ECLI:CZ:NSS:2011:5.AZS.6.2010:107
sp. zn. 5 Azs 6/2010 - 107
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Eliška Cihlářové, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové,
JUDr. JUDr. Michala Mazance, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie
Turkové, a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: A. O., zastoupená JUDr. Pavlem
Ramešem, advokátem se sídlem Bolzanova 1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 30. 7. 2009 č.j. 62 Az 24/2008 - 25,
takto:
I. Žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje správní orgán na základě skutečností,
které žadatel uvede či které ve správním řízen í jinak vyjdou najevo, a to z hlediska všech
zákonných forem této ochrany, které se k těmto skutečnostem vztahují. Zamítnout žádost
podle §16 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, může správní orgán jen tehdy, nepřichází-li
v úvahu žádná z takovýchto forem mezinárodní ochrany; tento závěr musí v rozhodnutí
odůvodnit.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Odůvodnění:
I.
Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 25. 9. 2008, č. j. OAM-635/VL-07-19-2008, jímž byla podle §16 odst. 2 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“) zamítnuta žádost stěžovatelky o udělení
mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná.
[2] V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že z obsahu správního spisu a z výpovědi
stěžovatelky je zřejmé, že do řízení o udělení mezin árodní ochrany vstoupila v době platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění, a to s cílem legalizovat své další setrvání v České republice
a vyhnout se tak důsledkům správního vyhoštění. V daném případě se jedná o třetí žádost
stěžovatelky o udělení mezinárodní ochrany. První řízení bylo zahájeno dne 17. 9. 2001 a poté,
co bylo pravomocně negativně rozhodnuto o žádosti, stěžovatelka se nadále nelegálně zdržovala
na území České republiky. Dne 12. 7. 2008 obdržela stěžovatelka rozhodnutí o správním
vyhoštění na dobu tří let a následně dne 8. 8. 2008 podruhé požádala o udělení mezinárodní
ochrany. Řízení o této žádosti bylo dne 1. 9. 2008 zastaveno. Poté stěžovatelka potřetí podala
žádost o udělení mezinárodní ochrany. O této žádosti rozhodl žalovaný napadeným správní
rozhodnutím, když za této situace shledal důvod pro uplatnění §16 odst. 2 zákona o azylu.
[3] Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž namítala, že pochybil,
pokud zamítl její žádost o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodnou. Žalovaný měl zvážit
udělení humanitárního azylu z důvodu velmi špatného psychického stavu stěžovatelky. Případné
vyhoštění by pro ni představovalo velmi stresovou situaci, kterou by vzhledem k trvajícímu
psychickému onemocnění pravděpodobně neunesla. Stěžovatelka se obává, že v případě svého
vyhoštění by podlehla sebevražedným myšlenkám, kterými již v minulosti trpěla a které ji dvakrát
dohnaly k pokusu o sebevraždu. V této souvislosti poukázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 4. 2005, č. j. 2 Azs 290/2004 - 49, www.nssoud.cz, podle něhož lze mezi
důvody udělení humanitárního azylu zařadit udělování humanitárního azylu osobám zvláště těžce
postiženým či nemocným.
[4] Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl. Ve shodě se žalovaným dospěl k závěru,
že z postupu stěžovatelky je patrné, že žádost o udělení mezinárodní ochrany pod ala pouze
s cílem vyhnout se správnímu vyhoštění. S poukazem na judikaturu Nejvyššího správního so udu
(rozsudek ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, publikovaný pod č. 1724/2008 Sb. NSS)
uvedl, že došlo ke kumulativnímu naplnění všech podmínek pro zamítnutí žádosti podle §16
odst. 2 zákona o azylu. Ve vztahu k posouzení žádosti podle §14 zákona o azylu konstatoval,
že udělení azylu z humanitárních důvodů je věcí správního uvážení, které bylo v případě
stěžovatelky učiněno, ale v rámci něho nebyl zjištěn žádný důvod hodný zvláštního zřetele.
Stěžovatelka neuvedla žádné důvody relevantní pro případné udělení humanitárního azylu podle
§14 zákona o azylu.
[5] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že ji opírá o důvody podle §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Konkrétně namítala, že krajský soud posoudil její situaci tak, že v rozporu
se skutkovým stavem konstatoval, že stěžovatelka žádá o udělení mezinárodní ochrany,
aby se vyhnula hrozícímu vyhoštění a nevzal v úvahu okolnost, že by při návratu na Ukrajinu
byla nucena spáchat sebevraždu. Protože azyl se poskytuje jako mezinárodní ochrana tehdy,
kdy vlastní stát není schopen poskytnout odpovídající ochranu, měl krajský soud rozhodnout
v souladu s tímto pravidlem a situaci stěžovatelky posoudit jako azylově významnou ve smyslu
humanitární ochrany. Stěžovatelka znovu zopakovala, že trpí depresemi, které jsou vyvolány
pobytem v zemi původu a v př ípadě návratu hrozí prohloubení jejích depresivních stavů,
které mohou reálně vést k sebevraždě. Krajský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit
pro nepřezkoumatelnost, pokud se dostatečně nezabýval tím, zda jsou dány podmínky
mimořádného zřetele hodné odůvodňující humanitární ochranu stěžovatelky. Žalovaný tak učinil
závěr, pro který neměl dostatek důvodů. Protože krajský soud převzal jednostranná zjištění
žalovaného, je nepřezkoumatelný i napadený rozsudek. Z uvedeného je tak zřejmé, že napadený
rozsudek je nezákonný pro nesprávné právní posouzení, zda důvody uváděné stěžovatelkou jsou
podřaditelné pod důvody pro udělení humanitární ochrany.
II.
Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Pátý pětičlenný senát, který má podle rozvrhu práce rozhodovat o kasační stížnosti,
se při předběžném projednání neztotožnil se závěrem krajského soudu, že „udělení azylu
z humanitárních důvodů je věcí správního uvážení, které bylo v případě žalobkyně učiněno,
ovšem v rámci něho nebyl zjištěn žádný důvod hodný zvláštního zřetele“ . Žalovaný totiž
v odůvodnění svého rozhodnutí neuvedl žádné úvahy či závěry, jež by se týkaly p řípadných
důvodů pro udělení humanitárního azylu. Nelze proto dovodit, že by provedl správní uvážení
podle §14 zákona o azylu. Krajský soud navíc , dle názoru pátého senátu, překročil rámec
soudního přezkumu správního rozhodnutí, neboť zcela nahradil správní uvážení žalovaného
vlastní úvahou o tom, že stěžovatelkou uplatněné důvody žádosti o mezinárodní ochranu nelze
považovat za relevantní z hlediska §14 zákona o azylu .
[7] Při předběžném posouzení věci se pátý senát zabýval tím, zda měl žalovaný povinnost
posuzovat i v řízení podle §16 odst. 2 zákona o azylu tvrzené důvody pro udělení humanitárního
azylu dle §14 zákona o azylu a své závěry k této otázce řádně odůvodnit a zda tyto závěry
následně podléhají soudnímu přezkoumání ve správním soudnictví.
[8] Podle názoru pátého senátu může být jako zjevně nedůvodná zamítnuta podle §16
odst. 1 a 2 zákona o azylu pouze taková žádost o udělení mezinárodní ochrany, která je zjevně
nedůvodná z hlediska všech forem mezinárodní ochrany, tj. z hlediska §12, §13, §14, §14a
a §14b zákona o azylu. Správní orgán je proto povinen i v rozhodnutí podle §16 zákona o azylu
uvést, proč je žádost zjevně nedůvodná z hlediska všech zákonem vymezených forem
mezinárodní ochrany. Tyto závěry správního orgánu následně podléhají kognici správních soudů.
Pokud žadatel uvede či ve správním řízení vyjdou najevo skutečnosti, pro něž nelze považovat
žádost z hlediska byť jen jedné z forem mezinárodní ochrany za zjevně nedůvodnou a které
vyžadují hlubší posouzení či doplnění podkladů pro rozhodnutí, posoudí správní orgán tuto
žádost v rámci řízení, jež zpravidla končí rozhodnutím o udělení, resp. neudělení, jednotlivých
forem mezinárodní ochrany.
[9] Pátý senát se tak hodlá ve svých závěrech odchýlit od právního názoru, který vyslovil
dříve Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 125,
ze dne 10. 2. 2004, č. j. 4 Azs 35/2003 - 71, a v dalších na tyto judikáty navazujících
rozhodnutích. Protože není oprávněn učinit judikatorní odklon, aniž by se obrátil na rozšířený
senát, neboť předmětná věc se týká humanitárního azylu, který není upraven unijním právem,
a navíc se právní názor, od něhož se pátý senát hodlá odchýlit, objevuje i v rozhodnutích
Nejvyššího správního soudu vydaných po uplynutí lhůt pro transpozici azylových směrnic
Evropské unie, postoupil věc rozšířenému senátu.
III.
Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí
[10] Rozšířený senát v prvé řadě zkoumal, zda má pravomoc ve věci rozhodovat Podle
§17 odst. 1 s. ř. s. platí, že dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[11] Rozšířený senát v dané věci konstatuje, že podmínka odlišnosti právních názorů
je naplněna, neboť stávající judikatura je vskutku v rozporu s názorem, který chce zaujmout pátý
senát.
[12] Institutem zamítnutí žádosti pro zjevnou nedůvodnost podle §16 zákon a o azylu
se Nejvyšší správní soud poprvé detailněji zabýval v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j.
2 Azs 47/2003 - 130, publikovaném pod č. 244/2004 Sb.NSS, v němž uvedl, že „Zákon o azylu
v ustanovení §16 obsahuje jednak případy, kdy k naplnění podmínek zamítnutí žádosti jsou rozhodné důvody,
pro které se žadatel o azyl azylové ochrany dovolává a kdy je třeba tvrzení žadatele a doložení tvrzených
skutečností vážit (např. ekonomické důvody, tvrzení všeobecné nouze, jiné než azylově relevantní důvody,
nevěrohodná tvrzení atp.), jednak případy objektivních skutečností, u nichž jsou důvody žádosti o azyl zcela
nerozhodné (např. neexistence či padělaní cestovního dokladu, hrozba vyhoštění či vydání k trestnímu stíhání).
Přes rozdílnost obou kategorií zjevné nedůvodnosti (z hlediska nezbytnosti hodnocení žadatelem uváděných
důvodů) při naplnění podmínek kteréhokoliv důvodu a dodržení zákonné lhůty pro rozhodnutí správní orgán
rozhodne o zamítnutí žádosti, a tím je vyloučeno rozhodnutí podle §12 zákona o azylu. Je tak zcela nerozhodné,
jaké důvody stěžovatel tvrdil a jaké důkazy předkládal k doložení svého tvrzen í o politickém pronásledování.
Podstatné ovšem je, zda byly v jeho případě podmínky ustanovení §16 odst.1 písm. k) zákona o azylu naplněny.
(…)“
[13] Na tento judikát pak navázal rozsudek ze dne 10. 2.2 004, č. j. 4 Azs 35/2003 - 74,
v němž byly vysloveny tyto právní závěry: „(…) v posuzované věci správní orgán vycházel v rozhodnutí
z ustanovení §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu, (…) Uvedené posouzení ve svých důsledcích znamená,
že neprobíhal proces dokazování o tom, zda byly splněny podmínky ustanovení §12 zákona o azylu. Jestliže
se správní orgán nezabýval meritorně posouzením toho, zda byla či nebyla naplněna skutková podstata ustanovení
§12 zákona o azylu, pak se nemusel zabývat ani splněním podmínek ustanovení §14 zákona o azylu,
tj. podmínkami udělení azylu z humanitárních důvodů. Neprovádí-li tedy správní orgán dokazování o přítomnosti
důvodů azylu ve smyslu §12 zákona o azylu, neboť vychází z toho, že stěžovatel neuvedl skutečnosti svědčící
o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v §12 [§16 odst. 1 písm. g) zákona
o azylu], pak je jeho výrok ve vztahu k ustanovení §14 zákona o azylu v posuzované věci výrokem, který nemá
oporu v platné právní úpravě. (…)Jak již však bylo výše uvedeno, v posuzované věci bylo provedeno tzv. zkrácené
řízení, a to z důvodů zjevně nedůvodné žádosti, aniž by v tomto řízení důvody uvedené v §12 byly zjišťovány.
Jestliže důvody pro udělení azylu podle §12 nebyly zjišťovány (nemohly být tudíž ani zjištěny) nepřichází v úvahu
výrok o udělení azylu z humanitárních důvodů podle §14 zákona o azylu. (…) [Z]e žaloby [je] možno dovodit,
že se žalobce dovolává udělení humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu, což ovšem předpokládá
rozhodnutí správního orgánu podle §12 zákona o azylu, nikoliv postup podle §16 odst. 1 písm. g) tohoto
zákona.“
[14] K této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil také v rozs udku ze dne 2. 3. 2005,
č. j. 3 Azs 77/2004 - 86, www.nssoud.cz, tak, že žadatel se zjevně nedůvodnou žádostí o udělení
azylu může dovolat humanitárních důvodů, popř. správní orgán je může shledat sám v rámci
zkráceného řízení. Nejvyšší správní soud zde, obdobně jako ve věci sp. zn. 4 Azs 35/2003,
konstatoval, že v takovém případě není místo pro zamítnutí žádosti pro zjevnou nedůvodnost
podle §16 zákona o azylu s tím, že správní orgán má v takovém případě vydat pouze kladný
výrok o udělení humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu.
[15] Tento právní názor zastával ve svých rozhodnutích Nejvyšší správní soud
i v následujících letech, tj. po datu 31. 8. 2005, kdy došlo ke změně zákona o azylu . Teprve
v rozsudcích ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, publikovaný pod č. 1724/2008 Sb. NSS
a ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, www.nssoud.cz, doznal změny, ale pouze
ve vztahu k §12 a §14a zákona o azylu . V prvním z citovaných rozsudků, v němž bylo také
zdůvodněno, proč bylo v daném případě možné odklonit se od stávající judikatury bez toho,
aby věc musela být předložena rozšířenému senátu, Nejvyšší správní soud vyslovil názor,
že „[u]stanovení §16 odst. 2 zákona o azylu je nutné vykládat tak, že jako zjevně nedůvodná se zamítne
i žádost o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal [POUZE] s cílem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení
mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak. Nicméně pokud žadatel přesvědčivě prokáže, že mu
hrozí v zemi původu pronásledování z azylově relevantních důvodů nebo skutečné nebezpečí vážné újmy,
je žalovaný povinen se zabývat i jeho tvrzeními podle §12 a §14a zákona o azylu, a případně azyl
či doplňkovou ochranu udělit. Z výše uvedeného vyplývá, že v případě podání žádosti o mezinárodní ochranu
až ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění, existuje vyvratitelná domněnka, že tato žádost byla účelová. Žadatel
však může prokázat nejen, že žádost nemohl podat dříve, ale (nezávisle na tom, že ji mohl podat dříve) rovněž,
že ji nepodal pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoš tění. Použití ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu tudíž
vyžaduje třístupňový test: (1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny
(…); (2) zda mohl žadatel požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné,
že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydání nebo
předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně; v případě nesplnění byť
jedné z nich nelze §16 odst. 2 zákona o azylu aplikovat.“
[16] Původní výklad §16 zákona o azylu však nebyl dosud překonán, pokud jde o otázku,
zda je nutné posuzovat zjevnou nedůvodnost žádosti o mezinárodní ochranu i z hlediska
možného udělení humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu.
[17] Podstatné je, že judikatura navazující na citované rozsudky Nejvyššího správního
soudu ve věcech sp. zn. 2 Azs 47/2003, 4 Azs 35/2003 a 3 Azs 77/2004, z nich vyvodila
důsledky, které patrně ani nebyly původně zamýšleny. Podle této judikatury je správní orgán
zbaven povinnosti odůvodnit v rozhodnutích vydaných podle §16 odst. 1 či 2 zákona o azylu,
proč je žádost o udělení mezinárodní ochrany zjevně nedůvodná z hlediska všech forem
mezinárodní ochrany a staví tak tuto otázku rovněž mimo dosah přezkumu správních soudů.
Např. v rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 Azs 293/2005 - 60, dostupný na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud konstatoval: „Z dosavadní judikatury zdejšího soudu rovněž vyplývá, že zamítnutí
žádosti o udělení azylu podle ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb. pojmově vylučuje možnost
rozhodovat o přiznání humanitárního azylu podle ustanovení §14 stejného zákona (…) tak, jak požaduje
stěžovatelka.“ (dále srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2006, č. j.
4 Azs 182/2005 - 60, a usnesení ze dne 3 0. 5. 2008, č. j. 7 Azs 29/2008 - 49, ze dne 18. 6. 2008,
č. j. 2 Azs 85/2007 - 57, ze dne 26. 3. 2009, č. j. 8 Azs 51/2008 - 46, ze dne 18. 11. 2009, č. j.
3 Azs 42/2009 - 75 a ze dne 10. 12. 2009, č. j. 6 Azs 71/2009 – 90; všechny dostupné
na www.nssoud.cz).
[18] Chce-li se pátý senát odchýlit v této otázce od stávající konstantní judikatury, může
tak učinit pouze na základě rozhodnutí rozšířeného senátu. Protože tato právní otázka má
význam pro rozhodnutí ve věci pátého senátu, je dána pravomoc rozšířeného senátu
k rozhodování.
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[19] Rozšířený senát se ztotožňuje se závěrem obsaženým v citovaném rozsudku
ze dne 10. 2. 2004, č.j. 4 Azs 35/2003 - 71, že jsou-li zde relevantní důvody pro případné udělení
humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu, nelze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou
podle §16 zákona o azylu. Odlišně však chápe samotnou podstatu institutu zamítnutí žádosti
jako zjevně nedůvodné podle §16 zákona o azylu. Podle citovaného rozsudku a na něj navazující
judikatury jde vlastně o procesní rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti končí, aniž by byla žádost
z hlediska možných důvodů pro udělení jednotlivých forem mezinárodní ochrany meritorně
posouzena. Ve shodě s argumentací vyjádřenou v citovaném rozsudku ze dne 15. 8. 2008, č. j.
5 Azs 24/2008 - 48, je podle názoru rozšířeného senátu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení
mezinárodní ochrany podle §16 zákona o azylu rozhodnutím hmotněprávním, což je dáno právě
tím, že je tímto rozhodnutím žádost z hlediska hmotněprávních ustanovení §12 až §14b zákona
o azylu, tj. z hlediska všech zákonných forem mezinárodní ochrany, posouzena jako zjevně
nedůvodná, a že tedy zjevně nejsou splněny podmínky pro udělení azylu ani doplňkové ochrany
ze žádného ze zákonem vymezených důvodů.
[20] Rozhodnutí podle §16 zákona o azylu tedy nelze chápat jako odmítnutí správního
orgánu zabývat se žádostí meritorně. Tomuto účelu slouží institut zastavení řízení podle §25
zákona o azylu, a to m imo jiné pro nepřípustnost žádosti upravené nyní v §10a zákona o azylu.
Cílem §16 zákona o azylu je pouze urychlení řízení o žádostech těch žadatelů o udělení
mezinárodní ochrany, kteří nesplňují žádný z důvodů pro udělení mezinárodní ochrany. Tuto
skutečnost ostatně odráží i důvodová zpráva k návrhu zákona o azylu, která v pasáž i vztahující
se k §16 uvádí, že „[n]ávrh tím sleduje evropský trend eliminovat náklady spojené s pobytem např. žadatelů,
kteří o udělení azylu žádají toliko z ekonomických důvodů zrychlením azylového řízení“. Účelem je tudíž
uplatnění principu procesní ekonomie a snížení celkových ná kladů souvisejících s řízením
o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Jedná se však pouze o procesní odchylku
od standardního řízení ve věci mezinárodní ochrany, která nic nemění na tom, že i toto zrychlené
řízení končí meritorním rozhodnutím. Byť je §16 zákona o azylu poněkud nesystematicky
uveden společně s §15 a §15a zákona o azylu v části nadepsané rubrikou „Důvody vylučující udělení
mezinárodní ochrany“, nelze toto ustanovení chápat jako výluku z mezinárodní ochrany, které brání
věcnému posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Ustanovení §16 zákona o azylu
upravuje pouze podmínky, za nichž může správní orgán rozhodnout o žádosti
v tzv. „zrychleném“ řízení, tedy v souladu s §16 odst. 3 zákona o azylu ve lhůtě 30 dnů, přičemž
není povinen provádět obsáhlé dokazování k důvodům uváděným v žádosti o udělení
mezinárodní ochrany. To platí ale pouze tehdy, jedná-li se skutečně o zjevně nedůvodnou žádost
z hlediska všech forem mezinárodní ochrany. Pokud tedy např. žadatel o udělení mezinárodní
ochranu neuvádí relevantní důvody pro udělení azylu podle §12 zákona o azylu ani doplňkové
ochrany podle §14a zákona o azylu [§16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu] a navíc podal žádost
o udělení mezinárodní ochrany teprve poté, co mu bylo uděleno správní vyhoštění [§16 odst. 2
zákona o azylu], nelze bez dalšího vyslovit závěr, že na jeho straně nemohou být, např. vzhledem
k jeho zdravotnímu stavu, dány důvody pro udělení humanitárního azylu podle §14 zákona
o azylu a že se jedná i z pohledu tohoto ustanovení o zjevně nedůvodnou žádost.
[21] V dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu je zastáván názor, že v případě
zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné podle §16 zákona
o azylu nelze posuzovat žádost z hlediska humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu. Tento
závěr se opírá především o znění §14 zákona o azylu, podle kterého lze v případě hodném
zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu, „jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany
nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle §12 “. Obdobný závěr lze z judikatury
dovodit i ve vztahu k §13 a §14b zákona o azylu (rozsudek ze dne 15. 9. 2005, č. j.
7 Azs 138/2005 - 68, www.nssoud.cz). K §14b zákona o azylu sice judikatura prozatím chybí,
nicméně vzhledem k obdobné dikci tohoto ustanovení a §13 zákona o azylu lze i zde dospět
k závěru, že by podle současného výkladu §16 zákona o azylu nebylo při zamítnutí žádosti jako
zjevně nedůvodné možné posuzovat tuto žádost z hlediska naplnění podmínek k udělení
doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny.
[22] Stávající judikatura je tak v podstatě postavena na nevyvratitelné domněnce,
že v případě uplatnění jakéhokoli důvodu pro postup dle §16 odst. 1 písm. a) až h ) či §16
odst. 2 zákona o azylu žadatel nenaplňuje podmínky ani pro udělení mezinárodní ochrany podle
§13, §14 a §14b zákona o azylu. Takový závěr však v řadě př ípadů nemusí být správný,
neboť důvody pro udělení azylu z humanitárních důvodů, zejména důvody zdravotní, jakož
i důvody pro udělení azylu či doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny, jsou velmi často
zcela nezávislé na případných důvodech pro udělení mezinárodní ochrany podle §12 zákona
o azylu a doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu. I žádost zjevně nedůvodná z hlediska
těchto forem mezinárodní ochrany může zakládat důvody pro udělení humanitárního azylu
nebo azylu či doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny. Paradoxně tak může nastat situace,
kdy žadateli, který splňuje podmínky podle §14, §13 či §14b zákona o azylu, nemusí být
mezinárodní ochrana udělena, a navíc není jeho žádost z těchto hledisek správním orgánem
vůbec posuzována, a nepodléhá tudíž ani následnému přezkoumání soudem.
[23] Zjevnou nedůvodnost žádosti o udělení mezinárodní ochrany je však nutno
posuzovat z hlediska všech forem mezinárodní och rany upravených zákonem o azylu. Žádost
o udělení mezinárodní ochrany lze tedy zamítnout podle §16 zákona o azylu pouze tehdy, je-li
skutečně zjevně nedůvodná nejen z hlediska §12 a §14a zákona o azylu, ale i z hlediska §13, §14
a §14b zákona o azylu. Tomu nebrání ani dikce §14 zákona o azylu. I v případě rozhodnutí
podle §16 zákona o azylu totiž, jak již bylo řečeno, musely být v předchozím řízení nutně
zvažovány případné důvody pro udělení azylu podle §12 zákona o azylu. Pokud nebyly shledány,
tedy žádost byla vyhodnocena z hlediska tohoto ustanovení jako zjevně nedůvodná, je třeba
se dále zabývat tím, zda zde nejsou relevantní důvody podle §14 zákona o azylu. Obdobné
závěry platí i pro azyl a doplňkovou ochranu za účelem sloučení rodiny podle §13 a §14b zákona
o azylu.
[24] S těmito závěry koresponduje i názor doktríny. Komentář k zákonu o azylu hodnotí
dosavadní vývoj rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu k §16 zákona o azylu obdobně.
„Výše uvedená judikatura NSS však stojí na be zmezné víře ve správnou aplikaci §13 AZ (azylu za účelem
sloučení rodiny), §14 AZ (humanitárního azylu) a §14b AZ (doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny)
ze strany MV. Judikatura NSS totiž na jedné straně (nepochybně správně) říká, že žádost žadatele,
který splňuje podmínky pro udělení jedné z forem ochrany zakotvené v §14 AZ (resp. §13 a §14b AZ), nesmí
být zamítnuta jako zjevně nedůvodná. Na druhé straně tato judikatura konstatuje, že pokud je žádost žadatele
o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 AZ, nelze zkoumat, zdali žadatel
splnil důvody pro udělení humanitárního azylu podle §14 AZ (resp. azylu podle §13 AZ a doplňkové ochrany
podle §14b AZ). (…) Ačkoli totiž žadatel namítá, že splňuje podmínky pro udě lení humanitárního azylu podle
§14 A Z (…), při aplikaci §16 AZ tyto námitky uplatnit nemůže, a tudíž jeho žádost o udělení mezinárodní
ochrany končí nezdarem bez ohledu na to, zda podmínky pro udělení humanitárního azylu podle §14 AZ
splňoval či nikoliv (analogicky by se podle stávající judikatury postupovalo i u §13 a §14b AZ). Řešení tohoto
problému je dvojí. Buď bude „žádost o udělení mezinárodní ochrany“ pro účely §16 AZ vykládána úzce,
tj. výhradně jako žádost o udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu podle §12 AZ a ve formě doplňkové
ochrany podle §14a AZ. V takovém případě bude rozhodnutí při zamítnutí takto vnímané žádosti o udělení
mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné podle §16 AZ vedle tohoto výroku o zjevné nedůvodnosti muset
obsahovat rovněž samostatné výroky o neudělení azylu za účelem sloučení rodiny podle §13 AZ, o neudělení
humanitárního azylu podle §14 AZ a o neudělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle §14b AZ.
Takové řešení je však krajně problematické z hlediska systematiky AZ.Druhá možnost spočívá v tom, že NSS
připustí námitky proti neudělení azylu za účelem sloučení rodiny podle §13 AZ, o neudělení humanitárního
azylu podle §14 AZ a o neudělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle §14b AZ i v žalobě
(resp. v kasační stížnosti) proti rozhodnuti MV, kterým byla žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle
§16 AZ. Jinak řečeno, „žádost o uděleni mezinárodní ochrany“ bude v souladu se systematikou AZ vykládána
jako žádost o udělení všech forem mezinárodní ochrany zakotvených v §12 až 14b AZ a taková žádost bude
moci byt zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 AZ pouze tehdy, pokud je zjevně nedůvodná ohledně všech
forem mezinárodní ochrany zakotvených v §12 až 14b AZ. Takový výklad je podle nás jediný správný,
byť humanitární azyl nemá oporu ani v ŽU1951 (v Ženevské úmluvě – pozn. NSS) (a zatím)
ani v komunitárním právu. U azylu za účelem sloučení rodiny a u doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny
navíc komunitární právo vyžaduje udělení jistých práv (byť ne nezbytně udělení azylu).“ (Kosař, D., Molek, P.,
Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H.: Zákon o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer
ČR, 2010, s. 260-261)
[25] Rozšířený senát proto uzavřel, že žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje
správní orgán na základě skutečností, které žadatel uvede či které ve správním řízení jinak vyjdou
najevo, a to z hlediska všech zákonných forem této ochrany, které se k těmto skutečnostem
vztahují. Zamítnout žádost podle §16 zákona o azylu může správní orgán jen tehdy, nepřichází-li
v úvahu žádná z takovýchto forem mezinárodní ochrany; tento závěr musí v rozhodnutí
odůvodnit.
IV.
Závěr
[28] Vzhledem k tomu, že předmětem posouzení rozšířeného senátu byla toliko dílčí
právní otázka, která mohla být vyřešena samostatně, rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího
řádu Nejvyššího správního soudu vrátil věc k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. ledna 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu