ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.14.2011:64
sp. zn. 5 As 14/2011 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Česká
republika - Generální finanční ředitelství, Lazarská 15/7, Praha 1 (původně Česká republika -
Ministerstvo financí, Letenská 15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních
údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2010, č. j. 9 Ca 266/2009 -36,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2010, č. j. 9 Ca 266/2009 -36,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Výše označeným usnesením Městský soud v Praze (dále „městský soud“) odmítl žalobu
žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. INSP1-6632/08-5, tímto
rozhodnutím nebylo vyhověno námitkám žalobce ze dne 21. 4. 2009 podaným proti kontrolnímu
protokolu ze dne 31. 3. 2009, pořízenému v rámci kontroly, jejímž předmětem bylo dodržování
povinností stanovených zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „ZOÚ“) v systému ADIS, spec. ustanovení
§13 odst. 4 písm. c) cit, zákona, ze kterého vyplývá, že správce údajů je v oblasti
automatizovaného zpracování povinen pořizovat elektronické záznamy, které umožní určit
a ověřit, kdy, kým a z jakého důvodu byly osobní údaje zaznamenány nebo jinak zpracovány, aby
nemohlo dojít k neoprávněnému zpracování osobních údajů. O námitkách rozhodl předseda
žalovaného podle ust. §2, §29 a §32 ZOÚ a §18 odst. 1 a 2 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole, ve znění pozdějších předpisů.
Žalobce (dále „stěžovatel“) uplatňuje kasační námitku dle ust. §103 odst. 1 písm.e)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) a namítá, že městský soud učinil
nesprávný závěr o povaze napadeného rozhodnutí žalovaného, když dospěl k závěru, že je zde
dána kompetenční výluka dle §70 písm. a) s. ř. s. a žalobu odmítl.
Stěžovatel uvádí, že dne 23. 11. 2008 byla u něj zahájena kontrola dodržování povinností
stanovených ZOÚ v systému ADIS; tato vyústila v kontrolní protokol, který obsahoval jednak
popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků dle §15 odst. 1 zákona o státní kontrole,
dále obsahoval ve smyslu ust. §40 cit. zákona také uložená opatření k nápravě: stěžovateli byla
uložena povinnost upravit systém ADIS tak, aby pořizoval elektronické záznamy, které umožní
určit a ověřit, kdy, kým a z jakého důvodu byly osobní údaje zaznamenány nebo jinak
zpracovány, a to ve lhůtě 6 měsíců s tím, že stěžovatel byl povinen v této lhůtě podat
žalovanému zprávu o přijatých opatřeních. Stěžovatel se závěry a s povinnostmi uloženými
kontrolním protokolem nesouhlasil a uplatnil dle §17 zákona o státní kontrole námitky; jedna
námitka směřovala mimo jiné i k uloženému opatření spočívající v úpravě systému ADIS ve lhůtě
6 měsíců. Stěžovatel v této souvislosti namítal, že v systému ADIS je evidováno cca 6,5 mil
daňových subjektů - fyzických osob a celkový počet uživatelů systému ADIS je 15 000, přičemž
s daty pracuje téměř 13 000 přihlášených uživatelů; na vytvoření požadovaných úprav by bylo
nutné vybudovat vedle systému ADIS paralelní systém, který by požadované údaje evidoval, což
znamená značné finanční náklady, bylo by nutno vypsat rovněž výběrové řízení pro realizaci
veřejné zakázky, apod. Provedení výše uvedeného označil ve stanovené lhůtě 6 měsíců
za nereálné.
Námitkám stěžovatele nebylo ve výrokové části rozhodnutí žalovaného vyhověno, tím
došlo, dle názoru stěžovatele k zásahu do jeho práv a povinností, spočívajícím v povinnosti
učinit opatření k nápravě ve stanovené lhůtě. Stěžovatel nesouhlasí s argumentací městského
soudu, který odkazuje na rozsudek NSS sp. zn. 5 A 55/2001, neboť tento rozsudek na souzenou
věc nedopadá, když řeší situaci, kdy z protokolu pro dotčenou osobu neplynou žádné
povinnosti, které by jakýmkoli způsobem zasahovaly do práv kontrolované osoby. Tak tomu však
v případě stěžovatele nyní není.
Stěžovatel považuje závěry městského soudu za nezákonné a navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný písemné vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě předesílá, že v případě, že je kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele z povahy věci v úvahu pouze kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat, zda
rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu
se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné žalobou napadené správní
rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně.
Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného
rozhodnutí. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní
soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky
pro odmítnutí žaloby, zda tedy nepochybil, nezabýval-li se věcí in meritum.
Nejvyšší správní soud dospěl v projednávané věci k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Městský soud především nesprávně označil žalobce, kterým nemůže být Ministerstvo
financí, ale pouze stát, tj. Česká republika, resp. její organizační složka, která je za ni oprávněna
vystupovat (ust. §33 odst. 2, resp. odst. 6 s. ř. s).
Městský soud rovněž pochybil, pokud dovodil, že kontrolní protokol nelze považovat
za soudně přezkoumatelné správní rozhodnutí. Dle názoru Nejvyššího správního soudu jej
za správní rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. považovat lze, neboť v něm nebyly pouze
konstatovány zjištěné nedostatky, ale stěžovateli jím byly uloženy i určité konkrétní povinnosti.
Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z části V. – opatření k nápravě kontrolního protokolu,
není tedy zřejmé, na základě čeho městský soud dovozuje, že z napadeného rozhodnutí neplyne
žádná povinnost. Kontrolní protokol, resp. následné rozhodnutí předsedy žalovaného
o námitkách, jakožto přípustnému opravnému prostředku sui generis, má tedy ve vztahu
ke stěžovateli v části uložených opatření vrchnostenskou povahu a lze jej proto považovat
za správní rozhodnutí podřízené soudnímu přezkumu.Nelze souhlasit ani s tím, že dle městského
soudu předseda žalovaného pouze vyjádřil své stanovisko k námitkám, které byly vzneseny.
Rozhodnutím žalovaného nebylo námitkám vyhověno, tzn., že se nejednalo pouze o jakési
vyjádření názoru, resp,. stanoviska, ale pro závěr o nevyhovění námitkám, konkr. námitce
o uložené povinnosti ve stanovené lhůtě něco vykonat, musely existovat určité úvahy, na základě
kterých předseda žalovaného k závěru o neopodstatněnosti námitek dospěl, tyto musí být také
odůvodněny a musí být rovněž přezkoumatelné.
Jakkoli obecně, v intencích městským soudem uváděné judikatury NSS, lze souhlasit
s tím, že samotný protokol z kontroly, pokud se omezí pouze na konstatování zjištěných
nedostatků, aniž by bylo požadováno po kontrolovaném subjektu činit určitá opatření (nejsou mu
ukládány v protokolu o kontrole konkrétní povinnosti), nepochybně nemá materiální povahu
rozhodnutí ve smyslu ust. §65 s. ř. s. V projednávané věci však nelze přehlédnout fakt,
že součástí předmětného kontrolního protokolu byla i část V, označená jako „opatření
k nápravě“, v níž byla stěžovateli uložena konkrétní povinnost. Nelze proto bez dalšího
přistupovat stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána
kontrolovanému subjektu nějaká povinnost a kdy tomu tak není. Nejvyšší správní soud je toho
názoru, že za této situace je především nutno zabývat se povahou této části kontrolního
protokolu. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud rovněž např. již v rozsudku ze dne
14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006-90 (který mimo jiné byl vydán rovněž v obdobné věci městského
soudu sp. zn. 5 Ca 47/2005), v němž se konstatuje: „Opatření k nápravě bylo stěžovateli uloženo
s odkazem na ustanovení §40 zákona o ochraně osobních údajů. Dle odstavce prvního tohoto ustanovení zjistí-li
kontrolující, že došlo k porušení povinností uložených tímto zákonem, uloží inspektor, jaká opatření je třeba
učinit, aby byly zjištěné nedostatky odstraněny, a stanoví lhůtu pro jejich odstranění. Hovoří-li citované ustanovení
o tom, že inspektor „uloží“ opatření k nápravě a „stanoví“ lhůtu pro jejich odstranění, nelze dospět k jinému
závěru, než že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu - rozhodnutí. Na tomto
závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří;
podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoli jeho označení (viz např. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 226/95, in Soudní judikatura ve věcech správních č. 835/2001).
Tvrzení městského soudu, dle kterého jde pouze o jakousi nezávaznou formu doporučení, není v usnesení
blíže rozvedeno a nelze pro ně nalézt oporu v zákoně. Za této situace se tedy měl městský soud zabývat tím, zda
jde o rozhodnutí soudně přezkoumatelné, ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.“
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost žalobce důvodnou, neboť žalobou
napadené rozhodnutí podmínky vyplývající z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. splňuje (jde
o rozhodnutí, kterým je jeho adresátovi ukládána povinnost), a jeho soudní přezkum není
vyloučen. Pokud tedy městský soud odmítl žalobu jako celek meritorně projednat,
jeho rozhodnutí z hlediska zákona neobstojí a kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
stěžovatel uplatnil úspěšně. Posoudil-li tedy městský soud věc dle ust. §70 písm. a) s. ř. s.,
postupoval nezákonně. Rozhodnutí o uložení opatření k nápravě, vydané dle §40 ZOÚ,
je přezkoumatelné a v této části nebyly splněny podmínky pro nepřipuštění žaloby stěžovatele
k meritornímu projednání, s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ust.
§68 písm. e) s. ř. s.
V novém rozhodnutí, v němž je městský soud vázán výše vysloveným právním názorem,
rozhodne soud rovněž o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu