ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.7.2010:60
sp. zn. 5 As 7/2010 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: Hyundai Motor Manufacturing Czech s. r. o., se sídlem Průmyslová zóna Nošovice,
Nižní Lhoty 700, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října
117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 12. 11. 2009, č. j. 22 Ca 336/2008 - 34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 11. 2009, č. j. 22 Ca 336/2008 - 34,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obecní úřad Dobrá, stavební úřad, shledal v rozhodnutí ze dne 20. 6. 2008,
č. j. SÚ 637/2008-338/Ko, že se žalobce dopustil správního deliktu podle §180 odst. 3 písm. e)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a to tím, že jako stavebník prováděl
stavbu „H-PROJECT“, sekce 05 Převodovkárna (Transmission) v rozporu se stavebním
povolením. Stavební úřad žalobci za tento delikt uložil pokutu ve výši 500 000 Kč.
Ve výroku rozhodnutí stavební úřad vymezil jednotlivé skutečnosti, v nichž byl shledán
rozpor provedené stavby se stavebním povolením. V odůvodnění rozhodnutí stavební úřad dále
odkázal na podrobný popis odchylek od stavebního povolení obsažený v dokumentaci
předložené stavebnímu úřadu dne 22. 11. 2007 jako příloha k žádosti žalobce o dodatečné
povolení stavby podle §129 odst. 3 stavebního zákona. K odůvodnění výše udělené pokuty pak
stavební úřad poukázal na §182 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož se při určení výše pokuty
právnické osobě přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání
a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Jak dále vyplývá z rozhodnutí, vzal
stavební úřad při rozhodování o výši pokuty v úvahu následující skutečnosti: (1) odchylky oproti
stavebnímu povolení ve vnějších rozměrech provedené stavby jsou dle stavebního úřadu
vzhledem k celkovým rozměrům stavby převodovkárny nevýznamné, naopak zásahy do vnitřního
uspořádání stavby hodnotil stavební úřad jako rozsáhlé, neboť v jejich důsledku se zcela změnilo
vnitřní dispoziční řešení jednotlivých provozních a obslužných místností; (2) stavba byla
realizována na pozemku ve vlastnictví žalobce, a to v areálu průmyslové zóny, přičemž její
realizací, i přes zmíněné odchylky od stavebního povolení, nebyla dotčena práva třetích osob ani
nedošlo ke škodám na životním prostředí či jiným škodlivým následkům; změny provedené
stavby se ovšem dotkly veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy, o čemž dle
stavebního úřadu svědčí závazná stanoviska dotčených orgánů na úseku ochrany veřejného
zdraví, požární ochrany a bezpečnosti práce, která byla vydána k dokumentaci změny stavby; (3)
nyní posuzovaný správní delikt nebyl jediným porušením zákona, kterého se žalobce dopustil,
když souběžně s předmětným správním řízením probíhala řízení o správních deliktech
spočívajících v provedení stavby „sekce 02 Lisovna a svařovna“ a stavby „sekce 08
Infrastruktura“ v rozporu s příslušnými stavebními povoleními; (4) žalobce v průběhu celého
řízení o správním deliktu se stavebním úřadem spolupracoval; a konečně vzal stavební úřad
v úvahu také (5) velikost stavby převodovkárny a její technologickou vybavenost, když z žádosti
o dodatečné povolení stavby ze dne 22. 11. 2007 vyplývá, že celkové náklady na provedení této
stavby dosahují výše 2 500 000 000 Kč. Podle stavebního úřadu přitom skutečnosti uvedené pod
bodem 3, 5 a částečně i 1 a 2 svědčí pro uložení pokuty v horní polovině zákonné sazby a naopak
skutečnosti uvedené pod bodem 4 a částečně i 1 a 2 svědčí pro uložení sankce mírnější. Po této
úvaze tedy stavební úřad žalobci uložil pokutu v polovině zákonné sazby.
Proti zmíněnému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím
ze dne 1.10. 2008, č.j. MSK 159740/2008, zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
potvrdil. V odůvodnění žalovaný nejprve s ohledem na formulaci odvolacích námitek zdůraznil,
že v daném případě stavební úřad shledal, že žalobce spáchal nikoliv přestupek, ale jiný správní
delikt podle §180 odst. 3 písm. e) stavebního zákona. Použití zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), jehož se žalobce
dovolával, tudíž v posuzované věci není na místě, neboť v řízení o jiném správním deliktu
se v souladu s §192 stavebního zákona postupuje podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Žalobce v odvolání dále zpochybňoval, že by se dopustil správního deliktu, s odkazem
na minimální nebezpečnost svého jednání pro společnost. K tomu žalovaný uvedl,
že společenská nebezpečnost představuje materiální stránku správního deliktu. Správním
deliktem je pouze takové jednání, které je způsobilé poškodit nebo ohrozit konkrétní zájem
společnosti chráněný zákonem. V daném případě, jak žalovaný dále poukázal, lze tento zájem
dovodit ze smyslu a účelu zákonné úpravy stavebního řízení, jenž spočívá v zajištění souladu
navrhované stavby s veřejným zájmem. Podle §115 odst. 1 stavebního zákona totiž stavební úřad
ve stavebním povolení stanoví podmínky pro provedení stavby, a pokud je to třeba, i pro její
užívání. Podmínkami mimo jiné zabezpečí ochranu veřejných zájmů.
Na situaci, kdy stavebník hodlá stavbu realizovat se změnami oproti vydanému
stavebnímu povolení, pamatuje, jak dále poukázal žalovaný, stavební zákon ve svém §118, který
řeší možnou změnu stavby před jejím dokončením. Tuto možnost ovšem žalobce nevyužil.
Zároveň, jak žalovaný dodal, se v posuzovaném případě nejednalo o takové změny stavby,
jež by stavební úřad mohl podle §118 odst. 3 stavebního zákona schválit při kontrolní prohlídce
zápisem do stavebního deníku. V daném případě totiž byla předmětná stavba převodovkárny
realizována i v rozporu s územním rozhodnutím, neboť došlo jak ke změně umístění
jednotlivých objektů stavby, tak ke změně jejich půdorysných rozměrů.
Z uvedeného podle názoru žalovaného vyplývá, že pokud žalobce v odvolání poukazuje
na konkrétní polehčující okolnosti svého jednání, nemohou být tyto okolnosti důvodem
nenaplnění materiální stránky daného správního deliktu, ale budou pouze okolnostmi
relevantními pro stanovení výše pokuty.
K samotné výši uložené pokuty žalovaný s odkazem na §181 písm. c) stavebního zákona
poukázal na to, že stavební úřad žalobci za jeho protiprávní jednání uložil pokutu ve výši
odpovídající polovině zákonné sazby. Žalovaný nejprve zdůraznil, že sankce za správní delikt
nemá jen fiskální význam, ale že by měla zároveň plnit funkci obecné i individuální prevence.
V tomto smyslu pak musí být pokuta jako správní sankce individualizována, neboť musí být
znatelná v majetkové sféře pachatele. Pokud tedy stavební úřad při určení výše ukládané pokuty
přihlédl k postavení a velikosti žalobce jako obchodní společnosti, nelze takový postup chápat
jako porušení zásady rovnosti.
Při stanovení výše ukládané pokuty, jak žalovaný dále konstatoval, posuzoval stavební
úřad také závažnost spáchaného deliktu, přičemž zohlednil skutečnost, že v případě žalobce
se jedná o opakované porušení stavebního zákona a že na chování žalobce navázaly další
společnosti, které v průmyslové zóně realizují své stavební záměry, jak tomu bylo např.
u autolakovny apod.
Naopak irelevantní pro určení výše pokuty je dle žalovaného skutečnost, že žalobce
následně požádal o dodatečné povolení stavby, přičemž mu stavební úřad vyhověl. K tomu
žalovaný poznamenal, že povinnost požádat o dodatečné povolení stavby vyplývá z §129 odst. 3
stavebního zákona. Pokud by totiž žalobce o dodatečné povolení předmětné stavby nepožádal,
musel by stavební úřad nařídit odstranění této stavby.
Žalovaný tedy uzavřel, že stavební úřad náležitě zvážil okolnosti podstatné pro určení
výše ukládané pokuty a důvodně dospěl k závěru o významu a společenské nebezpečnosti jednání
žalobce, když označil vědomé provádění stavby bez příslušného rozhodnutí stavebního úřadu
za ohrožení právem chráněných zájmů, neboť takové jednání vykazuje z hlediska veřejného
zájmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména vzhledem k obecnému nedodržování
příslušných stavebních předpisů.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě žalobou, kterou
se domáhal i zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Pro případ, že by krajský soud
neshledal pro takový postup důvod, domáhal se žalobce upuštění od trestu nebo jeho snížení
v mezích zákonem dovolených.
Žalobce především namítal, že jeho jednání spočívající v realizaci předmětné stavby
v rozporu se stavebním povolením zcela jednoznačně postrádá společenskou nebezpečnost, která
je předpokladem trestnosti přestupku, neboť v jeho důsledku nevznikly žádné škodlivé následky,
a tudíž tímto jednáním nebyl dotčen zájem společnosti na kontrole výstavby, resp. jiný veřejný
zájem. Žalobce se tedy domníval, že správní orgány při rozhodování o tom, zda žalobce spáchal
přestupek proti předpisům stavebního práva, potažmo při rozhodování o výši pokuty, nevzaly
v úvahu příslušná ustanovení právních předpisů, především zákona o přestupcích. Při určení výše
pokuty pak správní orgány dle žalobce zcela opomněly §182 odst. 2 stavebního zákona, neboť
závažnost posuzovaného jednání žalobce není v žádném případě taková, aby odůvodňovala
uložení pokuty v polovině zákonné sazby.
Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 12. 11. 2009, č. j. 22 Ca 336/2008 - 34,
napadené rozhodnutí zrušil jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
V odůvodnění rozsudku krajský soud nejprve podotkl, že jak již v žalobou napadeném
rozhodnutí správně uvedl žalovaný, nepřipadá použití zákona o přestupcích, jehož se žalobce
dovolává, v posuzované věci v úvahu. V daném případě stavební úřad shledal, že žalobce spáchal
jiný správní delikt, jehož projednání podléhá zcela jinému procesnímu režimu než přestupky.
Dále krajský soud konstatoval, že ostatní žalobní námitky již směřovaly pouze k určení
výše uložené pokuty. K tomu krajský soud uvedl, že pokud zákon přímo stanoví hlediska, k nimž
je správní orgán povinen při určení výše pokuty přihlédnout, pak je povinností správního orgánu
zvážit nejprve každé hledisko samostatně a posléze všechna hlediska ve vzájemné souvislosti,
a zároveň se vypořádat s námitkami uplatněnými účastníkem v průběhu řízení. V dané věci
ovšem správní orgány dle názoru krajského soudu neprovedly hodnocení takovým způsobem,
aby jejich úvahy mohly být přezkoumány soudem. Stavební úřad v rozhodnutí prvního stupně
uvedl, že nepovažuje za nevýznamné změny ve vnitřním uspořádání stavby, aniž by tento závěr
dále konkretizoval. Další odchylky provedené stavby od stavebního povolení uvedené ve výroku
rozhodnutí prvního stupně pak stavební úřad vůbec nevyhodnotil. Za zcela obecné krajský soud
dále označil závěry stavebního úřadu, podle nichž se změny provedené stavby dotkly veřejných
zájmů chráněných zvláštními právními předpisy. Tato pochybení pak dle krajského soudu
nenapravil ani žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí. Žalovaný navíc označil jednání
žalobce za značně společensky nebezpečné, aniž by opět tento závěr jakkoli konkretizoval,
přitom dle stavebního úřadu nebyla realizací stavby dotčena práva třetích osob a v jejím důsledku
nedošlo ke škodám na životním prostředí či jiným škodlivým následkům. Taktéž zmínku
žalovaného o opakovaném porušování zákona ze strany žalobce posoudil krajský soud jako zcela
obecnou, neboť žalovaný neodkázal na žádné pravomocné rozhodnutí, podle něhož by žalobce
spáchal správní delikt.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, již výslovně
opřel o důvody podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti ovšem vyplývají
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel tedy namítá nezákonnost napadeného
rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel konkrétně nesouhlasí se závěrem krajského soudu o tom, že žalobou napadené
rozhodnutí je pro nedostatečné odůvodnění výše uložené pokuty nepřezkoumatelné.
Stěžovatel podotýká, že stavební úřad ve svém rozhodnutí podrobně uvedl, ke kterým
skutečnostem při uložení pokuty ve výši odpovídající polovině zákonné sazby podle §181 písm.
c) stavebního zákona přihlédl. Mezi nimi pak označil ty, které svědčily pro uložení pokuty v horní
polovině zákonné sazby, a naopak ty, které svědčily pro uložení pokuty na spodní hranici sazby.
Stěžovatel se domnívá, že z postupu stavebního úřadu, tak jak je popsán v jeho rozhodnutí,
je zřejmé, že stavební úřad zohlednil i polehčující okolnosti spáchání předmětného správního
deliktu, na které poukázal žalobce ve svém vyjádření ze dne 16. 6. 2008. Sám stěžovatel se pak dle
svých tvrzení řádně vypořádal se všemi námitkami žalobce uvedenými v odvolání.
Pokud krajský soud správním orgánům vytkl, že nedostatečně zdůvodnily, proč
nepovažují provedené změny předmětné stavby za toliko nevýznamné, poukazuje stěžovatel
na výrok rozhodnutí prvního stupně, jenž obsahuje přesný popis rozsahu odchylek mezi
prováděnou stavbou a stavebním povolením. V žalobou napadeném rozhodnutí navíc stěžovatel
zdůraznil, že předmětná stavba byla prováděna nejen v rozporu se stavebním povolením, ale též
v rozporu s příslušným územním rozhodnutím, neboť z popsaných odchylek je zřejmé, že došlo
ke změně umístění stavby a ke změně jejích půdorysných rozměrů. V této souvislosti stěžovatel
dále poukázal i na skutečnost, že k projednání správního deliktu stavební úřad nařídil ústní
jednání na 29. 1. 2008, ze kterého byl pořízen protokol, v němž jsou podrobně popsány všechny
změny prováděné stavby oproti vydanému stavebnímu povolení. V průběhu jednání pak stavební
úřad zdůraznil, že stavba byla realizována nejen v rozporu se stavebním povolením, ale také
v rozporu s územním rozhodnutím. Stěžovatel poukazuje na to, že žalobce v průběhu ústního
jednání výše uvedená zjištění nijak nezpochybňoval, ačkoli mu byla dána možnost se k nim
vyjádřit.
Žalobou napadené rozhodnutí je dle krajského soudu nepřezkoumatelné i s ohledem
na rozporné závěry správních orgánů, které na jedné straně konstatovaly, že se změny provedené
stavby dotkly zájmů chráněných zvláštními předpisy, a přitom zároveň uvedly, že realizací stavby
nedošlo ke škodám na životním prostředí. K tomu stěžovatel podotýká, že uvedené závěry
se nijak nevylučují. Otázka vzniku škody na životním prostředí byla stavebním úřadem
posuzována jako samostatné hledisko pro určení výše pokuty. Zároveň však stavební úřad
poukázal na to, že si stavba prováděná v rozporu se stavebním povolením, vzhledem
k charakteru a rozsahu provedených změn, vyžádala pro účely řízení o jejím dodatečném
povolení nová vyjádření a stanoviska dotčených orgánů hájících veřejné zájmy dle zvláštních
předpisů.
Pokud stavební úřad při určení výše pokuty přihlédl ke skutečnosti, že žalobce
se deliktního jednání dopustil opakovaně, připouští stěžovatel, že příslušná řízení, ve kterých
stavební úřad rozhodoval o protiprávním jednání žalobce v souvislosti s realizací jeho dalších
staveb, nebyla v té době pravomocně ukončena. Stěžovatel nicméně odkazuje na protokol
z kontrolní prohlídky ze dne 30. 10. 2007, jenž je součástí spisu a z něhož vyplývá, že při
prohlídce bylo zjištěno, že žalobce provádí v rozporu s příslušnými stavebními povoleními i další
kontrolované stavby, jež jsou součástí automobilového závodu v průmyslové zóně Nošovice.
Ve zmíněném protokolu jsou pak jednotlivé odchylky ve vztahu ke každé stavbě podrobně
popsány, přičemž osoba oprávněná jednat jménem žalobce obsah protokolu bez výhrad stvrdila
svým podpisem. Podle stěžovatele tedy již v této fázi řízení byly nepovolené změny dotčených
staveb spolehlivě prokázány.
Konečně stěžovatel v kasační stížnosti připomněl, že účelem sankce za správní delikt
je individuální a obecná prevence. Stavební úřad tedy nepochybil, když vzal při určení výše
pokuty v úvahu i majetkové poměry žalobce, tj. význam a velikost žalobce jako obchodní
společnosti a celkové náklady příslušného stavebního projektu, neboť ukládaná sankce musí být
v majetkové sféře pachatele znatelná. Takovým postupem stavební úřad neporušil zásadu
rovnosti ani zásadu legitimního očekávání, resp. takový postup nelze zpochybnit tvrzením,
že stavební úřad při určení výše ukládané pokuty nepřihlédl ke stávající rozhodovací praxi
v obdobných případech. K této otázce stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne
9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, publikovaný pod č. 36/2004 Sb. ÚS. Stěžovatel se konečně
domnívá, že vědomé a opakované porušování zákona natolik významnou společností, jakou
je žalobce, v situaci, kdy příslušné stavební předpisy bývají již tak obecně porušovány, je jednáním
pro společnost velmi nebezpečným, neboť chování takové společnosti je daleko více sledováno
veřejností a stává se příkladem pro ostatní. To se ostatně potvrdilo i v případě jiných staveb
realizovaných v dané průmyslové zóně či v jejím bezprostředním okolí. Stěžovatel konkrétně
odkazuje na společnosti Dymos Czech Republic s. r. o., HYSCO CZECH s. r. o. a Mobis
Automotive Czech s. r. o., které následně rovněž prováděly stavby v rozporu s příslušnými
rozhodnutími.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení před krajským soudem (§102 s. ř. s.) a jedná za něj pověřený
zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je vyžadováno pro výkon advokacie
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zároveň zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že v daném případě není pochyb o tom,
že žalobce se svým jednáním, kdy prováděl předmětnou stavbu v rozporu se stavebním
povolením, a to v rozsahu, jenž vyplývá z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
dopustil jiného správního deliktu podle §180 odst. 3 písm. e) stavebního zákona.
Podle tohoto ustanovení se správního deliktu dopustí právnická osoba jako stavebník tím,
že provádí novou stavbu v rozporu se stavebním povolením. Zájem tímto ustanovením chráněný
je pak třeba, jak správně poukázal stěžovatel v žalobou napadeném rozhodnutí, dovozovat
ze smyslu a účelu zákonné úpravy stavebního řízení, jenž spočívá v předběžném posouzení
stavebního záměru před jeho vlastní realizací s cílem zajistit soulad výstavby s veřejným zájmem
(k tomu srov. §115 stavebního zákona). Naplněním formálních znaků skutkové podstaty podle
§180 odst. 3 písm. e) stavebního zákona tedy v zásadě dochází k porušení uvedeného
chráněného zájmu.
Pokud žalobce zpochybňoval společenskou nebezpečnost svého jednání a argumentoval
tím, že změny předmětné stavby, jež nemají oporu ve stavebním povolení, nebyly svou povahou
změnami zásadními, přičemž jejich provedení nemělo žádné negativní následky, odkazuje
Nejvyšší správní soud na §118 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého stavební úřad schválí
při kontrolní prohlídce zápisem do stavebního deníku změnu stavby, která se nedotýká práv
účastníků stavebního řízení; podle okolností vyznačí změnu též v ověřené projektové
dokumentaci. Může tak ovšem učinit, jen pokud se změna nedotýká podmínek územního
rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo když příslušný
dotčený orgán písemně anebo prohlášením do protokolu se změnou souhlasí.
Jak správně konstatoval stěžovatel v žalobou napadeném rozhodnutí, v posuzovaném
případě se o takové změny stavby, jež by bylo možno schválit popsaným postupem, nejedná. Již
z výroku správního rozhodnutí prvního stupně, který obsahuje přesný popis rozsahu odchylek
mezi prováděnou stavbou a stavebním povolením, je zjevné, že v daném případě byla stavba
realizována nejen v rozporu se stavebním povolením, ale také v rozporu s územním
rozhodnutím, neboť došlo ke změně půdorysných rozměrů jednotlivých objektů stavby, a tudíž
i ke změně jejich umístění.
Nejvyšší správní soud dále podotýká, že v případě ostatních změn stavby oproti
stavebnímu povolení, které přesahují rámec §118 odst. 3 stavebního zákona, musí stavebník
postupovat podle §118 odst. 1 a 2 stavebního zákona, tedy požádat o povolení změny stavby
před jejím dokončením. Tuto možnost však žalobce v posuzovaném případě nevyužil.
Dále se Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatele zabýval tím, zda krajský soud
nepochybil, když žalobou napadené rozhodnutí posoudil ve vztahu k otázce určení výše uložené
pokuty jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Podle §182 odst. 2 stavebního zákona se při určení výše pokuty právnické osobě
přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Zákonným hlediskem rozhodným pro určení výše pokuty
ukládané za předmětný správní delikt je tedy jeho závažnost.
Nejvyšší správní soud má za to, že z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
je zřejmé, jaké skutečnosti vzal stavební úřad při určení výše ukládané pokuty v úvahu.
K námitkám žalobce zohlednil polehčující okolnosti spáchání předmětného správního deliktu,
tj. že stavba byla realizována na pozemku ve vlastnictví žalobce, a to v areálu průmyslové zóny,
přičemž její realizací, i přes zmíněné odchylky od stavebního povolení, nebyla dotčena práva
třetích osob ani nedošlo ke škodám na životním prostředí či jiným škodlivým následkům, a dále
že žalobce v průběhu celého řízení o správním deliktu se stavebním úřadem spolupracoval.
Stavební úřad naopak odmítl tvrzení žalobce, že by na závažnost spáchaného správního deliktu
mohla mít vliv skutečnost, že žalobce požádal o dodatečné povolení stavby podle §129 odst. 3
stavebního zákona.
Pro uložení pokuty v horní polovině zákonné sazby pak dle stavebního úřadu naopak
svědčí to, že provedené změny vnitřního dispozičního řešení stavby lze charakterizovat jako
rozsáhlé, přičemž tyto změny se dotkly veřejných zájmů chráněných zvláštními právními
předpisy. Stavební úřad také poukázal na skutečnost, že vedle posuzovaného případu se žalobce
odchýlil od platných stavebních povolení i při realizaci dalších stavebních záměrů v dané lokalitě,
a to zcela vědomě.
Pokud krajský soud dospěl k závěru, že uvedené úvahy stavebního úřadu jsou příliš
obecné na to, aby je bylo možné přezkoumat, musí zdejší soud dát za pravdu stěžovateli,
že již z výčtu zjištěných odchylek od stavebního povolení obsaženého ve výroku správního
rozhodnutí prvního stupně vyplývá, že rozsah a charakter nepovolených změn prováděné stavby
je významný, když je zjevné, jak již bylo vysvětleno výše, že provedením těchto změn bylo
zasaženo i do podmínek územního rozhodnutí. O potenciálním vlivu uvedených změn na zájmy
chráněné zvláštními zákony pak bezesporu svědčí skutečnost, že za účelem dodatečného
povolení stavby musela být vyžádána nová závazná stanoviska, rozhodnutí a vyjádření
příslušných dotčených orgánů. Skutečnost, že při provádění stavby v rozporu se stavebním
povolením nedošlo přímo ke škodám na životním prostředí, resp. ke vzniku jiných škodlivých
následků, na uvedeném závěru nic nemění. Ostatně již bylo opakovaně zdůrazněno, že tato
skutečnost byla stavebním úřadem při určení výše ukládané pokuty vzata v potaz jako polehčující
okolnost.
Nejvyšší správní soud konečně sdílí i názor stěžovatele, že v daném případě bylo možné
při určení výše pokuty zohlednit i to, že žalobce prováděl i další stavby v dané lokalitě v rozporu
s platnými stavebními povoleními. Jakkoli řízení o jednotlivých skutcích probíhala paralelně,
je nutno poukázat na protokol z kontrolní prohlídky sepsaný dne 30. 10. 2007, jenž byl mimo jiné
podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu v předmětné věci. Právě z tohoto protokolu
vyplývá, že při dané prohlídce bylo zjištěno, že žalobce provádí v rozporu s příslušnými
stavebními povoleními i další kontrolované stavby, které jsou také součástí automobilového
závodu v průmyslové zóně Nošovice. V protokolu jsou jednotlivé odchylky ve vztahu ke každé
stavbě podrobně popsány, přičemž obsah protokolu osoba oprávněná jednat jménem žalobce
bez výhrad stvrdila svým podpisem. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že již v této fázi řízení
byly nepovolené změny dotčených staveb spolehlivě prokázány a ani žalobce je v průběhu
správního řízení ani řízení před soudem nezpochybňoval.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že z rozhodnutí stavebního úřadu a především
pak z žalobou napadeného rozhodnutí je zjevné, že správní orgány při určení výše ukládané
pokuty přihlédly také k majetkovým poměrům žalobce. Stavební zákon přitom v §182 odst. 2
výslovně majetkové poměry pachatele mezi kritérii pro určení výše pokuty neuvádí. Žalobce
navíc opakovaně namítal, že takový postup je v rozporu se zásadou rovnosti a zásadou
legitimního očekávání.
Jak však správně poukázal stěžovatel, Ústavní soud ve svém plenárním nálezu ze dne
9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, zdůraznil, že nechápe rovnost jako absolutní, nýbrž jako relativní
(a nadto akcesorickou ve vztahu k jiným základním právům a svobodám), přičemž „s pojmem
relativní rovnosti úzce souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru pokuty jako
majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat majetkové poměry
potrestaného“. Ústavní soud nejen judikoval, že není „porušením principu relativní rovnosti, když dvěma
osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být
právě rozdílné majetkové poměry“, ale dodal, že „z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru,
že kritérium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné
a komplementární […] vzhledem k riziku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto
trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení“. Z uvedeného je zřejmé,
že Ústavní soud nepovažuje zohledňování majetkových poměrů a jejich promítnutí do celkové
výše pokuty za diskriminační (naopak považuje takový postup za souladný s principem relativní
rovnosti) a že pokládá za nutné tyto poměry zohledňovat, aby byl dosažen účel trestu.
Na uvedenou judikaturu Ústavního soudu navázal i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publikovaném pod č. 2092/2010 Sb. NSS,
v němž mj. konstatoval, že „aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální
i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele“.
Vzhledem k uvedenému je zřejmé, že stěžovatel ani správní orgán prvního stupně
nepochybili, když při určení výše ukládané pokuty přihlédli také k majetkovým poměrům žalobce,
konkrétně k jeho velikosti a významu jako součásti nadnárodního koncernu a dále k rozsahu
investic žalobce souvisejících s předmětnou stavbou.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v posuzované věci správní orgány při určení
výše ukládané pokuty zohlednily nezbytná zákonná hlediska, z jejich rozhodnutí je pak zřejmé,
které konkrétní skutečnosti vzaly při určení výše pokuty za podstatné a jakým způsobem
je hodnotily, a to každou zvlášť i ve vzájemných souvislostech. Správní orgány zároveň
vypořádaly všechny námitky žalobce. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalobou napadené
rozhodnutí je ve vztahu k otázce určení výše uložené pokuty přezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Ostravě v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. března 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu