ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.34.2011:70
sp. zn. 5 As 34/2011 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce:
Moravia Shop Invest, s. r. o., se sídlem Václavské nám. 66, Praha 1, zastoupený
JUDr. Vladimírem Papežem, advokátem se sídlem v Českých Budějovicích, náměstí Přemysla
Otakara II. 32/117, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Brno,
Malinovského nám. 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 8. 12. 2010, č. j. 30 Ca 115/2009 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Úřad městské části Brno – Královo pole, stavební úřad územním rozhodnutím č. 116
ze dne 31. 5. 2004, č. j. 03/5783/ÚS/8116/St. umístil stavbu „Dopravní napojení areálu
CARREFOUR Brno – Královo Pole, stavba dočasná, okružní křižovatka Sportovní“ v k. ú.
Ponava.
Proti tomuto rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, které
Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení rozhodnutím ze dne 6. 8. 2004, č. j.
OÚSŘ U 04/36335/Mak zamítl.
Žalobce rozhodnutí odvolacího orgánu napadl u Krajského soudu v Brně, který žalobu
nejprve usnesením ze dne 25. 9. 2006, č. j. 30 Ca 250/2004 – 73 odmítl s tím, že v důsledku
pravomocného rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 12. 7. 2005, sp. zn. 21 Co 153/2005
není žalobce vlastníkem pozemku č.p. 564/19 v k. ú. Ponava, a proto nemohlo rozhodnutím
žalovaného dojít k zásahu do práv žalobce.
Na základě žalobcem podané kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
27. 11. 2007, č. j. 5 As 43/2007 - 100 usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu Nejvyšší
správní soud shledal v tom, že krajský soud žalobu meritorně neprojednal, ale usnesením
ji odmítl.
Krajský soud v dalším řízení rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru územního
a stavebního řízení ze dne 6. 8. 2004, č. j. OÚSŘ U 04/36335/Mak rozsudkem ze dne
19. 11. 2008, č. j. 30 Ca 9/2008 – 114 zrušil pro vady řízení a věc vrátil odvolacímu orgánu
k dalšímu řízení.
Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení následovně dne 29. 6. 2009
vydal pod č. j. MMB/0132260/2009 nové rozhodnutí podle ustanovení §101 písm. d) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), kterým
odvolání žalobce proti územnímu rozhodnutí č. 116 zamítl jako nepřípustné podle ustanovení
§92 odst. 1 správního řádu.
Nové rozhodnutí žalovaný odůvodnil tím, že žalobce byl v době prováděného územního
řízení v roce 2004 v katastru nemovitostí veden jako vlastník pozemku p. č. 564/19 v k. ú.
Ponava. Stavba dopravního napojení však byla umisťována na pozemky p. č. 568/3, 874/1,
875/1, 875/3, 875/6, 875/8, 569/1 a 569/15 k. ú. Ponava a výše uvedeného pozemku žalobce
se nedotýkala.
Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí dále konstatoval, že okruh účastníků územního řízení
vymezoval pro daný případ §34 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(dále jen „stavební zákon“) a nález Ústavního soudu vyhlášený ve Sbírce zákonů dne 21. 4. 2000
pod č. 96/2000 Sb., dle nichž účastenství v územním řízení má dvě podmínky, a to existenci
vlastnického nebo věcného práva jako podmínku základní, a přímé dotčení existujícího
vlastnického práva jako podmínku druhou. V posuzovaném případě podle žalovaného nebyla
splněna druhá podmínka, protože pozemku č. p. 564/19 k. ú. Ponava se vzhledem k jeho
vzdálenosti nemohla navrhovaná stavba přímo dotknout a jejím umístěním mohly být dotčeny
pouze zájmy společnosti v území týkající se návrhu na umístění jiné stavby, což však bylo
předmětem samostatného řízení.
Žalovaný odvolání zamítl také z důvodu, že v době nového rozhodování byla podle
aktuálního výpisu z katastru nemovitostí vlastníkem pozemku p. č. 564/19 k. ú. Ponava
společnost ABC Ponava, s.r.o. a i z tohoto důvodu bylo odvolání žalobce posouzeno jako
nepřípustné podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu, tj. podané někým, koho nelze
považovat za oprávněného účastníka územního řízení.
Žalobce proti novému rozhodnutí žalovaného opět brojil u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud žalobu zamítl, neboť námitky žalobce neshledal důvodné.
Krajský soud při posuzování věci vycházel i z rozsudku Městského soudu v Brně ze dne
15. 10. 2004, č. j. 18 C 94/98 - 250 ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne
12. 7. 2005, č. j. 21 Co 153/2005, kterými bylo určeno, že vlastníkem pozemku p. č. 564/19
v k. ú. Ponava je společnost ALSTOM Power s.r.o. ALSTOM Group.
Z uvedených rozsudků vyplývá, že mezi společností ALSTOM Power s.r.o. ALSTOM
Group jako prodávajícím a žalobcem jako kupujícím byla dne 30. 1. 1998 podepsána kupní
smlouva týkající se mimo jiné i pozemku p. č. 564/19 v k. ú. Ponava. Protože v posuzovaném
případě došlo k platnému a účinnému odstoupení od kupní smlouvy společností ALSTOM
Power s.r.o. ALSTOM Group, byl nastolen právní stav, jako kdyby ke kupní smlouvě zakládající
převod vlastnictví nikdy nedošlo. K odstoupení od smlouvy došlo již v roce 1998. Žalobce tedy
v době rozhodnutí správního orgánu I. stupně (31. 5. 2004) nebyl vlastníkem předmětného
pozemku p. č. 564/19 a tedy ani nemohl být účastníkem územního řízení podle ustanovení §34
stavebního zákona, protože podmínkou účastenství je existující vlastnické právo. Krajský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku konstatuje, že v době rozhodování správního orgánu
I. stupně však nebyla tato skutečnost postaveno najisto, neboť tento stav deklaroval až výše
uvedený rozsudek městského soudu ve spojení s rozsudkem krajského soudu.
Krajský soud v nyní přezkoumávaném řízení dospěl k závěru, že měl-li správní orgán
za účinnosti starého správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.) povinnost rozhodovat o tom,
že někdo není účastníkem řízení a neučinil tak, tj. nesprávně s někým jednal jako s účastníkem
řízení, odvolací orgán mohl jeho odvolání zamítnout jako nepřípustné (srov. rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 8/2005-118, ze dne 7. 12. 2005, publikované ve Sbírce
rozhodnutí NSS pod č. 825/2006), pak za obdobné výslovně zakotvené povinnosti v ustanovení
§28 správního řádu lze vyslovit závěr, že jednal-li správní orgán I. stupně nesprávně s někým
jako s účastníkem řízení, přičemž tato vada vyšla najevo až po podání odvolání, odvolací orgán
zamítne jeho odvolání postupem podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu.
Rozsudek krajského soudu žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl včasnou kasační
stížností z důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s..“), tedy z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl
zrušit. Procesní pochybení spatřuje stěžovatel především v tom, že přestože byl správním
orgánem (I. stupně – poznámka NSS) označen účastníkem řízení a jako s účastníkem řízení s ním
bylo jednáno, pak bez rozhodnutí – usnesení podle §28 odst. 1 správního řádu, že účastníkem
řízení není, nemohlo být jeho odvolání žalovaným zamítnuto jako nepřípustné. Krajský soud měl
důsledně požadovat nápravu tohoto pochybení ve správním řízení, což však neučinil. Stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti (ustanovení
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k závěru, že projednávaná
kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit
pro vady řízení, když uznal pochybení správního orgánu I. stupně, který měl vydat usnesení dle
§28 správního řádu, že žalobce není účastníkem řízení. Krajský soud podle stěžovatele dospěl
k nesprávnému závěru, že pokud taková vada vyjde najevo až po podání odvolání, lze ji napravit
postupem podle §92 odst. 1 správního řádu, tedy zamítnutím odvolání jako nepřípustného, tj.
podaného někým, koho nelze považovat za oprávněného účastníka řízení.
Stěžovatel trvá na tom, že pokud byl správním orgánem označen za legitimního účastníka
řízení a jako s účastníkem s ním bylo jednáno, platí dle §28 odst. 1 správního řádu vyvratitelná
domněnka, že je účastníkem řízení, dokud se neprokáže opak. Důkaz opaku jde podle stěžovatele
k tíži správního orgánu, který řízení vede. Pokud tedy nedošlo k vydání usnesení, že daná osoba
není účastníkem konkrétního územního řízení, je tato osoba nadále oprávněným účastníkem
řízení a odvolání podané touto osobou se nemůže považovat za nepřípustné. Krajský soud měl
důsledně požadovat nápravu tohoto pochybení ve správním řízení a měl z tohoto důvodu
napadené rozhodnutí žalovaného zrušit a věc vrátit k novému projednání, v jehož rámci by bylo
pochybení napraveno.
S ohledem na výše uvedené se podle stěžovatele nejednalo o nepřípustné odvolání
a krajský soud nesprávně aplikoval poslední větu §86 odst. 2 správního řádu, podle něhož
se ustanovení tohoto odstavce nepoužije, jde-li o nepřípustné odvolání.
Nejvyšší správní soud úvodem považuje za potřebné zmínit, že krajský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku neuznal pochybení správního orgánu I. stupně ohledně
nevyužití úpravy §28 odst. 1 správního řádu, jak tvrdí stěžovatel, neboť se k této otázce vůbec
nevyjadřoval.
Krajský soud podle stěžovatele dospěl k nesprávnému závěru, že pokud správní orgán
nesprávně jedná s určitou osobou jako s účastníkem řízení a tato vada vyjde najevo až po podání
odvolání, lze ji napravit postupem podle §92 odst. 1 správního řádu, tedy zamítnutím odvolání
pro jeho nepřípustnost.
Podle stěžovatele však v posuzovaném případě měla být využita úprava zakotvená v §28
odst. 1 správního řádu a jeho odvolání z tohoto důvodu nemohlo být zamítnuto jako
nepřípustné.
Podle §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. (podle něhož je nutné posuzovat účastenství
stěžovatele v územním řízení v tomto konkrétním případě), účastníkem územního řízení
o umístění stavby a o využití území je navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva
k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být
rozhodnutím přímo dotčena.
Podle §28 odst. 1 správního řádu - zákona č. 500/2004 Sb., (část druhá, hlava III), bude
za účastníka v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže
opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje
pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.
Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.
Odvolací řízení upravuje správní řád v části druhé, hlavě VIII. Podle §93 odst. 1
správního řádu jestliže v této hlavě není stanoveno jinak, pro řízení o odvolání se obdobně
použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části (tedy druhé).
Podle §81 odst. 1 správního řádu účastník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud
zákon nestanoví jinak.
Podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu odvolací správní orgán opožděné nebo
nepřípustné odvolání zamítne.
K otázce oprávnění účastníka správního řízení podat odvolání se vyjádřil, mimo jiné,
Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09
takto:„Správní řád v ustanovení
§81 zakotvuje účastníkovi řízení právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu. Odvolání podané
osobou od účastníka odlišnou je pak nutno považovat za nepřípustné. Podle §92 odst. 1 téhož zákona má pak
správní orgán povinnost opožděné nebo nepřípustné odvolání rozhodnutím zamítnout. Jestliže rozhodnutí již
nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném
řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného
řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako
podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí. Z toho plyne,
že na nepřípustné odvolání, které neodůvodňuje použití některého z mimořádných opravných prostředků, může
správní orgán reagovat pouze jediným možným způsobem - a to zamítavým rozhodnutím.“ Tyto závěry
Ústavního soudu lze použít i v této věci. Rovněž i Nejvyšší správní soud za nepřípustné
považoval takové odvolání, které podala osoba, která nebyla účastníkem řízení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 5 As 6/2009 - 94).
Nejvyšší správní soud kasační námitku neshledal důvodnou. Žalovaný v posuzované věci
postupoval správně, když po zjištění, že stěžovateli nesvědčí účastenství v územním řízení, zamítl
jím podané odvolání jako nepřípustné podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu. Jiný postup
žalovaného by v posuzované věci nebyl správný ani účelný. Nelze se ztotožnit s názorem
stěžovatele, že pokud v územním řízení nedošlo k vydání usnesení dle ustanovení §28 odst. 1
správního řádu, že daná osoba není účastníkem konkrétního řízení, je tato osoba nadále
oprávněným účastníkem řízení a odvolání podané touto osobou se nemůže považovat
za nepřípustné. Tato argumentace stěžovatele odporuje materiálnímu pojetí účastenství.
Z materiálního pojetí účastenství vyplývá, že účastníkem řízení je osoba, které zákon takové
postavení přiznává, a to bez ohledu na to, zda s ní správní orgán jako s účastníkem jedná či nikoli.
V daném případě byla řešena jiná situace, než kterou řešil rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v rozsudku ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 - 118. Žalobce v této věci nebyl
opomenutým účastníkem, naopak správní orgán I. stupně, podle obsahu odůvodnění jeho
rozhodnutí ze dne 31. 5. 2004, rozšířil okruh účastníků řízení nad rámec §34 stavebního zákona
právě o žalobce, i když i podle názoru správního orgánu I. stupně vlastnická práva žalobce
v tomto řízení nebyla dotčena, avšak správní orgán I. stupně přihlížel k zájmům, které žalobce
v území má. Své rozhodnutí ze dne 31. 5. 2004, č. j. 03/5783/ÚS/8116/St. o umístění stavby:
„Dopravní napojení areálu CARREFOUR Brno – Královo Pole, stavba dočasná, okružní
křižovatka Sportovní“ v k. ú. Ponava, správní orgán I. stupně žalobci doručil a žalobce proti
němu podal odvolání. V projednávané věci odvolací orgán - žalovaný dospěl k závěru,
že odvolání podala osoba, které postavení účastníka řízení nenáleželo, což vyjádřil svým
výrokem, jímž odvolání žalobce proti výše uvedenému rozhodnutí jako nepřípustné zamítl
z důvodu, že navrhovaná stavba se pozemku č. p. 564/19 k. ú. Ponava vzhledem k jeho
vzdálenosti nemohla přímo dotknout, a dále z důvodu, že v době nového rozhodování stěžovatel
nebyl vlastníkem předmětného pozemku, a svoje závěry řádně odůvodnil. Žalovaný postupoval
v souladu s ustanoveními správního řádu upravujícími odvolací řízení v hlavě VIII, části druhé,
nemusel obdobně použít ustanovení hlavy III téže části.
Závěr krajského soudu, že žalovaný v posuzované věci nepochybil, když odvolání
stěžovatele zamítl jako nepřípustné podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu, tak Nejvyšší
správní soud shledal správným. Stěžovatel měl možnost brojit proti tomuto rozhodnutí správní
žalobou a následně i kasační stížností, což také učinil.
Za této situace krajský soud nepochybil ani při aplikaci poslední věty ustanovení §86
odst. 2 správního řádu, podle něhož se ustanovení §86 odst. 2 nepoužije, jde-li o nepřípustné
odvolání. Ani tato kasační námitka nebyla shledána důvodnou.
Nejvyšší správní soud kasační námitky stěžovatele neshledal důvodné, proto kasační
stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.). Žalovanému náklady řízení nevznikly, proto
Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. června 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu