ECLI:CZ:NSS:2011:4.AS.32.2011:78
sp. zn. 4 As 32/2011 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: FINE LINE
DEVELOP, s.r.o., se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, zast. Mgr. Karlem Neubertem,
advokátem, se sídlem Oldřichova 1, Třebíč, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2011, č. j. 10 Ca 421/2009 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. OO/21/2009, č. j. 6546/560/09;
75879/ENV/09, podle §90 odst. 5 správního řádu zamítl odvolání žalobce a potvrdil jím
napadené rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 27. 8. 2009,
č. j. CIZP/47/OOO/SR01/0911695.003/09/BTC (dále též „rozhodnutí prvního stupně“).
Uvedeným rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobci uložena pokuta
ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení, neboť naplnil skutkovou podstatu
správního deliktu podle §40 odst. 7 písm. a) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“). Žalobci byla uložena pokuta
za „provozování středního zdroje znečišťování ovzduší … u provozovaného teplovodního kotle výrobce
VARIMATIK typ VM 500 (K 2), v. č. 8500 002 PZ o jmenovitém výkonu 430 kW na spalování hnědého
uhlí v kotelně bytového komplexu Klášterní dvůr, ul. Štefánikova, Rajhrad, v rozporu s ustanovením §11 odst. 1
písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., kdy nedodržuje emisní limit u znečišťující látky CO podle příl. č. 4 bodu 1.1
nařízení vlády č. 146/2007 Sb. …, kde pro spalování tuhých paliv v ostatních topeništích je stanoven limit
pro CO = 650 mg/m
3
(zjištěné průměrné hmotnostní koncentrace z autorizovaného měření emisí činí
3524 mg/m
3
).“ Správní orgán prvního stupně v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že dne
24. 6. 2009 provedl prošetření podnětu na kouř a zápach v kotelně uvedeného bytového
komplexu, na základě něhož byl sepsán protokol o kontrolním zjištění č. 0911695.001.
Na provozování zdrojů znečištění vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje dne 7. 4. 2009,
pod č. j. JMK 39 055/2009, povolení ke zkušebnímu provozu kotelny s platností do 14. 9. 2009.
Neplnění stanoveného emisního limitu bylo zjištěno z protokolu č. 1828/02 z měření emisí
ze dne 3. 6. 2009 na kotli K2 typu VM 500. Hodnota koncentrace CO činila v době měření
3524 mg/m
3
. Tím je doloženo překročení emisního limitu, který je nařízením vlády
č. 146/2007 Sb. stanoven na 650 mg/m
3
. Žalobce překročil emisní limit, porušil povinnosti
provozovatele středního zdroje znečištění podle §11 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší,
čímž se dopustil správního deliktu podle §40 odst. 7 písm. a) téhož zákona.
Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání k námitkám žalobce uvedl, že žalobce
byl povinen mj. dodržovat i stanovené emisní limity, jak vyplývá z §11 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně ovzduší. Emisní limity jsou přitom konkrétně stanoveny nařízením vlády
č. 146/2007 Sb. Na žalobcem provozovanou kotelnu bytového komplexu dopadají limity
uvedené pod bodem 1.1 přílohy č. 4 uvedeného nařízení vlády, který činí pro CO 650 mg/m
3
.
Žalobce byl podle §9 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší povinen prokázat dodržování
stanovených emisních limitů výsledky autorizovaného měření. To se uskutečnilo dne 3. 6. 2009
a jeho výsledky jsou uvedeny v protokolu č. 1828/02. Z něj vyplývá, že u kotle K2 byl specifický
limit koncentrace CO překročen. Oproti stanovenému specifickému limitu koncentrace CO
ve výši 650 mg/m
3
dosáhla průměrná naměřená koncentrace CO hodnoty 3.524 mg/m
3
.
Žalovaný v daném ohledu uzavřel, že kotel K2 byl provozován v rozporu se zákonem o ochraně
ovzduší. Tím žalobce porušil povinnost stanovenou v §11 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
ovzduší a spáchal správní delikt podle §40 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Uložení pokuty ve výši
100 000 Kč tak bylo podle žalovaného na místě. Z hlediska závažnosti porušení žalovaný
konstatoval více jak pětinásobné překročení stanoveného limitu koncentrace CO. Již první
měření emisí prokázalo neplnění specifického emisního limitu, z čehož žalovaný dovodil
protiprávnost ode dne uvedení předmětného kotle K2 do provozu. Jako polehčující okolnost
bylo vzato to, že šlo o první protiprávní jednání žalobce a že po výsledku autorizovaného měření
byl kotel K2 odstaven. Jako irelevantní označil žalovaný odvolací námitku žalobce, že v době
měření kotel nepracoval v optimálním režimu. K tomu žalovaný dodal, že kotelna byla plánována
pro celoroční provoz a i plnění limitů by mělo být zajištěno celoročně. Porušení zákonem
o ochraně ovzduší stanovené povinnosti a spáchání správního deliktu je objektivní povahy,
kde se nezkoumá otázka zavinění. Nelze proto vzít v potaz, že žalobce byl ujištěn dodavatelem
spalovacích zařízení (kotlů), že tato zařízení stanovené limity splňují. Z uvedených důvodů
žalovaný odvolání žalobce zamítl a jím napadené rozhodnutí prvního stupně potvrdil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 2. 2011, č. j. 10 Ca 421/2009 - 52, žalobu
proti rozhodnutí žalovaného zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že žalobce
koncipoval žalobní námitky jen velmi obecně, a proto i vyjádření soudu mohlo být pouze obecné.
K tomu soud uvedl, že je nesporné a žalobce to ani nepopírá, že při měření dne 3. 6. 2009 bylo
zjištěno překročení emisních limitů u kotle K2. Tím byla porušena povinnost uvedená v §11
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší a bylo na místě uložení pokuty za správní delikt
podle §40 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Tento správní delikt je přitom založen na koncepci
objektivní odpovědnosti, takže zde není rozhodující složka zavinění, nýbrž je klíčové porušení
právní povinnosti. Žalobce přitom nezpochybnil naplnění znaků skutkové podstaty správního
deliktu a poukazuje především na polehčující okolnosti, které měly být zohledněny. Podle soudu
však z odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů vyplývá, že okolnosti uváděné žalobcem
byly zohledněny jako polehčující okolnosti, případě bylo vysvětleno, proč k nim nelze
přihlédnout. Soud dále uvedl, že rozhodnutí správních orgánů jsou řádně a srozumitelně
odůvodněna a vycházejí ze správně zjištěného skutkového stavu věci. K výši pokuty soud dodal,
že byla uložena při spodní hranici zákonného rozmezí a není tak zjevně nepřiměřená. Proto soud
žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) namítl, že neporušil
povinnost, za kterou by byl odpovědný. V této souvislosti zdůraznil, že provedené měření bylo
uskutečněno v rámci zkušebního provozu. Ve zkušebním provozu bylo zjištěno, že dodané kotle
jsou vadné, přičemž vada byla posléze odstraněna. Stěžovatel zdůraznil, že nemohl ovlivnit
měření emisí, při němž došlo ke zjištění nadlimitního stavu. K překročení emisních limitů došlo
tedy ve zkušebním provozu a nebylo dlouhodobého charakteru. Podle stěžovatele je třeba
přihlédnout i k tomu, že porušení daných povinností nezavinil. Nelze totiž na něm spravedlivě
požadovat, aby posoudil dodávku, jejíž bezvadnost je zaručena výrobcem. Bez provedení
zkoušky, při níž bylo zjištěno porušení stanovených emisních limitů, by vady kotlů nebyly vůbec
zjištěny. Stěžovatel proto shrnul, že mu nemůže být kladeno za vinu porušení povinností,
které zapříčinil jiný subjekt. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 17. 2. 2011, č. j. 10 Ca 421/2009 - 52, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že správní delikt, jehož se stěžovatel
dopustil, je koncipován na základě objektivní odpovědnosti, v níž se nezkoumá otázka zavinění.
Poukázal přitom na závěry judikatury a teorie správního práva, podle kterých může mít
odpovědnost za správní delikt v určitých případech povahu absolutní odpovědnosti bez možnosti
liberace. Dále žalovaný uvedl, že v dané věci se porušení povinnosti do jisté míry podobá
soukromoprávní odpovědnosti za škodu vzniklou při provozování provozní činnosti. V daném
případě stěžovatel provozoval emisně nevyhovující kotel, čímž se dostal do pozice odpovědného
subjektu. Naplnění znaku objektivní stránky správního deliktu je dáno tím, že stěžovatel nezajistil
žádoucí stav. Odpovědnost je dána za výsledek, který stěžovatel nezajistil. Zákon o ochraně
ovzduší přitom neobsahuje žádný liberační důvod. Porušení povinnosti bylo prokázáno,
čímž nastala odpovědnost stěžovatele za správní delikt. Ten přitom nedoložil, že by příčinou
protiprávního jednání bylo pochybení výrobce kotle. Smluvní vztahy mezi stěžovatelem
a výrobcem kotle navíc nemohou zprostit odpovědnosti stěžovatele za daný správní delikt.
Tím není dotčena soukromoprávní oblast náhrady škody, která stěžovateli zaplacením pokuty
vznikne. Žalovaný dále zdůraznil, že kotel musí plnit předepsané emisní limity celoročně.
K námitce, že porušení limitů nebylo dlouhodobé a že stěžovatel neměl jinou možnost,
jak funkčnost kotlů ověřit, než v rámci měření emisí, žalovaný uvedl, že stěžovatel byl povinen
prokázat dodržování stanovených emisních limitů výsledky jednorázového autorizovaného
měření emisí, a to ve lhůtě do 3 měsíců od uvedení do zkušebního provozu. Žalovaný
též poukázal na to, že po zprovoznění a následném seřízení kotle K2 bylo možné provést řadu
orientačních a technických měření emisí, kterými je provozovatel oprávněn ověřit si správný
chod zařízení. Bylo na rozhodnutí stěžovatele, kdy provede požadované autorizované měření.
V nyní posuzovaném případě si stěžovatel sám objednal autorizované měření na 3. 6. 2009,
při němž kotel K2 nevyhověl stanoveným požadavkům. S ohledem na uvedené důvody žalovaný
navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem a důvody,
jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109
odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uplatňuje námitky, které lze podřadit pod důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
stěžovatel spatřuje v tom, že mělo být zkoumáno zavinění porušení právní povinnosti z jeho
strany, ke kterému došlo v rámci zkušebního provozu a jehož příčinou bylo dodání vadného
výrobku.
Nejvyšší správní soud neshledává tuto námitku důvodnou. Mezi účastníky řízení je zcela
nesporný skutkový stav věci - tedy, že kotel K2 při měření dne 3. 6. 2009 nevyhověl stanoveným
emisním limitům, jejichž hodnoty jsou uvedeny výše. Podle žalovaného je tím založena
odpovědnost provozovatele zdroje znečištění (kotle K2), oproti tomu podle stěžovatele je třeba
zkoumat i otázku zavinění. Sporné tudíž je právní posouzení, resp. zda je v daném případě
odpovědnost za správní delikt podle §40 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně ovzduší subjektivní
či objektivní povahy.
Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se závěry žalovaného a Městského soudu
v Praze, podle nichž je předmětný správní delikt koncipován na základě objektivní odpovědnosti,
která se v daném případě svou povahou blíží odpovědnosti za výsledek [srov. „pokutu
od 10 000 do 10 000 000 Kč uloží inspekce provozovateli zvláště velkého, velkého nebo středního stacionárního
zdroje, který porušil alespoň jednu z povinností stanovených v §11 odst. 1 písm. a), b), f), h), o), p), nebo r)“].
Podle §11 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, který byl v daném případě správně
aplikován, „provozovatelé zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů jsou povinni dodržovat emisní
limity včetně stanovených lhůt k jejich plnění, limitní obsah látek ve výrobcích, emisní stropy, přípustnou tmavost
kouře a přípustnou míru obtěžování zápachem“. Stěžovatel se nicméně snaží odpovědnosti za správní
delikt zprostit přenesením odpovědnosti na dodavatele zdroje znečištění. Přitom pomíjí, že bylo
v jeho vlastních možnostech zjistit, zda dodané zařízení bude vyhovovat stanoveným
požadavkům; v tomto případě tedy emisním limitům CO a tyto požadavky též zajistit. Stěžovatel
rovněž pomíjí zásadní skutečnost, a to, že autorizované měření emisí, které je podle §9 odst. 7
a 9 zákona o ochraně ovzduší obligatorní, se uskutečnilo dne 3. 6. 2009 a stalo se tak z jeho
popudu. Stěžovatel si mohl a měl ověřit, zda před tímto autorizovaným měřením emisí kotel K2
vyhovuje všem požadavkům. To však neučinil a spoléhal se přitom údajně na záruku výrobce.
Podle Nejvyššího správního soudu je předmětný delikt součástí systému odpovědnosti
za tzv. jiné správní delikty, u kterých se zásadně uplatňuje koncepce objektivní odpovědnosti.
Ostatně objektivní odpovědnost je dána v tomto sytému i proto, že odpovědnými subjekty jsou
právnické osoby, u kterých lze jen obtížně zkoumat subjektivní složku zavinění. Nejvyšší správní
soud nemůže v rámci systému objektivní odpovědnosti přijmout argumentaci založenou na tom,
že pachatel se spoléhal na ujištění výrobce, že dodaný výrobek je v pořádku. Stěžovatel si musel
být dobře vědom, jaké jsou jeho povinnosti, resp. jaké jsou stanovené hodnoty koncentrace
emisních limitů. Odpovědnosti za jejich porušení se nelze zprostit poukazem na nekvalitní
dodávku. To je, jak již správně uvedl žalovaný, věcí dodavatelsko-odběratelských vztahů mezi
stěžovatelem a výrobcem, potažmo možné náhrady škody mezi nimi. Dovedeno do důsledků,
v takových případech by protiprávní jednání, resp. protiprávní výsledek zůstal nepostižen a zcela
by se vytratil účel daného správního deliktu, tedy ochrana ovzduší. V podrobnostech Nejvyšší
správní soud odkazuje na závěry správních orgánů a vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti,
se kterými se plně ztotožňuje. Ani stěžovatelův poukaz na porušení limitů v rámci zkušebního
provozu není z výše uvedených důvodů na místě. Zkušební provoz nespočívá v toleranci
protiprávnosti, nýbrž slouží k nalezení a odstranění možných závad. Tou v dané věci bylo
vypouštění CO nad přípustnou míru. Stěžovatel se spoléhal, že je vše v pořádku a nechal
se podrobit autorizovanému měření, které však prokázalo opak. V této souvislosti Nejvyšší
správní soud opakuje, že datum autorizovaného měření zvolil sám stěžovatel. To, že byl v dobré
víře, jej odpovědnosti za správní delikt nezbavuje. Provozovatelé zdrojů znečištění
se totiž nemohou zprostit odpovědnosti poukazem na dobrou víru či ujištění jiného subjektu,
že je vše v pořádku. Pokud tak učiní, nesou za to následky. Ostatně i podle zákonodárce
je odpovědným subjektem právě provozovatel, nikoliv výrobce. Proto bylo na místě zjištěné
porušení sankcionovat. Ačkoliv je uvedený typ správního deliktu pojat s vyloučením liberačních
důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2008, č. j. 9 As 36/2007 - 59,
publikovaný pod č. 1533/2008 Sb. NSS) vzhledem k odůvodnění rozhodnutí obou správních
orgánů je zřejmé, že tyto přihlédly k některým ze stěžovatelem uváděných důvodům,
a to ve vztahu k výši uložené pokuty, která se, jak již uvedl žalovaný i soud, pohybuje při spodní
hranici zákonné sazby.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. není dán a kasační stížnost tak není
důvodná. Proto ji Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl o věci samé, nemusel se již zabývat
návrhem stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2011
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu