ve věcech služebního poměru ze dne 29. 1. 2008, č. 13/2008,
podle §190 odst. 8 služebního zákona odvolání zamítl a toto prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání se ministr vnitra neztotožnil s názorem žalobce, že rozdíl
mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem měl být zjištěn ke dni přiznání starobního
důchodu, a nikoliv ke dni přiznání výsluhového příspěvku. Věta druhá a třetí ustanovení §160
odst. 1 služebního zákona je totiž v rozporu s jeho větou první a neumožňuje zjistit rozdíl
mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem v případě, kdy souběh obou plnění nastane
až po přiznání důchodu. Toto ustanovení je tak nutno vyložit tak, že se rozdíl zjišťuje ke dni
přiznání starobního důchodu jen tehdy, jedná-li se o bývalého příslušníka bezpečnostního sboru,
který je kde dni přiznání důchodu již poživatelem výsluhového příspěvku. Jes tliže však je bývalý
příslušník bezpečnostního sboru poživatelem starobního důchodu ke dni přiznání výsluhového
příspěvku, zjišťuje se rozdíl k tomuto dni. Opačný závěr by totiž vedl k neodůvodněnému
zvýhodnění poživatele důchodu vůči bývalému příslušníkovi bezpečnostního sboru, který požádá
o přiznání starobního důchodu až poté, kdy mu vznikl nárok na výsluhový příspěvek.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 3. 2010, č. j. 10 Ca 75/2008 - 44, žalobu
proti rozhodnutí ministra vnitra o odvolání jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění tohoto
rozsudku soud uvedl, že výrok žalobou napadeného rozhodnutí se opírá o zcela seznatelnou
úvahu pojatou do odůvodnění rozhodnutí. Rozhodnutí o odvolání není vnitřně rozporné a úvahu
v něm učiněnou nelze označit za nepoc hopitelnou. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
či nesrozumitelnost tohoto rozhodnutí nelze spatřovat ani v nesouhlasu žalobce s argumentací
ministra vnitra. Odvolací orgán podle §190 odst. 7 zákona o služebním poměru přezkoumává
napadené rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, v rozsahu, jaký je uveden v odvolání;
zákonnost přezkoumává v celém rozsahu a k vadám řízení přihlíží jen tehdy, pokud mohly
mít vliv na zákonnost nebo správnost napadeného rozhodnutí. Žalobce přitom v odvolání
uplatnil jen jedinou námitku, kterou napadl určení dne, k němuž prvoinstanční orgán zjišťoval
rozdíl mezi starobním důchodem a výsluhovým příspěvkem. Námitku zpochybňující vlastní
mechanismus výpočtu celkové výše výsluhového příspěvku však nevznesl. Proto ministr vnitra,
pokládal-li i v jiných než namítaných ohledech prvoinstanční rozhodnutí za zákonné, se nemusel
ostatními hlediska zabývat. Bylo sice nanejvýš vhodné, aby ministr vnitra v rozhodnutí o odvolání
výslovně konstatoval, že ani v ostatním neshledal rozhodnutí a postup správního orgánu prvního
stupně nezákonným. Ze strany soudu by však bylo nemístně formalistické žalobou napadené
rozhodnutí z důvodu tohoto opomenutí rušit, aby žalovaný doplnil do textu odůvodnění pouze
uvedenou jedinou větu. Rozhodnutí o odvolání tedy podle soudu není možné považovat
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ani pro nesrozumitelnost.
Dále soud uvedl, že jednotlivé věty §160 odst. 1 služebního zákona nelze vytrhávat
z celkového pojetí tohoto ustanovení, vykládat je izolovaně a mechanicky dovozovat potřebu
vždy zjišťovat rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem ke dni přiznání
starobního důchodu. Při výkladu věty prvé a druhé §160 odst. 1 služebního zákona
tedy musí být zohledněno i znění jeho věty třetí. Z tohoto souhrnného pohledu na předmětné
ustanovení je pak patrno, že zákonodárce výslovně pamatuje pouze na situace, kdy ke vzniku
nároku na výplatu starobního důchodu dojde až poté, co v minulosti již vznikl nárok na výplatu
výsluhového příspěvku. Znění §160 odst. 1 ani jiné ustanovení služebního zákona výslovně
neřeší situaci opačnou, kdy nárok na výplatu starobního důchodu časově předchází nároku
na výplatu výsluhového příspěvku. Tomu nasvědčuje i důvodová zpráva, která nepředpokládá
odchod ze služebního poměru až v důchodovém věku. Zákonodárce tedy výslovně neupravil
zjišťování rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem a staro bním důchodem pro případ,
že je výsluhový příspěvek přiznán až poté, co již žadatel měl nárok na výplatu starobního
důchodu. Z toho však nelze dovodit, že by v uvedeném případě příslušníku bezpečnostního
sboru vůbec nenáležela výplata rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem.
Takový závěr by byl jednoznačně v rozporu se smyslem a účelem zákonné úpravy výsluhového
příspěvku a ve svém důsledku by byl diskriminační. Proto musí bý t nalezeno takové řešení,
které bude obdobné tomu, jak zákonodárce výslovně upravil souběh nároku na výplatu
starobního důchodu a výsluhového příspěvku v případě, že byl nejprve přiznán výsluhový
příspěvek. Přitom je nezbytné vzít v úvahu smysl a účel zákona a zohlednit racionalitu
jeho aplikace i hodnotovou bezrozpornost právního řádu a zvolit takové řešení, které je nejvíce
v souladu s povahou institutu výsluhového příspěvku. Za takové řešení je nutné považovat
interpretaci, k níž přistoupil žalovaný, neboť pouze ta zachovává rovné a spravedlivé postavení
příslušníků bezpečnostních sborů bez ohledu na to, u které z obou předmětných dávek vznikl
nárok na její výplatu dříve. Výklad předestřený žalobcem by vedl k tomu, že vyplácený výsluhový
příspěvek by u příslušníka bezpečnostního sboru, který pobíral starobní důchod před přiznáním
výsluhového příspěvku, byl vyšší než u příslušníka, který nejprve pobíral výsluhový příspěvek.
Tento rozdíl mezi vyplácenými výsluhovými příspěvky by byl dán tím, že zatímco u příslušníka,
jenž nejdříve pobíral starobní důchod, by se rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a starobním
důchodem počítal z důchodu nevalorizovaného, tudíž nižšího, a vyplácený výsluhový příspěvek
by byl vyšší. Naopak u příslušníka, který dříve pobíral výsluho vý příspěvek, by se rozdíl
mezi starobním důchodem a výsluhovým příspěvkem zjišťoval z důchodu, do jehož výše
by byly promítnuty valorizace, a tudíž výsledný rozdíl a též vyplá cený výsluhový příspěvek
by byl nižší. Pro takovou diferenci, která zakládá materiální nerovnost mezi těmito příslušníky,
přitom nelze nalézt žádný racionální důvod. Uvedený názor by navíc zákonodárci připisoval
úmysl hromadně podporovat setrvání příslušníků bezpečnostních sborů ve službě i po dosažení
důchodového věku, čemuž se příčí důvodová zpráva k služebnímu zákonu, podle níž konstrukce
výsluhového příspěvku přispívá mimo jiné i ke generační obměně bezpečnostního sboru.
Z těchto důvodů považoval soud za správný a zákonný postup žalovaného, který vycházel
z toho, že při souběhu nároku na výplatu výsluhového příspěvku s nárokem na výplatu
starobního důchodu při dřívějším vzniku nároku na výplatu starobního důchodu je třeba za den,
k němuž se zjišťuje rozdíl mezi výsluhovým příspěvek a důc hodem, považovat den, kdy došlo
k souběhu obou těchto dávek, tedy den přiznání výsluhového příspěvku.
Soud se rovněž zabýval námitkou stěžovatele, že při výpočtu výsluhového příspěvku
měl žalovaný vycházet z §166 odst. 1 věty třetí služebního zákona a pr ůměrný hrubý měsíční
příjem měl zjistit z celé doby trvání služebního poměru, která byla kratší jednoho roku,
neboť dnem účinnosti služebního zákona skončil jeho služební poměr podle dosavadních
právních předpisů a vznikl nový služební poměr. K této námitce soud uvedl, že kontinuitu
služebního poměru výslovně upravila přechodná ustanovení §215 a násl. služebního zákona,
která stanovila, že dosavadní příslušník bezpečnostního sboru bude ustanoven dnem účinnosti
tohoto zákona na služební místo podle stupně vzdělání a jmenován do služební hodnosti
stanovené pro toto místo. Nešlo-li tak učinit, pak tato přechodná úprava stanovila, kdy končí
služební poměr. Rovněž složení služební přísahy podle dosavadních předpisů se považovalo
za složení služebního slibu podle služebního zákona. Tento právní předpis tak nastolil pravidla
pro plynulý přechod stávajících příslušníků do služebního poměr u podle nové právní úpravy,
aby tak nevznikly pochybnosti o započtení dob pro účely výsluhových nároků při budoucím
skončení služebního poměru. Navíc v §224 stanovil, že se příslušníkům ke dni nabytí účinnosti
služebního zákona započtou doby, po které trval služební poměr podle předchozích předpisů.
V §165 odst. 1 služebního zákona bylo dále uvedeno, že pro výsluhové nároky je rozhodná doba
trvání služebního poměru a doby započítané ke dni účinnosti tohoto zákona podle §224.
Uvedená ustanovení přitom upravují pouze postup pro zápočet dob rozhodných pro výsluhové
nároky a nelze z nich dovodit, že upravují zánik stávajících služebníc h poměrů a vznik nových
služebních poměrů podle služebního zákona. Věta třetí §166 odst. 1 služebního zákona míří
v kontextu s větou první a druhou, resp. čtvrtou, na případy, kdy nelze vycházet ze standardní
doby a určit měsíční služební příjem z průměrného hrubého služebního příjmu poskytovaného
za předchozí kalendářní rok před skončením služebního poměru (věta první) ani z průměrného
hrubého měsíčního služebního příjmu v kalendářním roce, k jehož poslednímu dni služební
poměr skončil (věta druhá), popř. ani využít, je-li to výhodnější, zjištění takového příjmu
za poslední tři kalendářní roky. Správní orgány tedy postupovaly správně, když zjišťovaly
průměrné hrubé služební příjmy žalobce za kalendářní roky 2004 až 2006, které byly poskytnuty
za předchozí právní úpravy. Z žádného ustanovení služebního zákona přitom nelze dovodit,
že by rozlišoval služební příjem podle tohoto zákona a podle předchozí úpravy.
Naopak lze podle soudu vysledovat kontinuitu ve vnímání tohoto termínu, což vyplývá
z přechodného ustanovení §224 odst. 2 písm. b) a c) služebního zákona.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) , b), d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí
pro nesrozumitelnost i nedostatek důvodů. V odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně totiž namítl, že na stanovení výše výsluhového příspěvku nemá vliv to,
že jeho souběh se starobním důchodem nastal až po přiznání důchodu. Dále namítal, že §160
odst. 1 služebního zákona obsahuje jednoznačnou úpravu a v přechodných ustanoveních naopak
taková úprava absentuje. Žalovaný se však s těmito námitkami dostatečně nevypořádal
a v jeho rozhodnutí chybí úvahy, kterými se při výkladu uvedeného ustanovení řídil. Chybějící
hodnocení žalovaného pak soud nahradil svými vlastními úvahami, což není přípustné. Tím,
že napadl nesprávné určení data, k němuž měl být zjišťován rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem
a starobním důchodem, automaticky brojil i proti mechanism u výpočtu tohoto rozdílu.
Proto bylo povinností žalovaného se i touto problematikou zabývat, což však neučinil,
takže i v tomto směru je rozhodnutí o odvolání nepřezkoumatelné.
Dále stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a jiné vady řízení
před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé . Soud
se totiž nikterak nevypořádal s jeho argumenty, že v dané věci měl být výsluhový příspě vek
vypočítán podle §166 odst. 1 věty třetí služebního zákona z průměrného hrubého měsíčního
příjmu za celou dobu trvání služebního poměru od 1. 1. 2007. Konkrétně pominul jeho úvahu,
že přechodná ustanovení zákona neobsahují žádnou úpravu ve vztahu k §166 služebního zákona.
Dále se soud nezabýval ani vzájemným soulade m všech vět tohoto ustanovení. Soud také učinil
svůj závěr o kontinuitě služebního poměru s odkazem na §215 odst. 1 slu žebního zákona,
aniž si v tomto směru opatřil příslušné důkazy a prove dl potřebná skutková zjištění.
Stěžovatel také namítl nesprávnost aplikace §160 odst. 1 služebního zákona soudem.
Za zásadní je totiž podle něho zapotřebí považovat jednoznačnost tohoto ustanovení
a neexistenci přechodného ustanovení, které by danou problematiku řešilo. Tvrzení soudu,
že při výkladu uvedeného ustanovení jím předestřeného by docházelo k znevýhodnění
těch příslušníků bezpečnostního sboru, u nichž vznik nároku na výplatu výsluhového příspěvku
předchází vzniku nároku na výplatu starobního důchodu, není pravdivé a nebylo prokázáno
žádnými důkazy. Naopak dochází k jeho znevýhodnění, neboť při výkladu učiněného soudem
by u příslušníka, u něhož nenastává situace jako u něho, byl rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem
a starobním důchodem zjišťován ke dni přiznání starobního důchodu, tedy bez přehlédnutí
k případné valorizaci, přičemž takový rozdíl by byl vždy vyšší. Navíc soud pominul, že k datu
přiznání výsluhového příspěvku došlo k valorizaci důchodu a rozdíl mezi výsluhovým
příspěvkem a starobním důchodem je tedy naopak v dané věci nižší. Nelze tedy argumentovat
ekonomickou nerovností mezi dvěma kategoriemi bývalých příslušníků bezpečnostního sboru,
jak nesprávně soud učinil. Je tedy zřejmé, že zákonodárce neuvažoval o stanovení rozdílu mezi
výsluhovým příspěvkem a důchodem s přihlédnutím k případné valorizaci. Naopak zakotvil,
že při výpočtu nutno vyjít z výše přiznaného důchodu a jasně určil, že tento rozdíl je třeba
vypočíst ke dni přiznání důchodu, tedy že k výpočtu se má použít pouze výše přiznaného
důchodu, a nikoliv důchod valorizovaný.
Konečně stěžovatel namítl nesprávnou aplikaci §166 odst. 1 služebního zákona soudem.
Přechodné ustanovení §215 odst. 1 služebního zákona totiž při vědomí nutnosti splnění
všech náležitostí nutných pro založení služebního poměru, které jsou obsaženy v rozhodnutí
služebního funkcionáře, stanoví, že příslušník ustanovený do funkce podle dosavadních právních
předpisů, který vykonává službu, bude dnem nabytí účinnosti tohoto zákona ustanoven
na služební místo, pro které splňuje stanovený stupeň vzdělání, a jmenován do služební hodnosti,
která je stanovena pro toto služební místo. Pokud jsou tedy tyto podstatné náležitosti služebního
poměru odlišné od předchozí úpravy, není možné konstatovat zachování kontinuity služebního
poměru. Jedině rozhodnutí, které obsahuje všechny zákonné náležitosti, je totiž řádným
rozhodnutím o založení služebního poměru. Z §215 odst. 1 služebního zákona tedy vyplývá
nejen to, na jaké místo má být příslušník ustanoven a do jaké služební hod nosti má být jmenován,
nýbrž toto ustanovení rovněž určuje i datum vzniku takto založeného služebního poměru.
Problematika úpravy zápočtů dob pro výpočet výsluhových příspěvků, která je obsažena v §165
služebního zákona, svědčí o tom, že je rozlišováno mezi služebním poměrem podle tohoto
zákona a dobou odpracovanou podle dřívějšího služebního poměru. Ani další přechodná
ustanovení služebního zákona upravující odchylky od nové zákonné úpravy pro příslušníky
bezpečnostních sborů, jejichž služební poměr trval ke dni 31. 12. 2006, nezakládají kontinuitu
služebního poměru, nýbrž toliko umožňují zachování práv nabytých v předchozím služebním
poměru podle minulé právní úpravy. Problematika služebního slibu je upravena v přechodných
ustanoveních služebního zákona a svědčí o tom, že zákonodárce si byl vědom toho, že ke vzniku
služebního poměru po jeho řádném založení ode dne účinnosti tohoto zákona je zapotřebí složit
písemný slib, a proto pro příslušníky, kteří vykonávali služ bu ke dni 31. 12. 2006, stanovil úpravu
odlišnou. Ostatně §166 služebního zákona nelze vyjma oblastí upravených přechodnými
ustanoveními aplikovat na dobu před účinností tohoto zákona, neboť tehdy platil jiný právní
předpis. Při určení průměrného hrubého měsíčního služebního příjmu tedy mělo bý t vycházeno
z doby trvání služebního poměru od 1. 1. 2007.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2010, č. j. 10 Ca 75/2008 - 44, zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek i žalobou
napadené rozhodnutí jsou jasná, srozumitelná a řádně odůvodněná. V dané věci postupoval
zákonně, když vypočítal rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem ke dni
přiznání výsluhového příspěvku, ve kterém došlo ke skutečnému souběhu nároku na tyto dávky.
Proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s ., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody,
jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny. Přitom neshledal vady uvedené v §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve Nejvyšší správní soud posoudil stížnostní námitku o nepřezkoumatelnosti
žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání, kterou lze podřadit pod důvod kasační stížnosti
uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s . Jestliže by totiž rozhodnutí o odvolání
nebylo kvůli nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů soudního přezkumu vůbec způsobilé,
však Městský soud v Praze by ho přesto přezkoumal, tak by zatížil vadou nepřezkoumatelnosti
i své vlastní rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, www.nssoud.cz). V případě, že by skutečně existoval deficit
odůvodnění rozhodnutí ministra vnitra a Městský soud v Praze by ho nahradil svým vlastním
odůvodněním, tak by se navíc stavěl do role správního orgánu a nahrazoval jeho činnost.
V důsledku toho by pak došlo k jiné vadě řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Tím by došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání ministr vnitra uvedl, že jednotlivé věty ustanovení
§160 odst. 1 služebního zákona jsou ve vzájemném rozporu a neumožňují zjistit rozdíl
mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem v případě, kdy souběh obou plnění nastane
až po přiznání důchodu. Toto ustanovení je proto nutné vyložit tak, že se tento rozdíl zjišťuje
ke dni přiznání starobního důchodu jen tehdy, jedná-li se o bývalého příslušníka bezpečnostního
sboru, který je ke dni přiznání důchodu již poživatelem výsluhov ého příspěvku.
Jestliže však je bývalý příslušník poživatelem starobního důchodu ke dni přiznání výsluhového
příspěvku, zjišťuje se rozdíl k tomuto dni. Těmito úvahami o nejasnosti aplikace §160 odst. 1
služebního zákona a o použití jeho věty třetí jen na příslušníky, kteří jsou ke dni přiznání
starobního důchodu již poživateli výsluhového příspěvku, se tedy odvolací orgán řádně vypořádal
s odvolacími námitkami o jednoznačnosti tohoto ustanovení a o tom, že z hlediska
výše výsluhového příspěvku není rozhodné, že nárok na něho vznikl až po přiznání starobního
důchodu. V odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí stěžovatel nikterak nenamítl nesprávnost
aplikace §166 odst. 1 služebního zákona a netvrdil, že pro účely stanovení výše výsluhového
příspěvku mu měl být měsíční služební příjem stanoven podle vět y třetí tohoto ustanovení,
tedy za období od 1. 1. 2007. Takovou námitku nelze dovodit ani z tvrzení o nesprávném určení
data, k němuž měl být zjišťován rozdíl mezi výsluhovým přísp ěvkem a starobním důchodem,
jak se uvádí v kasační stížnosti. Souběh výsluhového příspěvku se starobním důchodem
a stanovení měsíčního služebního příjmu pro účely vyčíslení výše vý sluhových nároků
totiž představují dvě odlišné oblasti, které jsou upraveny různými ustanoveními služebního
zákona, u nich je dána potřeba jejich samostatného výkladu. Je tedy nutné vycházet z toho,
že stěžovatel v odvolání nenapadl mechanismus výpočtu průměrného služebního příjmu,
takže ministr vnitra se touto problematikou nemusel detailně zabývat, jak vyplývá z rozsahu
přezkumu prvoinstančního rozhodnutí stanoveného v §190 odst. 7 služebního zákona.
Také Nejvyšší správní soud ve shodě s napadeným rozsudkem připouští, že ministr vnitra
měl v rozhodnutí o odvolání učinit zmínku, podle níž ani v ostatních aspektech
není prvoinstanční rozhodnutí nezákonné. Toto opomenutí však nemůže být důvodem
pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, jak správně uvádí i Městský soud v Praze.
Stížnostní námitku o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ministra vnitra o odvolání
tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
Dále Nejvyšší správní soud posoudil stížnostní námitkou o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí Městského soudu v Praze a o jiné vadě řízení před ním, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Tuto stížnostní námitku lze podřadit pod důvod kasační
stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s . Jestliže by totiž odůvodnění napadeného
rozsudku postrádalo rozhodný důvod pro v něm učiněný závěr o kontinuitě služebního poměru
stěžovatele a o z toho vyplývající nemožnosti aplikace §166 odst. 1 věty třetí zákona o služebním
poměru při stanovení výše výsluhového příspěvku, tak by nebylo možné se zabývat a ni správností
tohoto závěru.
Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku obsáhle vysvětlil, na základě
jakých ustanovení služebního zákona dovodil nepřetržité trvání služebního poměru stěžovatele
založeného podle předchozí právní úpravy i po účinnosti služebního zákona a z toho vyplývající
nemožnost nahlížet na tento služební poměr při výpočtu výše výsluhového příspěvku
jako na kratší jednoho roku. V této souvislosti soud poukázal také na přechodná ustanovení
§215, §221 a §224 služebního zákona, a proto nelze souhlasit s námitkou stěžovatele,
podle níž byla v napadeném rozsudku pominuta jeho úvaha, že přechodná ustanovení neobsahují
žádnou úpravu ve vztahu k §166 tohoto zákona. Soud tedy učinil jednoznačný závěr o kontinuitě
služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů přímo na základě služebního zákona,
a proto již nemusel provádět žádná skutková zjištění za účelem posouzení, zda také služební
poměr stěžovatele trval nepřetržitě i po dni 1. 1. 2007. Rovněž tak se soud zabýval i vzájemným
vztahem jednotlivých vět ustanovení §166 odst. 1 služebního zákona. V odůvodnění napadeného
rozsudku totiž uvedl, že v kontextu s větou první a druhou, resp. čtvrtou, míří věta třetí
tohoto ustanovení na případy, kdy nelze vycházet ze standardní doby a určit měsíční služební
příjem z průměrného hrubého služebního příjmu poskytovaného za předchozí kalendářní
rok před skončením služebního poměru (věta první) ani z průměrného hrubého měsíčního
služebního příjmu v kalendářním roce, k jehož poslednímu dni služební poměr skončil
(věta druhá), popř. ani využít, je -li to výhodnější, zjištění takového příjmu za poslední
tři kalendářní roky.
Ani stížnostní námitce o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku a o jiné vadě řízení
před soudem, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, tedy Nejvyšší
správní soud nepřiznal důvodnost.
Rovněž tak se neztotožnil ani s námitkou o nesprávném posouzení právní otázky soudem
ve vztahu k výkladu §160 odst. 1 služebního zákona, kterou je možné zahrnout mezi důvod
kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Otázkou stanovení rozhodného dne, k němuž se při s ouběhu výsluhového příspěvku
se starobním důchodem zjišťuje rozdíl mezi těmito dvěma dávkami za situace,
kdy byl příslušníkovi bezpečnostního sboru nejprve přiznán starobní důchod a teprve poté
výsluhový příspěvek, se již Nejvyšší správní soud zabýval ve svém rozsudku ze dne 29. 9. 2010,
č. j. 3 Ads 87/2010 - 43, který lze vyhledat na www.nssoud.cz. V tomto judikátu Nejvyšší správní
soud uvedl tyto úvahy:
„Podle §160 odst. 1 služebního zákona se při souběhu nároku na výplatu výsluhového příspěvku
s nárokem na výplatu starobního důchodu, plného invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu
výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy, jestliže je vyšší než některý z uvedených důchodů, a to ve výši rozdíl u
mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem. Rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem se zjišťuje ke dni
přiznání starobního důchodu, plného invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu anebo ke dni
úpravy částečného invalidního důchodu v souběh u s výdělkem. Jde-li o souběh nároku na výplatu výsluhového
příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu, považuje se ode dne přiznání starobního důchodu
za výsluhový příspěvek toliko rozdíl mezi náležejícím starobním důchodem a výs luhovým příspěvkem k tomuto
dni a nadále se samostatně zvyšuje podle §159 bez přihlédnutí k výši důchodu.
Z textu citovaného ustanovení - nejmarkantněji pak z jeho věty třetí - podle názoru Nejvyššího správního
soudu vyplývá, že zákonodárce počítal pouze s variantou, kdy n árok na důchod vzniká teprve po vzniku nároku
na výsluhový příspěvek. Srov. zejména formulaci „považuje se ode dne přiznání starobního důchodu za výsluhový
příspěvek toliko rozdíl...“. Totéž lze dovodit rovněž z textu důvodové zprávy k zákonu č. 530/2005 S b.,
kterým se mění mimo jiné služební zákon. Zde se doslova uvádí: „Navrhuje se změnit mechanismus posuzování
nároku na výplatu výsluhového příspěvku v souběhu s nárokem na výplatu starobního důchodu a výrazně uspořit
finanční prostředky vynakládané na výplatu výsluhových nároků. Po vzniku nároku na výplatu starobního
důchodu bude výsluhový příspěvek dále vyplácen jen ve výši rozdílu mezi výší náležejícího starobního důchodu a výší
přiznaného výsluhového příspěvku s tím, že pouze tento rozdíl bude nadále po važován za výsluhový příspěvek...“
Uvedené je zřejmě dáno tím, že nárok na výsluhový příspěvek vzniká již po 15 letech služby (§157 služebního
zákona), a zákonem předvídaná posloupnost nároků tak bude v praxi většinovým jevem.
Na případy jako v projednávané věci, kdy nároky na předmětná plnění vzniknou v opačném pořadí,
tak sice není v zákoně výslovně pamatováno, přesto je Nejvyšší správní soud toho názoru, že tento nedostatek
zákonného znění lze překlenout výkladem, a to zejména podle smyslu a účelu dan ého ustanovení.
Cílem aplikovaného ustanovení obecně je upravit situaci, kdy oprávněnému vznikl nárok na výsluhový
příspěvek i na dávku důchodového pojištění. Základním pravidlem pak je, že výsluhový příspěvek, je-li vyšší
než důchod, se po dobu souběhu v yplácí pouze ve výši rozdílu mezi ním a důchodovou dávkou. Toto pravidlo
sleduje zjevně jediný účel, a to zachovat osobě, která pracovala ve služebním poměru, životní úroveň odpovídající
výši výsluhového příspěvku i v době, kdy již pobírá dávku z jiného sy stému zabezpečení,
která je oproti výsluhovému příspěvku nižší. Zdůraznit je třeba, že zachován má být právě příjem ve výši
výsluhového příspěvku před redukcí, jinými slovy, aby úhrn vypláceného výsluhového příspěvku a důchodu ke dni
vzniku souběhu nepřevyšoval přiznaný výsluhový příspěvek před úpravou jeho výše.
Aby bylo možné tohoto cíle dosáhnout, je pak - při určování výše rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem
a důchodovou dávkou - nutno vycházet ze stavu, kdy reálně dochází k souběhu obou nároků.
Pouze takovýto přístup je totiž schopen zajistit, aby výsledný příjem - ke dni rozhodnutí správního orgánu
- odpovídal výši výsluhového příspěvku před jeho úpravou pro výplatu. Je to tedy n ikoli postup správních orgánů
v projednávané věci, který by neoprávněně z výhodňoval příslušníky, kteří tzv. nepřesluhovali, nýbrž právě postup
navrhovaný stěžovatelem, který by představoval neodůvodněné zvýhodnění - ovšem naopak osob tzv. přesluhujících,
neboť by jim v konečném důsledku přiznával již ke dni souběhu vyšší částku , než která odpovídá neredukované
výši výsluhového příspěvku.“
Na základě těchto úvah učinil Nejvyšší správní soud v rozsu dku ze dne 29. 9. 2010,
č. j. 3 Ads 87/2010 - 43, závěr, že „pro stanovení výše rozdílu podle §160 odst. 1 služebního zákona
je zcela nepodstatné, který z obou nároků vznikl dříve, neboť rozhodný je nut ně vždy den, ke kterému došlo
k jejich reálnému souběhu.“
S tímto závěrem se ztotožňuje Nejvyšší správní soud i v nyní projednávané
věci a neshledává žádný důvod se od něho odchýlit. U vedený judikát se zabývá i skutečnostmi,
jimiž v dané věci argumentoval stěžovatel v kasační stížnosti, takže na něho lze zcela odkázat.
Zbývá tedy učinit závěr, že Městský soud v Praze nepochybil, když v posuzovaném případě
dospěl k závěru o nutnosti stanovit rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a starobním důchodem
ke dni souběhu obou těchto dávek, a nikoliv ke dni přiznání starobního důchodu.
Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval stížnostní námitkou o vzniku nového
služebního poměru po účinnosti služebního zákona a z toho plynoucí nutnosti aplikovat
při stanovení měsíčního služebního příjmu pro účely výpočtu výše výsluhového příspěvku §166
odst. 1 věty třetí tohoto zákona. I tato stížnostní námitka odpovídá důvodu kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Uvedenou otázkou se Nejvyšší správní soud v minulosti rovněž zabýval. V rozsudku
ze dne 16. 3. 2001, č. j. 6 Ads 137/2010 - 75, který je taktéž dostupný na www.nssoud.cz, uvedl,
že „základní úpravu výpočtu měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výš e výsluhových nároků upravuje
§166 odst. 1 věta první a druhá služebního zákona, který stanovuje, že „[z]a měs íční služební příjem
se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hr ubý služební příjem poskytovaný za předchozí
kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním
dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku.“ Věta
třetí a čtvrtá téhož ustanovení pak k těmto obecným normám dotváří zvláštní pravidla pro některé skupiny
příslušníků: „Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební
příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý
služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.
…
Argument stěžovatele, že mu nový služební poměr vznikl rozhodnutím příslušného funkcionáře dle §17
ve spojení s §215 odst. 1 služebního zákona, dle Nejvyššího správního soudu neobstojí. Právě dikce §215 svědčí
pro kontinuitu služebních poměrů, neboť v odstavci druhém vymezuje důvody zániku služe bního poměru,
nelze-li postupovat dle odstavce prvého, tj. pokud příslušník vykonávající službu podle §1 odst. 4 služebního
zákona nemůže být „ustanoven na služební místo, pro které splňuje stanovený stupeň vzdělání, a jmenován
do služební hodnosti, která je stanovena pro toto služební místo“. V této souvislosti tak není možné vykládat
§215 odst. 1 služebního zákona jako lex specialis k §17 téhož zákona.
Hlavním cílem přijetí služebního zákona bylo dle důvodové zprávy zejména „sjednotit roztříštěné právní
úpravy služebních poměrů příslušníků Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky,
Vězeňské služby České republiky, Celní správy České republiky, Bezpečnostn í informační služby a Úřadu
pro zahraniční styky a informace“ a „přiblížit právní úpravu právu Evropských společenství“ (sněmovní tisk
256/0). Ani teleologickým výkladem tak nelze dovodit zákonodárcův úmysl dát k datu účinnosti služebního
zákona vzniknout novým služebním poměrům, nýbrž pouze změnit dosavadní právní úpravu stávajících
služebních poměrů (případně těch, které vznikly po nabytí účinnosti služebního zákona) s účinky do budoucna.
Za účelem dosažení právní kontinuity upravil některé aspekty služebního poměru v jeho přechodných ustanoveních.
Citovaná důvodová zpráva ke služebnímu zákonu k tomuto sice uvádí, že zákon upravuje přechod stávajících
příslušníků do služebního poměru podle nového zákona, avšak z toho nelze dovodit vznik nových služebních
poměrů, nýbrž se naopak jedná o vyjádření právní kontinuity, neboť nová právní úprava dopadá i na služební
poměry stávající.
Pokud bychom připustili výklad stěžovatele, pak by (dovedeno ad absurdum) jedním z důsledků
diskontinuity služebních poměrů bylo, že by příslušníci měli při zániku pr vého služebního poměru nárok
na odchodné dle §155 služebního zákona (trval -li tento služební poměr alespoň 6 let), neboť zd e není dán žádný
z důvodů pro jeho neposkytnutí dle písm. a) až d) téhož ustanovení. To však zcela evidentně nekoresponduje
se záměrem zákonodárce uvedeným v důvodové zprávě k novele služebního zákona č. 500/2005 Sb.,
kterým je „snížit náklady v oblasti odměňování a výsluhových nároků (odchodného a výsluhového příspěvku)
příslušníků, popřípadě další náklady“ (sněmovní tisk 1002/0, 4. volební období, dostupný na www.psp.cz).
Nejvyšší správní soud dále neshledal, že by zde docházelo k nepřípustné retroaktivní aplikaci §166
odst. 1 služebního zákona. V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že se jedná o tzv. nepravou
retroaktivitu. Vztah nové právní úpravy k úpravě dřívější a právním vztahům podle ní vzniklým vyjadřují
obvykle přechodná ustanovení zákona (intertemporalia). I při dodržování platnosti zásady zákazu zpětného
působení zákonů platí ve smyslu těchto přechodných ustanovení ještě další zvláštnosti. Právní vztahy, které vznikly
za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem vče tně otázek jejich vzniku, a to až do doby účinnosti
práva nového; po jeho účinnosti se však řídí již výlučně tímto právem nový m. Nejvyšší správní soud
pak na základě výše uvedeného považuje námitku stěžovatele vůči nepřípustné retroaktivní aplikaci §166
služebního zákona za nedůvodnou.“
Na základě těchto úvah tedy Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 3. 2001,
č. j. 6 Ads 137/2010 - 75, dovodil, že z „§17 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, který stanoví náležitosti rozhodnutí o přijetí do služebního poměru, mimo jiné i den vzniku
služebního poměru, ve spojení s §215 tohoto zákona (přechodné ustanovení, podle něhož je příslušník dnem
účinnosti zákona ustanoven na konkrétní služební místo), nelze dovodit, že by účinností citovaného zákona
vznikl již zaměstnaným příslušníkům bezpečnostních sborů nový služební poměr. “
Také s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě zcela ztotožňuje
a neshledává žádný důvod se od něho odchýlit. Rovněž i na tento judikát postačí odkázat,
neboť dostatečně pokrývá stěžovatelovu argumentaci. Městský soud v Praze tedy nepochybil,
když v dané věci dospěl k závěru o nemožnosti aplikace §166 odst. 1 věty třetí služebního
zákona a o nutnosti vycházet při stanovení vý še výsluhového příspěvku z měsíčních služebních
příjmů stěžovatele dosažených před účinností služebního zákona.
Ani s poslední stížnostní námitkou se tedy Nejvyšší správní soud nemohl ztotožnit.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §120 a §60 odst. 1
věty první s. ř. s., neboť stěžovatel ve věci nebyl úspěšný a žalovanému nevznikly náklady,
které by přesahovaly jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu