ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.25.2006:76
sp. zn. 5 As 25/2006 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce:
Honební společenstvo Stříbro, se sídlem ve Stříbře, Dukelská ulice, zastoupené Mgr. Martinem
Vovsíkem, advokátem se sídlem v Plzni, Malá ulice č. 6, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 6. ledna 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 - 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 8. 10. 2004, č. j. 31751/04-11000 byl zamítnut
rozklad žalobce (stěžovatele) a rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 10. června 2004,
č. j. 42721/03-7040/16230, bylo potvrzeno podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád). Ministerstvo zemědělství svým rozhodnutím ze dne 10. 6. 2004,
č. j. 42721/03-7040/16230 změnilo rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
23. 9. 2003, č. j. ŽP/7198/03, tak, že se rozhodnutí Městského úřadu Stříbro, odboru životního
prostředí, ze dne 18. 7. 2003, č. j. 592/03-206/A5-ŽP, zrušuje a věc se mu vrací k novému
projednání a rozhodnutí.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel dne 4. 1. 2005 žalobu, která byla
napadeným usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32
odmítnuta dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.)
ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. z důvodu vyloučení přezkoumání úkonů správního orgánu, které
nejsou rozhodnutími.
Včas podanou kasační stížností žalobce jako stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel požadoval po Nejvyšším správním soudu posouzení,
zda je rozhodnutí vydané v rámci přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení rozhodnutím,
které je způsobilé k soudnímu přezkumu či zda je toto rozhodnutí a priori ze soudního přezkumu
vyloučeno.
Žalovaný se ztotožnil s odůvodněním uvedeným v usnesení Městského soudu v Praze
a navrhl odmítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněné dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a dospěl k závěru,
že kasační stížnosti nelze vyhovět a proto ji rozsudkem ze dne 19. 7. 2007, č.j. 5 As 25/2006-61,
zamítl.
Nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1882/07, byl rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 5 As 25/2006 - 61, zrušen. V citovaném
nálezu Ústavní soud poukázal na rozsudek ze dne 21. 12. 2006, č. j. 6 As 49/2004 - 77,
ve kterém jiný senát Nejvyššího správního soudu vyslovil právní názor odlišný od toho, který byl
vysloven v nyní projednávané věci. Za této situace bylo zákonnou povinností Nejvyššího
správního soudu postoupit předmětnou věc jeho rozšířenému senátu. Takto však postupováno
nebylo, v důsledku čehož došlo podle závěru Ústavního soudu k porušení základního práva
stěžovatele na zákonného soudce, které je zakotveno v ustanovení čl. 38 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod.
Právním názorem vysloveným v tomto nálezu je Nejvyšší správní soud při opětovném
rozhodování o kasační stížnosti vázán. Nicméně k aplikaci ustanovení §65 odst. 2 správního řádu
z roku 1967 ve vztahu k ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. se již autoritativně vyslovil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73.
Rozšířený senát tedy postupem podle §17 s. ř. s. rozdílné právní názory jednotlivých senátů
Nejvyššího správního soudu na uvedenou právní otázku v mezidobí sjednotil, a proto již není
zapotřebí mu projednávanou věc k rozhodnutí předkládat. Takový postup by totiž byl
zcela formální, neboť by nemohl vést k jinému posouzení předmětné právní otázky rozšířeným
senátem. Navíc předchozí rozhodnutí o kasační stížnosti bylo vydáno v době, kdy se touto právní
otázkou ještě rozšířený senát nezabýval, zatímco při opětovném rozhodování o kasační stížnosti
je již rozhodnutí rozšířeného senátu o ní známo. Procesní stav, z něhož Ústavní soud
při svém rozhodování vycházel, tedy doznal v mezidobí zásadní změny, a proto již nelze vycházet
z toho, že vedle sebe existují rozdílná rozhodnutí jednotlivých senátů Nejvyššího správního
soudu, která nebyla doposud sjednocena. Za této situace již tedy není zapotřebí postupovat
podle zmíněného nálezu Ústavního soudu a projednávanou věc předkládat k rozhodnutí
rozšířenému senátu. Ostatně samotný orgán ochrany ústavnosti v něm na rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, obiter dictum
poukázal.
V tomto rozsudku rozšířený senát uvedl, že právo na přístup k soudu je jednou
ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními
smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví
klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu
však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli:
přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně
vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná
kompetenční výluka možná není).
Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jehož prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované
ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak,
že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce,
tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace je tedy založena
tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady do jeho právní sféry.
Předpokladem k použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci. Podnět k přezkoumání
v mimo odvolacím řízení může podat jakýkoliv subjekt, tedy nejen účastník řízení, ale kterákoliv
fyzická nebo právnická osoba nebo státní orgán. Podnět k tomuto přezkoumání, byť i podaný
účastníkem řízení, není návrh na zahájení řízení tak, jak je tomu u obnovy řízení. Neshledá-li
správní orgán podnět důvodným, vyrozumí toho, kdo jej podal, neformálním sdělením.
Po prošetření došlého podnětu, shledá-li jej příslušný správní orgán opodstatněným, zahájí vlastní
řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; popřípadě tak učiní z vlastní iniciativy.
Jde vždy o zahájení řízení z moci úřední. Řízení zpravidla skončí vydáním prvoinstančního
rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí zruší nebo změní.
Pokud jde o soudní praxi před 1. 1. 2003, lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 17. 11. 1995, č. j. 6 A 29/95 – 23, podle něhož povinností správního úřadu
při rozhodování o změně nebo zrušení rozhodnutí podle §65 odst. 2 správního řádu z roku
1967, které je jen zdánlivě kogentní povahy, je vždy zvážit, zda práva, nabytá
podle pravomocného rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře
a zda mohou být zrušena (a nebo změnou rozhodnutí omezena). Volba mezi nedotknutelností
nabytých práv a možností jejich zrušení či omezení, je věcí volné úvahy správního orgánu;
ta je podrobena přezkoumání soudem v mezích ustanovení §245 odst. 2 o. s. ř. Soud tu zkoumá,
které skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval,
jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla
logického usuzování.
V této souvislosti lze poukázat i na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 4. 1993,
č. j. 6 A 35/92 - 3, podle něhož vyrozumění podatele podnětu o tom, že správní orgán neshledal
důvody ke zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 správního řádu z roku 1967,
je sdělením úřadu, které nepodléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. V odůvodnění
tohoto usnesení je mimo jiné uvedeno, že z ustanovení §65 správního řádu z roku 1967 vyplývá,
že pravomocné rozhodnutí správního orgánu může být přezkoumáno správním orgánem nejblíže
vyššího stupně, a to z vlastního nebo jiného podnětu. Zjistí-li příslušný správní orgán,
že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, je oprávněn je zrušit
nebo změnit; to samozřejmě musí učinit rozhodnutím, které i samo o sobě je naříkatelné správní
žalobou. Neshledá-li však správní orgán podnět důvodným, nevydává o tomto zjištění
rozhodnutí; není totiž důvodu zasahovat do právní sféry účastníků řízení, protože jejich práva
a povinnosti, změněné nebo vzniklé rozhodnutím původním, takovým zjištěním nijak dotčena
nejsou. Proto správní orgán toliko vyrozumí podatele přípisem o tom, že jeho podnět důvodným
neshledal.
Z výše uvedeného tedy plyne, že rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 2
správního řádu z roku 1967 byla soudy přezkoumávána i před 1. 1. 2003. Není přitom důvodu
nadále v tomto postupu nepokračovat, neboť lze jen s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí,
jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 odst. 2
správního řádu z roku 1967 zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší
nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní účastník správního
řízení v tomto řízení nabyl.
Rozhodnutí vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 pak nelze podřadit
ani pod ustanovení §68 s. ř. s., ani pod kompetenční výluky podle §70 s. ř. s.,
neboť nelze dovodit, že tato rozhodnutí jsou rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení
před správním orgánem, a nejde ani o rozhodnutí předběžné povahy.
Nelze přitom akceptovat argument, který by mohl svědčit proti přezkoumávání
uvedených rozhodnutí soudem, totiž že zruší-li správní orgán postupem podle §65 odst. 2 s. ř. s.
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, bude o věci
rozhodováno znovu. O meritu věci není tedy v této fázi rozhodnuto a soudní přezkum
by se mohl zdát předčasný a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a zásadou
procesní ekonomie. Tento argument totiž musí ustoupit před skutečností, že takové rozhodnutí
správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně
skončeném správním řízení.
Ostatně již v dřívější judikatuře byla vyslovena zásada, podle níž vyloučení určitých úkonů
ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. představuje výjimku z generální klauzule, zužující
pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví, a proto jako kteroukoliv
jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Nabízejí-li se tedy dvě interpretace,
z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí
upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností
žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.
Na základě těchto úvah tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů,
vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena
nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65
s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných
práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním
řízení.
Tímto rozsudkem tedy rozšířený senát sjednotil odlišné názory na právní otázku,
která je v nyní projednávané věci posuzována, a proto je z jeho zmíněného judikátu zapotřebí
v projednávané věci vycházet. Na základě něho tedy Nejvyšší správní soud v novém rozhodnutí
o kasační stížnosti učinil závěr, že rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 11. 11. 2004,
č. j. 31762/04-11000, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí vydané v mimo odvolacím řízení o zrušení
pravomocného rozhodnutí o uznání honitby, podléhá soudnímu přezkumu.
Za této situace musí Nejvyšší správní soud oproti svému předchozímu rozhodnutí
konstatovat, že odmítnutím žaloby proti tomuto rozhodnutí ministra zemědělství došlo ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. k nesprávnému postupu. Kasační stížnost
je tedy důvodná, a proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené
usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Městský
soud v Praze v souladu s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. vázán výše uvedeným právním
názorem. V novém rozhodnutí pak podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
V Brně dne 31. března 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu