ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.19.2010:42
sp. zn. 5 As 19/2010 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Jiřího Gottwalda v právní věci žalobce:
Mgr. R. G., zastoupeného JUDr. Pavlem Kortou, advokátem se sídlem Ostrava, Poštovní 2,
proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Olomouc, Jeremenkova 40a,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2008, č. j. KUOK 11500/2007, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 1. 2010, č. j. 58 Ca
16/2008 - 18,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 1. 2010, č. j. 58 Ca 16/2008 – 18,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí stěžovatel proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 11. 1. 2010, č. j. 58 Ca 16/2008 - 18, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
stěžovatele ze dne 4. 2. 2008, č. j. KUOK 11500/2007, jímž stěžovatel k odvolání žalobce
částečně formulačně změnil výrok, jinak však potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Hranice
(dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 20. 11. 2007, č. j. OD/21833/07-8/Ha/166, jímž byl
žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích.
Uvedeným rozsudkem krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, když dospěl
k závěru, že pokud správní orgán konal ve věci jednání dne 20. 11. 2007 přesto, že dne
15. 11. 2007 mu dal JUDr. Pavel Korta, advokát, na vědomí, že žalobce v předmětném správním
řízení zastupuje a zároveň doručil plnou moc tuto skutečnost osvědčující. Součástí tohoto
oznámení je také žádost, aby jmenovaný advokát byl včas informován o všech ústních jednáních
a zároveň uvedení elektronické adresy, na kterou má být korespondence zasílána. Tohoto
zmocněného advokáta správní orgán I. stupně k jednání konanému 20. 11. 2007 nikdy
nepředvolal. Žalovaný, namísto aby toto procesní pochybení napravil, se s touto skutečností
vypořádal tak, že uvedl, že pokud podal o tomto jednání žalobci e-mailovou zprávu dne
15. 11. 2007, dozvěděl se o tomto jednání s dostatečným předstihem i JUDr. Korta. Krajský soud
proto uzavřel, že žalobci bylo zabráněno v realizaci jeho práva navrhovat důkazy a činit jiné
návrhy po celou dobu až do vydání rozhodnutí, vyjádřit v řízení své stanovisko a vyjádřit
se k podkladům pro rozhodnutí správního orgánu [§36 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Právě k realizaci tohoto práva je totiž
správní orgán povinen účastníky písemně vyrozumět o tom, že bude uskutečněno ústní jednání,
případně že při tomto jednání bude ukončeno dokazování a zároveň je povinen je poučit o právu
seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí.
Ve včas podané kasační stížnosti žalovaný (dále stěžovatel) uplatňuje kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tzn. nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Namítá, že žalobce sám byl předvolán řádně, a to v dostatečném předstihu dne
10. 11. 2007, tedy 10 dnů před tím, než si žalobce zvolil zmocněnce. V tu dobu nemohl logicky
správní orgán I. stupně uvědomovat o ústním jednání ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu
dosud nezvoleného zástupce. Navíc advokátní kancelář, kde pracuje žalobce i jeho zástupce, byla
15. 11. 2007 o konání ústního jednání vyrozuměna, čímž byl o ústním jednání zpraven i žalobcův
zástupce. Neztotožňuje se s krajským soudem v názoru, že by zástupce žalobce bylo třeba
předvolávat, neboť správní orgán předvolává jen osobu, jejíž účast při úkonu je k provedení
úkonu nutná. Touto osobou nebyl žalobcův zástupce, ale žalobce sám. Advokátní kancelář
tak byla o předmětném ústním jednání jen vyrozuměna, což stěžovatel považuje za dostačující.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu.
Zdůrazňuje, že advokátu se písemnosti ve správním řízení doručují na adresu jeho sídla zapsanou
u České advokátní komory. Má za to, že je nade vší pochybnost, že JUDr. Pavlu Kortovi žádné
vyrozumění o konání ústního jednání doručeno nebylo. Advokátní kancelář Kačmařík&Korta
není subjektem práva, jedná se jen o logo advokátů vykonávajících advokacii ve sdružení bez
právní subjektivity. Nelze proto argumentovat doručením předvolání elektronicky do advokátní
kanceláře, čímž by měl být snad právě JUDr. Pavel Korta vyrozuměn o předmětném ústním
jednání. Žalobce nadto zdůrazňuje, že i žalobce sám popírá doručení tohoto elektronického
předvolání jemu samému. I kdyby snad stěžovatel prokázal, že předvolání zaslal na žalobcovu
e-mailovou adresu advokáta, nic by to neměnilo na tom, že JUDr. Pavel Korta o konání ústního
jednání vyrozuměn nebyl. Pokud správní orgán I. stupně i přesto ústní jednání konal, zatížil řízení
závažnou procesní vadou a porušil žalobcovo právo na řádné projednání věci.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
z důvodu v této stížnosti uplatněného, tj. z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Z obsahu správního a soudního spisu předložených Nejvyššímu správnímu soudu
vyplynuly následující podstatné skutečnosti. Správní orgán I. stupně vydal dne 20. 9. 2007 příkaz
o uložení pokuty, který žalobce převzal 4.10.2007 a včas proti němu podal odpor. V něm žádal
o zasílání veškeré korespondence na elektronickou adresu X, kdy současně jako adresu pro
doručování sdělil konkrétní adresu v B. Správní orgán I. stupně dne 29. 10. 2007 zaslal do místa
trvalého bydliště žalobce žalobci předvolání k ústnímu jednání na 20. 11. 2007. Doporučená
zásilka s předvoláním byla uložena na poště, uložení zásilky oznámeno a zásilka připravena
k vyzvednutí od 30. 10. 2007. Dne 15. 11. 2007 vrátila pošta správnímu orgánu I. stupně zásilku
zpět jako nevyzvednutou. Dne 12. 11. 2007 žalobcova sekretářka požádala správní orgán I.
stupně o zaslání kopie dokumentu, který byl zaslán předmětnou zásilkou, čemuž správní orgán I.
stupně vyhověl a předvolání zaslal 15. 11. 2007 na e-mailovou adresu X Z výtisku e-mailové
zprávy, jak je ve spise založena, je neseznatelné, zda byl ke zprávě připojen zaručený elektronický
podpis. Ve spise je založen i výtisk e-mailové zprávy bez zaručeného elektronického podpisu
s tímto textem: „Toto je informační zpráva automaticky poslaná serverem mail01.město-hranice.cz. Server
úspěšně doručil Vaši zprávu. Subject: ,Zpráva’, Date: Thu, 15 Nov 2007 08:58:54 +0100, na tyto adresy: X
(relayed).“ Dne 16. 11. 2007 byla správnímu orgánu I. stupně doručena plná moc JUDr. Pavla
Korty k zastupování žalobce. Tato plná moc byla udělena dle jejího obsahu v Ostravě dne
15. 11. 2007. JUDr. Pavel Korta současně požádal, aby byl řádně a včas informován o všech
ústních jednáních. Sdělil současně, že žalobce se od 27. 10. 2007 nezdržuje v místě svého trvalého
pobytu z důvodu stavební rekonstrukce bytu, a proto na této adrese není schopen přebírat poštu.
Vzhledem k tomu, že žalobce se k ústnímu jednání dne 20. 11. 2007 nedostavil, projednal správní
orgán I. stupně přestupek v žalobcově nepřítomnosti a téhož dne vydal rozhodnutí, jímž žalobce
uznal vinným ze spáchání přestupku. Toto rozhodnutí bylo doručeno zástupci žalobce dne
23. 11. 2007. Ten žalobcovým jménem podal proti uvedenému rozhodnutí správního orgánu
I. stupně včasné odvolání, jehož argumentace je obsahově převzata i do vyjádření ke kasační
stížnosti. Žalovaný toto odvolání (až na formulační změnu výroku) fakticky zamítl a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně potvrdil, když argumentoval obdobně jako v kasační stížnosti. Postup
žalobce spočívající v uvedení doručené adresy v B. vyhodnotil jako účelový a zavádějící,
a dovodil, že doručování na adresu trvalého pobytu žalobce neodporuje §19 odst. 3 správního
řádu. Z chování žalobce (zejm. z telefonátu jeho sekretářky) dovodil, že žalobce o zásilce, kterou
mu bylo zasláno předvolání, zřejmě věděl, přesto si ji nevyzvedl. O tom, že v době doručování
žalobce nebyl v B., svědčí dle stěžovatele nezměněná adresa u poštovního doručovatele pošty
Orlová a plná moc podepsaná žalobcem 15. 11. 2007. Rekonstrukce bytu a vchodu panelového
domu pak dle stěžovatele nezakládá důvod k nepřebírání pošty.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou, že žalobce byl předvolán
k ústnímu jednání, které se mělo konat 20. 11. 2007 v souladu s §20 odst. 1 správního řádu
a to v dostatečném předstihu, a že v době předvolávání žalobce k uvedenému ústnímu jednání
nebyl žalobce zastoupen zmocněncem a proto nemohl správní orgán I. stupně uvědomovat
zmocněnce o ústním jednání ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu.
V dané věci správní orgán I. stupně projednával přestupek žalobce proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. f) bod 3, zákona
č. 200/1990 Sb. K jeho projednání musel nařídit ústní jednání a k němu předvolat žalobce jako
obviněného z přestupku, protože žalobce měl v řízení osobně konat, to je dostavit se k ústnímu
jednání.
Podle §74 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, o přestupku koná správní orgán
v prvním stupni ústní jednání. V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat
jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví
bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
Žalovaný namítá, že správní orgán I. stupně žalobce jako obviněného z přestupku
k ústnímu jednání na den 20. 11. 2007 předvolal. Učinil tak na adresu trvalého pobytu žalobce.
Zásilka, kterou bylo předvolání žalobci doručováno, měla být uložena na poště dne 30. 10. 2007
(po marném pokusu doručovatele o zastižení žalobce a po zanechání informace o uložení zásilky)
a téhož dne na poště připravena pro žalobce k vyzvednutí. Z této skutečnosti by se jevilo,
že předvolání k ústnímu jednání bylo doručeno žalobci ještě před tím, než udělil JUDr. Petru
Kortovi, advokátovi, plnou moc k zastupování ve správním řízení, a než byla plná moc
správnímu orgánu I. stupně oznámena, to je doručena.
Pokud by tomu tak bylo, pak by byla veškerá práva žalobce jako účastníka řízení
zachována, neboť předvolání k ústnímu jednání by bylo učiněno vůči žalobci ještě předtím,
než udělil plnou moc k zastupování. Úkony, které učinil správní orgán I. stupně ve vztahu
k účastníkovi správního řízení přímo, před doručením plné moci k zastupování, jsou úkony
účinné.
Podle §34 odst. 2 správního řádu, s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení
osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky
pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak.. Podle názoru nejvyššího správního soudu toto ustanovení
je třeba vykládat tak, že se vztahuje na případy po oznámení správnímu orgánu plné moci
udělené účastníkem řízení k zastupování ve správním řízení.
Zástupcem účastníka je, mimo jiné, zmocněnec (§31 správního řádu). Účastník si může
zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí (§33 odst. 1
správního řádu).
Zástupce podle §32 a 33 v řízení vystupuje jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce
vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému (§34 odst. 1 správního řádu).
Ze shora uvedeného vyplývá, že zastoupený účastník vykonává svá práva prostřednictvím
svého zástupce; nezastoupený účastník vykonává tato práva sám. K zachování práv účastníka
řízení je pak třeba, aby tato práva byla správními orgány dodržena u nezastoupeného účastníka
ve vztahu k účastníku samotnému, u zastoupeného účastníka ve vztahu k jeho zástupci.
K právům účastníka pak patří i práva garantovaná mu §36 odst. 1, 2, 3 správního řádu. Zda měla
být tato práva dodržena vůči účastníku samému či vůči jeho zástupci závisí na tom, zda konkrétní
úkon, který je správním orgánem vůči účastníku činěn, je činěn vůči účastníku v té chvíli
zastoupenému či nezastoupenému.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že práva, na která žalobce po celou dobu odvolacího
správního řízení a po celou dobu řízení před správními soudy odkazoval (§36 správního řádu)
a jejichž porušení se dovolával, nejsou právy zástupce účastníka. Tato práva jsou právy účastníka
řízení samotného, což vyplývá nejen z nadpisu Dílu 2 Hlavy III Části druhé správního řádu,
ale z dikce samotného ustanovení §36 odst. 1, 2 a 3 správního řádu, které pro názornost Nejvyšší
správní soud na tomto místě cituje:
„(1) Nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy
po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci
činit své návrhy.
(2) Účastníci mají právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Pokud o to požádají, poskytne jim správní
orgán informace o řízení, nestanoví-li zákon jinak.
(3) Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje,
a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“
Tomu koresponduje i ustálená judikatura soudů rozhodujících ve věcech
občanskoprávních [kdy v občanském soudní řízení jsou práva účastníků a zastupování v řízení
koncipována podobně jako v řízení správním (srov. §1, §2, §5, §6, §18 a násl., §22 a násl.
zák. č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších změn a doplnění)], pokud
dovodila, že „...se účastník může dát v řízení zastupovat zástupcem, jejž si zvolí. Svá procesní práva
a povinnosti pak vykonává prostřednictvím tohoto zástupce.“ (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ČR
ze dne 15. 3. 2001 sp. zn. 21 Cdo 1094/2000, www.nsoud.cz).
Z obsahu spisu se podává, že žalobce zmocnil k zastupování JUDr. Petra Kortu až poté,
co měl být vůči němu učiněn předmětný procesní úkon - předvolání k ústnímu jednání.
Krajský soud, který vystavěl své rozhodnutí na opačných závěrech, již nezkoumal,
zda doručení žalobci na adresu jeho trvalého pobytu je řádným a účinným doručením ve smyslu
příslušných ustanovení správního řádu. A nezkoumal ani, zda na toto doručení má vliv,
že žalobce požádal o doručování na konkrétní adresu v B. (§19 odst. 3 správního řádu), jakkoli se
touto otázkou stěžovatel v napadeném rozhodnutí zabýval. Pro toto posouzení je nezbytné, aby
krajský soud posoudil i otázku, zda uvedení adresy pro doručování v B. bylo skutečně účelové,
jak dovozuje stěžovatel.
Nelze též přehlédnout přesvědčení stěžovatele, že žalobce se seznámil s obsahem
předvolání tím, že se seznámil s e-mailovou zprávou zaslanou žalobci správním orgánem
I. stupně dne 15. 11. 2007 (což však žalobce popírá). Kasační soud považuje na tomto místě
za potřebné připomenout, že podle §19 správního řádu lze písemnost doručit jen tak, že správní
orgán doručí písemnost sám, nebo prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, nebo
prostřednictvím obecního úřadu, nebo prostřednictvím správního orgánu postaveného naroveň
obecnímu úřadu, nebo prostřednictvím policejního orgánu, nebo prostřednictvím obecní policie,
je-li správní orgán orgánem obce, nebo prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, nebo
na elektronickou
16)
adresu, kterou mu účastník sdělí (§19 odst. 3 správního řádu), kdy odkaz pod
čarou 16) odkazuje na zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých
dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o elektronickém podpisu“); jiné způsoby doručení správní řád nepřipouští.
Systém doručování datovými zprávami podle zákona o elektronickém podpisu však
prakticky neumožňuje účinné ověření doručení zprávy adresátu (pokud toto doručení nepotvrdí
adresát sám). Takové ověřování přinesl až systém datových schránek (jehož prostřednictvím
se však v posuzovaném případě nedoručovalo. V posuzované věci žalobce popírá,
že by předmětnou datovou zprávu kdykoli obdržel, přičemž obsahem správního spisu není
žalobcova datová zpráva potvrzující přijetí datové zprávy správního orgánu. Za této situace
tu není způsobilý průkaz tohoto doručení (automaticky generovanou zprávu serveru správního
orgánu podle zákona o elektronickém podpisu a jeho prováděcí vyhlášky č. 496/2004 Sb.,
pak za takový průkaz doručení považovat nelze). Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že doručení datové zprávy ze dne 15. 11. 2007 žalobci nebylo prokázáno.
Jak již bylo uvedeno, krajský soud vystavěl své rozhodnutí na závěru odlišném od shora
uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, t. j. na závěru, že byl-li žalobce zastoupen v den,
kdy se ústní jednání mělo konat, a nebyl-li jeho zástupce o tomto ústním jednání uvědoměn,
došlo k porušení práv žalobce bez ohledu na to, kdy byla plná moc zástupci žalobcem udělena.
V tomto směru je třeba stěžovateli přisvědčit, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku,
proto je jeho rozhodnutí nezákonné [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud proto
podle §110 odst. 1 věty prvé části před středníkem s.ř.s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku je krajský
soud vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu