ECLI:CZ:NSS:2011:6.AO.3.2011:93
sp. zn. 6 Ao 3/2011 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci navrhovatele: P.
P., zastoupen JUDr. Karlou Návedlovou, advokátkou, se sídlem Wolkerova 1140/2, Bílovec,
proti odpůrci: Statutární město Ostrava, se sídlem Prokešovo náměstí 8, Ostrava, zastoupen
JUDr. Petrem Pyšným, advokátem, se sídlem Občanská 18, Ostrava - Slezská Ostrava, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 2007/10 Územního plánu města Ostravy ze dne
23. 9. 2009,
takto:
I. Návrh se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Návrh
[1.] Návrhem ze dne 28. 4. 2011, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu 5. 5. 2011,
se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy - Změny č. 2007/10 Územního plánu
města Ostravy, která byla schválena dne 23. 9. 2009 na 30. zasedání zastupitelstva města Ostravy
usnesením č. 2371/30 (dále jen „změna ÚPMO“). Navrhovatel v návrhu na zrušení uvedeného
opatření obecné povahy uvádí, že je vlastníkem pozemků parcelní číslo 2396/2, 2396/58,
2396/59 a budovy č. p. 2039, vše v katastrálním území Slezská Ostrava, obec Ostrava.
[2.] Navrhovatel uvádí, že tyto pozemky jsou dle údajů Katastru nemovitostí určeny
pro způsob využití „manipulační plocha“ a budova č. p. 2039 je dle kolaudačního rozhodnutí
určena jako hygienické zázemí dělníků bývalého dolu Petr Bezruč - nové koupelny. Navrhovatel
tedy všechny nemovitosti zakoupil jako stavby určené pro drobný průmysl. Uvedené nemovitosti
se podle tvrzení navrhovatele nacházejí v území, na které se vztahuje změna územního plánu
města Ostravy č. 2007/10. Navrhovatel podniká v oboru truhlářství, podlahářství a výroba
obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona. Navrhovatel uvádí,
že nové nekoncepční změny územního plánu města Ostravy pro něj znamenají nemožnost
využití výše uvedených nemovitostí pro jeho podnikání. V době, kdy nemovitosti zakoupil, byly
tyto nemovitosti na základě původního územního plánu zahrnuty v ploše určené pro lehký
průmysl, což splňuje požadavky pro podnikání navrhovatele. Změna ÚPMO zahrnuje
tyto nemovitosti do plochy určené pro bydlení.
[3.] Navrhovatel měl záměr soustředit svou výrobu, nyní probíhající na více místech,
do jednoho objektu za účelem minimalizace nákladů a zjednodušení výroby. Již před odkoupením
uvedených nemovitostí si navrhovatel vyžádal předběžný souhlas dotčených orgánů
s požadovaným způsobem využití a před vypracováním projektové dokumentace požádal
o vyjádření Odbor hlavního architekta Magistrátu města Ostravy, kterým mu ve věci byla vydána
kladná vyjádření. Záměrem navrhovatele bylo změnit užívání bývalých hornických šaten
na výrobu postelí s přístavbou rampy, venkovního schodiště, kotelny a filtračního zařízení.
[4.] Navrhovatel namítá, že změna územního plánu v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč
je nelogická. Podle názoru navrhovatele předpokládá nové funkční využití pozemků v oblasti
bývalého dolu Petr Bezruč v rámci regulativu „jádrové území“ výstavbu pro bydlení, která není
v dané lokalitě možná, protože je zde velké množství stavebních uzávěr z důvodu odvětrání
důlních plynů. Podle názoru navrhovatele má tato změna směřovat k likvidaci podnikatelských
aktivit v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč.
[5.] O připravované změně územního plánu se navrhovatel dověděl v květnu 2009, neměl
dost časového prostoru na tuto změnu reagovat a urychlit proces vydání stavebního povolení.
O vydání stavebního povolení rozhodoval Úřad městského obvodu Slezská Ostrava. Navrhovatel
uvádí, že pro obstrukce tohoto úřadu a následně Krajského úřadu Moravskoslezského kraje,
odbor životního prostředí a zemědělství nebylo stavební povolení vydáno a jeho vydání bylo
zmařeno změnou územního plánu. Navrhovatel za nyní platného stavu územního plánu nemůže
realizovat na nemovitostech ve svém vlastnictví žádné stavební úpravy související se
svým podnikáním, neboť plánované stavební úpravy nebude možné povolit.
Pokud by navrhovatel o zamýšlené změně územního plánu věděl, nemovitosti
by do svého vlastnictví nikdy nezakoupil. Změna územního plánu se pro navrhovatele stala
téměř likvidační, proto byl nucen od 10. 10. 2010 přerušit své podnikatelské aktivity na dobu
neurčitou. Na realizaci záměru si navrhovatel vzal úvěr a celkově investoval do nemovitosti
cca 10 mil. Kč (kupní cena, projekt 1 mil. Kč, výtah 1 mil. Kč, oprava střechy 800 tis. Kč,
dodávka oken 700 tis. Kč, úvěr 8 mil. Kč). Přitom tyto investice navrhovatele nejsou
nijak podnikatelsky zhodnoceny a naopak nevyčerpaná část úvěru musela být vrácena a uhrazeny
poplatky související s vrácením ve výši cca 100 tis. Kč.
Vady v procesu přijetí opatření obecné povahy
[6.] Navrhovatel má za to, že při schvalování změny územního plánu byl porušen zákon,
proto podal Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje žádost o přezkum, ten však nerozhodnul
o zrušení napadené změny územního plánu. Navrhovatel dále namítá, že byla v rámci celého
řízení o územním plánu porušována práva třetích osob. Konkrétně navrhovatel uvádí, že nebylo
rozhodnuto o námitce P. H. - firma Desap ze dne 6. 8. 2009 přesto, že byla doručena včas.
[7.] Podle názoru navrhovatele o „nekalých praktikách“ členů zastupitelstva či úředníků
svědčí to, že již den před zasedáním zastupitelstva byl připraven materiál, ve kterém se již
o schválení navrhované změny hovoří, čímž měl být dle názoru navrhovatele „odebrán prostor
svobodného rozhodnutí“ těm zastupitelům, kteří měli zájem věc řešit. Navrhovatel
z těchto důvodů podal dne 22. 9. 2009 trestní oznámení na OO PČR Bílovec, kde tyto materiály
předložil.
Rozpor změny ÚPMO se zákonem a její nedostatečné odůvodnění
[8.] Přijatá změna ÚPMO podle názoru navrhovatele v rozporu s ust. §18 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) obsahuje nedostatečné vyhodnocení
souladu této změny s cíli a úkoly územního plánování. Územní plán má obsahovat skutečné
konkrétní vyhodnocení souladu s cíly a úkoly územního plánování a nikoliv pouhý opis znění
zákona. K tomu navrhovatel odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 Ao 2/2009 - 86. Změna ÚPMO pouze vytváří předpoklady pro jiný typ výstavby v lokalitě
bývalého dolu Petr Bezruč, avšak nikterak se nezabývá dopady této změny, nevytváří předpoklady
pro udržitelný rozvoj území a pro hospodářský rozvoj území. Změna ÚPMO se též nezabývá
současným způsobem využívání území. Dále se v odůvodnění napadené změny ÚPMO uvádí,
že navržené změny neovlivní celkovou koncepci územního plánu města Ostravy,
aniž by toto tvrzení bylo blíže odůvodněno.
[9.] Navrhovatel dále namítá, že napadená změna ÚPMO neodůvodňuje a nevysvětluje,
jak došlo k naplnění povinnosti koordinovat veřejné a soukromé zájmy v území a konkretizovat
ochranu veřejných zájmů v území stanovené ust. §18 odst. 3 stavebního zákona. Podle názoru
navrhovatele je veřejným zájmem zajisté také zájem na naplňování státní politiky zaměstnanosti
(zejména v regionu s vysokou nezaměstnaností), přičemž navrhovatel měl v úmyslu v rámci
svého podnikání značně rozšířit pracovní místa.
[10.] Podle další námitky navrhovatele byla porušena podmínka vytváření koncepce rozvoje
území včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území stanovená
ust. §19 odst. 1 stavebního zákona. Dále navrhovatel namítá, že nebyla řádně posouzena
a prověřena potřeba změn v území a veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínos a rizika
s provedením změn související, čímž došlo k porušení ust. §19 odst. 1 písm. c) stavebního
zákona. Navrhovatel se domnívá, že pokud by odpůrce řádně posoudil současný způsob
bezproblémového využívání lokality, nebyly by nekoncepční změny schváleny. Podle názoru
navrhovatele je finanční dopad změn velký a přináší mnohá rizika.
[11.] Navrhovatel namítá též porušení ust. §19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Změny
v území neberou na zřetel současný stav území a způsob jeho využívání, přičemž tato skutečnost
není v odůvodnění vysvětlena. Přitom současný způsob využívání území je bezproblémově
realizován od 90. let a v dané lokalitě se nachází řada drobných podniků a provozoven s lehkým
průmyslem nerušícím okolí. Na tyto stavby a jejich vlastníky nebyl při schvalování změn
územního plánu brán ohled. Navrhovatel dále namítá, že v rozporu s ust. §19 odst. 1 písm. h)
stavebního zákona nejsou ve změně územního plánu stanoveny podmínky pro odstraňování
důsledků náhlých hospodářských změn. Podle názoru navrhovatele se provedené změny dotknou
podnikatelských aktivit a rozvoje podniku navrhovatele a všech ostatních subjektů v daném
území provozujících lehký průmysl tak, jak k tomu bylo území původně určeno. Dále navrhované
změny přinesou omezení pracovních příležitostí v dané lokalitě.
[12.] Navrhovatel dále namítá rozpor změny územního plánu s ust. §19 odst. 1 písm. j)
stavebního zákona. Podle jeho názoru budou mít změny v území nemalý dopad na rozpočet
města Ostravy, neboť bude nezbytné nahradit škody, které vzniknou provedením změny
na hospodářských výsledcích a podnikání navrhovatele a dalších subjektů z daného území.
[13.] Navrhovatel shrnuje své předchozí námitky vztahující se k rozporu přijaté změny ÚPMO
se zákonem tak, že napadené opatření obecné povahy v rozporu s ust. §173 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) neobsahuje řádné odůvodnění,
a v této souvislosti současně poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu,
č. j. 1 Ao 3/2008 – 136.
Nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva navrhovatele
[14.] Konečně navrhovatel namítá, že změna územního plánu v oblasti bývalého dolu
Petr Bezruč nerespektuje požadavek minimalizace zásahu do vlastnických práv a jejich ochranu.
Změny územního plánu podle navrhovatele přesahují rozumnou míru a uvedené požadavky
nejsou proto splněny. V této souvislosti navrhovatel poukazuje na závěry rozsudku rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120.
[15.] Navrhovatel závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil změnu ÚPMO
a rozhodnul o náhradě nákladů řízení tak, že odpůrce je povinen nahradit navrhovateli náklady
řízení.
II. Vyjádření odpůrce
[16.] Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu na zrušení změny ÚPMO ze dne 23. 5. 2011 uvedl,
že napadená změna ÚPMO se týkala celkem tří částí: části v katastrálním území Slezská Ostrava
(část 1), části v katastrálním území Muglinov (část 2) a části v katastrálním území Heřmanice
(část 3). Navrhovatele přitom požaduje zrušení napadeného opatření obecné povahy jako celku,
přestože podle obsahu podaného návrhu napadá změnu územního plánu toliko v části týkající se
katastrálního území Slezská Ostrava. Podle názoru odpůrce je tedy v tomto rozsahu návrh zcela
nedůvodný.
[17.] Podle odpůrce jsou pozemky navrhovatele v předmětné lokalitě určeny způsobem využití
jako manipulační plochy a budova č. p. 2039 v katastrálním území Slezská Ostrava byla
v minulosti zkolaudována jako hygienické zázemí - nové koupelny. Navrhovatel z těchto faktů
však podle názoru odpůrce nesprávně a účelově dovozuje, že jde o nemovitosti určené výhradně
pro drobný průmysl. Podle tvrzení odpůrce tyto nemovitosti takovému účelu nikdy nesloužily
ani navrhovateli ani jeho právním předchůdcům. Odpůrce uvedl, že budova takovému účelu
ani nikdy sloužit nemohla, protože k průmyslovému, dílenskému využití nebyla stavebně
ani kolaudačním rozhodnutím určena.
[18.] Odpůrce dále namítá, že navrhovatel nekoncepčnost přijaté změny územního plánu
odvozuje pouze od nemožnosti využití svých nemovitostí pro své vlastní podnikání. Navrhovatel
tak poukazuje výlučně na své individuální zájmy bez ohledu na zájmy veřejné (obecné),
přičemž v procesu územního plánování je vždy potřeba mezi těmito zájmy najít spravedlivou
rovnováhu. Proces přijímání změny územního plánu byl dlouhodobý (od prosince 2007
do října 2009) s projednáním na všech zákonných stupních a se všemi dotčenými orgány
a subjekty. Změna územního plánu zapadá do konceptu Politiky územního rozvoje a územně
plánovací dokumentace vydané krajem a je v souladu se základním cílem územního plánování,
kterým je rozvoj dotčeného území. „Koncepčnost“ přijaté změny územního plánu potvrzuje
i Urbanistická studie revitalizace území dolu Petr Bezruč ve Slezské Ostravě z března 2009
zpracovaná Ing. Arch. J. H. a Ing. Arch. J. S. na objednávku odpůrce a konkrétně řešící budoucí
využití areálu bývalého dolu Petr Bezruč.
[19.] Odpůrce dále uvedl, že navrhovatel realizoval bez řádného územního a stavebního
povolení stavbu „Výrobní areál v k. ú. Slezská Ostrava“, která zahrnovala stavební úpravy
budovy na pozemku parcelní číslo 2396/2 na stolařskou dílnu, přístavbu kotelny, venkovního
schodiště a rampy, včetně zpevněné plochy a parkoviště, kanalizace a odvodnění na pozemku
parcelní číslo 2396/58 a 2396/59 v katastrálním území Slezská Ostrava v areálu bývalého dolu
Petr Bezruč. Proto s ním Statutární město Ostrava, Úřad městského obvodu Slezská Ostrava,
odbor územního plánování a stavebního řádu zahájil dne 20. 2. 2008 řízení o odstranění stavby.
Navrhovatel v rámci toho řízení sice požádal o dodatečné povolení stavby, ale žádost
neobsahovala předepsané náležitosti a neobsahovala dostatečný podklad pro posouzení
navrhované stavby, takže řízení bylo přerušeno. Rozhodnutím téhož úřadu ze dne 17. 5. 2010
bylo navrhovateli nařízeno odstranění stavby podle ust. §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
[20.] Podle odpůrce byla veškerá prodlení při vydání příslušného stavebního povolení,
na která navrhovatel poukazoval, způsobena právě samotným navrhovatelem,
neboť z jím předložených podkladů vyplynulo, že navrhovatelem předložený projekt nesměřuje
k realizaci stavby v rozsahu „Lehkého průmyslu a drobné výroby“, tedy v rozsahu funkčního
využití příslušných ploch podle Územního plánu města Ostravy před přijetím napadené změny
ÚPMO. Kapacitně se podle tvrzení odpůrce jednalo o povolení průmyslové továrny, která měla
vyrábět 50 000 kusů postelí ročně v jedné směně se spotřebou 730 tun materiálu ročně
a tomu odpovídající odpadovou zátěží pro dané území. Odpůrce dále uvádí, že povolením
přístavby kotelny se rozumělo povolení stavby středního spalovacího stacionárního zdroje
znečištění ovzduší. Navrhovatel zde v budoucnu zamýšlel spalovat ve velkém rozsahu odpad -
dřevotřískové desky. Stavba zcela evidentně spadala do kategorie těžkého průmyslu,
nikoliv do kategorie lehkého průmyslu, skladu či drobné výroby ve smyslu regulativu předchozího
funkčního využití území. Odpůrce též uvádí, že se proti této výstavbě postavili občané,
podnikatelé, „sdružení vlastníků“ a občanská sdružení sídlící v dané lokalitě. A to zejména
s ohledem na to, že povolení stavby by výrazně snížilo kvalitu životního prostředí v této lokalitě
díky hluku, polétavému prachu, odpadům, zvýšení požárního rizika a rizika výbuchu
atd. a též kvalitu bydlení a ostatních povolených aktivit (administrativa, služby apod.)
v této lokalitě.
[21.] Podle odpůrce se dotčenou změnou ÚPMO v dané lokalitě mj. změnilo funkční využití
ploch „Lehký průmysl, sklady, drobná výroba“ na „Jádrové území“. Přitom regulativ Jádrové
území byl zvolen právě proto, aby podnikatelé v této lokalitě mohli i nadále využívat
své nemovitosti k podnikatelským účelům, ke kterým byly zkolaudovány. Pokud by odpůrce chtěl
zcela utlumit stávající podnikatelské aktivity na daném území, zvolil by jiný regulativ
(např. Bydlení hromadné či Bydlení individuální). Odpůrce uvádí, že regulativ Jádrové území
je charakterizován vybaveností centrálního charakteru sloužící danému i širšímu území
(administrativa, peněžnictví, soudnictví, obchod, služby, stravování, ubytování hotely, zařízení
kulturní, církevní, společenská, muzejní, zábavní a zařízení pro volný čas) s tím, že v této lokalitě
jsou přípustné mj. nerušící drobná výroba a služby, benzinová čerpadla a servisní služby
jako součást garáží a parkingů, nezbytná technická vybavenost. Regulativ Jádrové území byl
podle odpůrce zvolen právě za účelem skloubení stávající průmyslové drobné výroby a zájmu
odpůrce na jejím pokračování v lokalitě s převažující okolní bytovou zástavbou a plánovanou
či již v současné době realizovanou bytovou výstavbou. Regulativ Jádrové území podle názoru
odpůrce nebrání dosavadním vlastníkům nemovitostí užívat předmětné nemovitosti za účelem
jejich podnikání a k účelům, ke kterým byly zkolaudovány a ani nebrání jejich podnikatelskému
rozvoji v rozsahu nerušící drobné výroby a služeb, nezbytné technické vybavenosti apod.
Odpůrce na podporu svého stanoviska poukazuje na aktuálně realizované stavební projekty
za účelem podnikání v areálu bývalého dolu Petr Bezruč, zejména na výstavbu administrativní
budovy Revírní bratrské pokladny, zdravotní pojišťovny se sídlem Michálkovická 108,
Slezská Ostrava a výstavbu nového sídla společnosti PROFITERM GROUP s. r. o. se sídlem
Občanská 1117/23, Slezská Ostrava.
[22.] Odpůrce uvádí, že navrhovatel nikdy v předmětné lokalitě nepodnikal a od pořízení
předmětných nemovitostí do přijetí změny ÚPMO (tedy cca 2 roky) si nezajistil vydání
stavebního povolení k realizaci svých podnikatelských záměrů. Investice navrhovatele
do předmětných nemovitostí po celou dobu jejich vlastnictví navrhovatele zahrnovaly
podle odpůrce pouze investice do koupě nemovitostí. Kromě nich vynaložil navrhovatel finanční
prostředky v souvislosti se stavebními úpravami nemovitostí pouze na realizaci stavby
bez řádného územního a stavebního povolení (srov. bod 19). Odpůrce z portálu www.justice.cz
zjistil, že skutečným důvodem přerušení podnikatelských aktivit navrhovatele „jako fyzické
osoby“ ke dni 10. 2. 2010 byla s nejvyšší pravděpodobností změna „formy podnikání“,
jelikož od 26. 1. 2010 je navrhovatel jediným společníkem a jednatelem společnosti Prokond
s. r. o., IČ: 286 13 066 se sídlem Bílovec, Slunečná 1115/2, PSČ 743 01. Informace podané
navrhovatelem jsou tedy dle názoru odpůrce zkreslující.
[23.] K námitkám navrhovatele, že v procesu přijímání změny územního plánu byla
porušována práva třetích osob a že o věci bylo předem rozhodnuto, odpůrce pouze odkázal
na část odůvodnění (konkrétně str. 6) usnesení Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne
4. 5. 2010, č. j. MSK 74836/2010, v němž byly tyto otázky řešeny v rámci přezkumného řízení.
Podle tvrzení odpůrce dospěl Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále jen „KÚ MSK“)
k závěru, že tato tvrzení navrhovatele jsou naprosto lichá a že v tomto směru bylo postupováno
zcela v souladu se zákonem.
[24.] Odpůrce uvádí, že při příjímání změny územního plánu nemohlo v žádném ohledu dojít
k porušení ust. §18 a §19 stavebního zákona a opakuje, že při příjímání změny územního plánu
dbal na dodržení základního cíle územního plánování, kterým je rozvoj předmětného území.
Odpůrce přitom zdůraznil, že po celou dobu platnosti změny územního plánu nedochází
k žádnému útlumu v hospodářském rozvoji lokality, podnikatelé na území bývalého dolu Petra
Bezruče i nadále vykonávají dosavadní činnost, probíhá plánovaná výstavba bytových projektů
nebo je ve fázi přípravného projektu (např. projekt Na Františkově, ul. Keltičkova, ul. Občanská,
ul. Hybnerova, ul. U Staré elektrárny, ul. Sazečská). Podle názoru odpůrce tedy nebyla narušena
rovnováha mezi zájmem veřejným a zájmy jednotlivců, zejména pokud jde o výkon
jejich vlastnických práv a práva na podnikání.
[25.] Odpůrce poukazuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, a tam uvedené závěry týkající se zásady subsidiarity
a minimalizace zásahu. Odpůrce se domnívá, že při přijímání změny územního plánu byla
dodržena jak podmínka subsidiarity tak podmínka minimalizace zásahu, proto není dán důvod
k jejímu zrušení, a to i kdyby k určitému omezení vlastnických práv navrhovatele došlo. Odpůrce
též tvrdí, že navrhovatel nenamítá omezení svého vlastnického práva ale pouze práva podnikat.
[26.] Odpůrce uvádí, že při procesu příjímání změny územního plánu byl velmi důsledně
kladen důraz na dodržení spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného (veřejného) zájmu
a imperativy chránící základní práva jednotlivce. Byl též kladen důraz na základní cíl územního
plánování, kterým je rozvoj dotčeného území a který je obecně chápán jako zajištění souladu
mezi výstavbou a požadavkem udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé
životní prostředí, hospodářský rozvoj a kohezi společenství).
[27.] Požadavkem veřejného zájmu bylo zejména zajištění příznivého životního prostředí
pro okolí s převažující bytovou zástavbou (včetně plánované budoucí bytové výstavby)
se současným zachováním stávajících podnikatelských aktivit a s jejich hospodářským rozvojem
v rámci regulativu Jádrové území - v rozsahu nerušící drobné výroby a služeb. Podle názoru
odpůrce je tento veřejný zájem logický a pochopitelný s ohledem na zcela katastrofální stav
životního prostředí na celém území města Ostravy a je též v souladu s ust. čl. 35 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na příznivé životní prostředí, přičemž
při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí nad míru
stanovenou zákonem. Předchozí regulativ funkčního využití ploch v areálu „Lehký průmysl,
sklady, drobná výroba“ nebyl schopen do budoucna zajistit příznivé životní prostředí pro okolí
s převažující bytovou zástavbou. Změna územního plánu též představuje významný krok
pro vznik nového společenského a kulturního centra v této pohledově exponované dominantně
Slezské Ostravy a zamezí budoucí výstavbě továren a průmyslových objektů silně poškozujících
životní prostředí dané lokality i celé Ostravy. Ostrava tak opětovně naváže na historii Slezské
Ostravy a její bohaté kulturní dědictví. Tomuto odpovídá i odůvodnění změny územního plánu
v části, kde se uvádí: „…areál bývalého dolu Petr Bezruč přestal být užíván k jeho původnímu účelu,
tj. k důlní činnosti, a využití pozemků pro lehký průmysl je z pohledu urbanismu v této lokalitě, která patří
mezi nejvýznamnější pohledové dominanty města vytvářející obraz města, urbanistickou závadou. Z toho důvodu je
navržena změna územního plánu, která má této lokalitě navrátit její městský charakter a význam centrální části
významného městského obvodu.“
[28.] Pro úplnost odpůrce dodává, že námitky, resp. připomínky, podnikatelů z této lokality
vznesené v průběhu přijímání napadené změny územního plánu reprezentují celkem toliko
10,4 % dotčeného území areálu bývalého dolu Petr Bezruč, z toho navrhovatel celkem
4,6% dotčeného území.
[29.] Odpůrce závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítnul v celém rozsahu
pro jeho bezdůvodnost a aby dále rozhodnul, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
III. Replika navrhovatele
[30.] Na vyjádření odpůrce reagoval navrhovatel replikou ze dne 27. 7. 2011. V této replice
navrhovatel konkretizoval svou námitku, že podle jeho mínění změna ÚPMO není v souladu
s názorem, který vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, tak
že omezení vlastnického práva navrhovatele přesahuje spravedlivou míru. Za nespravedlivé lze
považovat náhlé omezení vlastnického práva navrhovatele v tom, že nemůže realizovat záměr,
pro který vlastnické právo nabyl.
[31.] Dále navrhovatel namítá, že omezení vlastnického práva je v daném případě totožné
s omezením práva podnikat, neboť navrhovatel nabyl vlastnické právo za účelem jeho výkonu
ve smyslu rozvoje podnikání v souladu s podmínkami, které v dané lokalitě v této době byly.
Zásah do vlastnického práva spatřuje navrhovatel v tom, že předmětné nemovitosti již nemůže
užívat k původně zamýšlenému účelu a rozvinout své podnikání.
[32.] Navrhovatel též blíže rozvedl svoje úvahy o tom, že v případě změny ÚPMO nebyl
dostatečně zohledněn veřejný zájem na státní politice zaměstnanosti. Navrhovatel přitom uvádí
údaje o počtu osob, které již zaměstnává, a úvahy o potencionálním počtu pracovních míst,
které je schopen vytvořit. Navrhovatel též akcentuje, že veřejný zájem může být dán také
v případech, kdy se zhotovuje určitá stavba za účelem vyhovění životním potřebám širšího
státního, územního nebo sociálního celku.
[33.] Dále navrhovatel uvádí, že zcela katastrofální stav životního prostředí není
pouze problémem celého území Ostravy ale též celého Moravskoslezského kraje. Navrhovatel
též namítá, že odpůrce ve svém vyjádření nekonkretizoval, v jaké složce životního prostředí
se jím zamýšlený výrobní areál podílí tak významně na znečišťování životního prostředí.
[34.] Navrhovatel též popřel tvrzení odpůrce, že změna ÚPMO byla dlouhodobě plánována
za účelem zahájení postupné revitalizace území. To podle navrhovatele vyplývá z toho, že v době,
kdy bylo v rámci záměru plánovaného výrobního areálu zpracováno oznámení v řízení
podle zákona č. 100/2001 Sb., zákon o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon
č. 100/2001 Sb.“), nebylo navrhovateli jako investorovi sděleno, že se o změně ÚPMO uvažuje.
Dále je to dle názoru navrhovatele odvoditelné z faktu, že ve zjišťovacím řízení podle zákona
č. 100/2001 Sb. měl odpůrce možnost se k záměru výrobního areálu plánovaného navrhovatelem
vyjádřit, avšak neučinil tak.
[35.] Navrhovatel dále uvádí, že od počátku měl snahu o revitalizaci zakoupené průmyslové
budovy a již před zakoupením nemovitostí zjišťoval podmínky pro své podnikání, které bylo
v souladu s územním plánem. To, že navrhovatel měl v úmyslu předmětné nemovitosti užívat
pro výrobu v oblasti lehkého průmyslu již v roce 2008, vyplývá z rozhodnutí stavebního úřadu
o zastavení stavebního řízení. Navrhovatel blíže popsal průběh stavebního řízení a uvedl,
že neužívání předmětných staveb jako výrobního areálu není způsobeno tím, že by navrhovatel
nesplnil jakékoliv zákonné požadavky, jak tvrdí odpůrce, ani odporem občanských sdružení.
Důvodem je podle názoru navrhovatele jednoznačně napadená změna ÚPMO. V případě,
že by ke změně nedošlo, disponoval by navrhovatel kladnými vyjádřeními příslušných orgánů
státní správy. Navrhovatel také učinil nesporným, že s ním bylo vedeno řízení o odstranění
nepovolené stavby a zdůraznil, že stavba nebyla dodatečně povolena s odkazem na změnu
územního plánu.
[36.] Navrhovatel zpochybnil tvrzení odpůrce, že v průběhu povolování vyplynulo, že projekt
navrhovatele směřuje k výstavbě továrny. Tento pojem je v souvislosti s navrhovatelovým
záměrem zavádějící. Přitom všechny kapacity výroby byly specifikovány již v záměru a jsou
dodrženy již i v projektu, který byl součástí zjišťovacího řízení podle zákona č. 100/2001 Sb.,
ve kterém se k záměru odpůrce ani Úřad městského obvodu Slezská Ostrava negativně nevyjádřil.
[37.] Cílem navrhovatele nebyla realizace objektu těžkého průmyslu, navrhovatel měl
od počátku zájem na rekonstrukci stávajícího objektu 65 m x 20 m o 3 NP. Navrhovatel
se též vyjádřil ke tvrzením odpůrce, že realizace navrhovatelova záměru spadala kvůli zamýšlené
spalovně do kategorie těžkého průmyslu. Navrhovatel k tomu uvedl, že o výstavbě
tohoto středního stacionárního zdroje znečištění ovzduší s možností pálení zbytkových
dřevotřískových desek v kombinaci s biomasou bylo uvažováno v rámci zjišťovacího řízení
záměru navrhovatele podle zákona 100/2001 Sb. Přitom ani odpůrce, Úřad městského obvodu
Slezská Ostrava ani občané se k tomuto nevyjádřili. Přitom byla v rámci tohoto řízení zpracována
rozptylová studie řešící vliv tohoto zdroje na ovzduší, na tento zdroj byl zpracován odborný
posudek a provoz tohoto zdroje byl povolen Krajským Úřadem Moravskoslezského kraje,
odborem životního prostředí. Výkon zamýšleného středního stacionárního zdroje znečištění
přitom měl být na spodní hranici pro tyto zdroje znečištění. Zbytkovou dřevotřísku je přitom
možno podle nařízení vlády č. 476/2009 Sb. spalovat v místě vzniku ve středním spalovacím
zdroji vybaveném automatickým dávkováním paliva a automatickým řízením spalovacího
procesu, přičemž se na takové zařízení vztahují podmínky pro velký spalovací zdroj. Navrhovatel
podle svého tvrzení všechny podmínky splnil, proto je podle jeho názoru zcela nesprávné tvrzení
odpůrce, že se jedná o spalovnu náležející do kategorie těžkého průmyslu.
[38.] Podle názoru navrhovatele lze též pochybovat o tom, že důl Petr Bezruč tvoří
významnou dominantu Slezské Ostravy. Pokud ano, šlo by spíše o dominantu negativní.
Podle názoru odpůrce se též nelze odkazovat navrácení městského charakteru danému území,
neboť důl Petr Bezruč v dané lokalitě existuje již od r. 1842. Podle názoru odpůrce se nelze nyní
v roce 2011 odkazovat na návrat ke stavu před rokem 1842. Podle názoru navrhovatele dále nelze
zlikvidovat hodnotu dolu Petr Bezruč jako technické památky. Navrhovatel též poukazuje na to,
že výstupy důlních plynů bude třeba zajistit ještě několik desítek let.
[39.] Navrhovatel dále uvádí, že změnou ÚPMO nebyly zasaženy zájmy pouze jeho,
ale i dalších vlastníků nemovitostí v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč. Aby odpůrce dosáhl
svého cíle přeměnit lokalitu na městskou, musel by zlikvidovat podnikání také některých dalších
subjektů, jejichž podnikání též není v souladu se změnou ÚPMO. Navrhovatel dále rekapituluje
podmínky funkčního využití regulativu Jádrové území a uvádí, že splnění těchto kritérií bude
podle jeho názoru velmi problematické. Urbanistickou studii, kterou odpůrce podpořil své
tvrzení o koncepčnosti změny ÚPMO, považuje navrhovatel za zpracovanou účelově
až v březnu 2009 v době, kdy se již jednalo o změně ÚPMO.
IV. Ústní jednání
[40.] Navrhovatel sdělil zdejšímu soudu přípisem ze dne 24. 5. 2011 svůj nesouhlas
s rozhodnutím ve věci bez jednání. Zdejší soud proto nařídil ústní jednání na den 29. 6. 2011;
jednání však bylo později na žádost navrhovatele odročeno na 28. 7. 2011. Jednání byl přítomen
osobně navrhovatel a jeho zástupkyně. Za odpůrce byla jednání přítomna na základě substituční
plné moci Mgr. Jana Wraniková, advokátka. Účastníci při ústním jednání setrvali
na svých návrzích a soudu předložili listinné důkazy.
[41.] Navrhovatel při jednání soudu doložil fotografie předmětné lokality, své nemovitosti
a dolu Petr Bezruč. Dále navrhovatel předložil při jednání usnesení Úřadu městského obvodu
Slezská Ostrava, Odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 3. 12. 2009,
sp. zn. ÚPaSŘ/537/08/Zá, kterým bylo rozhodnuto o zastavení řízení o dodatečném povolení
stavby a z něhož vyplývá, že hlavním důvodem zastavení řízení bylo, že navrhovatel neuvedl
během stanovené lhůty předloženou projektovou dokumentaci do souladu s platnou územně
plánovací dokumentací. Dále navrhovatel předložil usnesení Úřadu městského obvodu
Slezská Ostrava, Odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 29. 4. 2011,
sp. zn. SLE/16043/11/ÚPaSŘ/Zá, kterým byla navrhovateli prodloužena lhůta k odstranění
stavby. Navrhovatel též předložil vyjádření DIAMO, státní podnik, ze dne 9. 5. 2007 k umístění
stavby na pozemku parc. č. 2396/1 v k. ú. Slezská Ostrava. Navrhovatelem byl též předložen
úřední záznam o podání vysvětlení na Obvodním oddělení Policie ČR ze dne 22. 9. 2009,
č. j. KRPT-93033 - 1/ČJ - 2009 - 070410, ze kterého vyplývá, že se navrhovateli dostal do rukou
Návrh usnesení zastupitelstva Statutárního města Ostravy a to dne 22. 9. 2009, přičemž materiál
byl vydán 23. 9. 2009, což si odporuje. Podle uvedeného úředního záznamu se navrhovatel
domníval, že ten, kdo vydal uvedený materiál, se dopouští trestné činnosti, jelikož uvádí v omyl
jiné osoby nepravdou a může takto ohrozit hlasování o přijetí či nepřijetí návrhu. Dále
navrhovatel doložil vyrozumění o zápisu do živnostenského rejstříku ze dne 16. 7. 2010,
č. j. ŽÚ/26777 - 10/50 - 2010/SkL, ze kterého vyplývá, že provozování navrhovatelovy živnosti
bylo přerušeno od 15. 7. 2010 do 31. 1. 2020. Navrhovatel dále předložil soudu při jednání kupní
smlouvu o koupi budovy bez č. p. či č. e. na pozemku parc. č. 2396/2 a pozemku p. č. 2396/2
v k. ú. Slezská Ostrava uzavřenou mezi ním jako kupujícím a DIAMO, státní podnik
jako prodávajícím a smlouvu kupní a o zřízení věcného břemene uzavřenou mezi navrhovatelem
jako kupujícím a DIAMO, státní podnik, jako prodávajícím, jejímž předmětem byl prodej
pozemku parc. č. 2396/1 v k. ú. Slezská Ostrava navrhovateli.
[42.] Odpůrce při jednání předložil soudu přípis ze dne 15. 6. 2011 adresovaný starostou
městského obvodu Slezská Ostrava primátorovi Statutárního města Ostrava. Z tohoto přípisu
vyplývá, že navrhovateli byla nabídnuta možnost náhradního umístění jeho záměru, byly
mu nabídnuty lokality i objekty, které by mohly sloužit jako náhrada. Navrhovatel však nehodlal
ustoupit od svých finančních požadavků na kompenzaci investic, které již do projektu vložil.
Navrhovatel byl dále podle obsahu tohoto přípisu ujištěn zástupci městského obvodu
o připravenosti hledat řešení smírnou cestou nebo směnou. V přípise se též uvádí, že dne
29. 11. 2010 obdržel stavební úřad žádost navrhovatele o vyjádření k záměru přestavby
průmyslového objektu v areálu dolu Petr Bezruč na bytový dům s nízkometrážními byty,
na což stavební úřad reagoval sdělením, že v oblasti Jádrového území je možno jako vhodné
umístit nájemní bytové domy nad 3. NP s vestavěnou občanskou vybaveností a dále
jako přípustné stavby nájemních domů bez občanské vybavenosti. V přípise se dále konstatuje,
že městský obvod z uvedených skutečností nabyl dojmu, že navrhovatel hodlá setrvat v oblasti
bývalého dolu Petr Bezruč i přes nové funkční využití jeho nemovitostí jako Jádrové území.
[43.] Zástupkyně navrhovatele též soud informovala, že žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu podaná k Městskému soudu v Praze uvedená v návrhu se týkala sporu o vliv zamýšleného
navrhovatelova projektu na životní prostředí.
[44.] Při jednání navrhl navrhovatel soudu provedení důkazu svědeckou výpovědí ostatních
subjektů, které podaly námitky proti změně ÚPMO, a to pana P. H., Ing M. Ž., Ing. J. M. Tito
svědkci měli soudu poskytnout výpověď o tom, jakou podnikatelskou činnost na svých
nemovitostech v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč provozují. Soud však dospěl k závěru, že
výpovědi těchto svědků by nepřinesly nic nového, neboť pro soud byla v tomto ohledu
dostačující výpověď samotného navrhovatele. Z této výpovědi vyplynulo, že činnost uvedených
subjektů není výrobního charakteru, zejména se jedná o skladování. Dále navrhovatel navrhoval
provedení důkazu svědeckou výpovědí znalce Ing. L. O. Ani tuto svědeckou výpověď však soud
nepřipustil, neboť by sice mohla mít význam pokud by se jednalo o žalobu vedenou u Městského
soudu v Praze (srov. bod 43. odůvodnění), pro projednávanou věc však nemohla mít svědecká
výpověď Ing. L. O. význam.
V. Ze správního spisu odpůrce
[45.] Napadená změna ÚPMO byla vydána postupem podle ust. §43 - §60 stavebního zákona.
O pořízení změny ÚPMO rozhodlo zastupitelstvo města Ostravy usnesením ze dne 26. 3. 2008
na základě podnětu Městského obvodu Slezská Ostrava. Ze schváleného a projednaného návrhu
zadání změny ÚPMO (na č. l. 81 - 83 správního spisu) vyplývá, že nebylo požadováno zpracování
konceptu změny ÚPMO. O návrhu změny ÚPMO pak bylo konáno veřejné projednání
v souladu s ust. §52 stavebního zákona. Veřejné projednání, vystavení návrhu změny ÚPMO
a výzva k uplatnění námitek a připomínek byly oznámeny veřejnou vyhláškou dne 9. 7. 2009
v souladu s ust. §52 stavebního zákona. Veřejné projednání návrhu změny ÚPMO se konalo
dne 24. 8. 2009 na Magistrátu města Ostravy. Dne 18. 8. 2009 a poté znova 21. 8. 2009 byl
magistrátu města Ostravy podán přípis od pana P. H. datovaný dnem 6. 8. 2009 a označený jako
„Vyjádření ke změně Územního plánu 2007/10“, z něhož vyplývá, že pan H. je vlastníkem blíže
specifikovaných nemovitostí v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč a že tyto nemovitosti budou
dotčeny navrhovanou změnou ÚPMO. Dále jsou v uvedeném přípisu specifikovány důvody,
proč pan H. s navrhovanou změnou ÚPMO nesouhlasí.
[46.] Navrhovatel podal námitky k návrhu změny ÚPMO přípisem ze dne 12. 8. 2009, který byl
odpůrci doručen 20. 8. 2009. O těchto námitkách bylo odpůrcem rozhodnuto a toto rozhodnutí
je součástí odůvodnění změny ÚPMO.
[47.] Návrh změny ÚPMO byl schválen zastupitelstvem města Ostravy usnesením č. 2371/30
ze dne 23. 9. 2009. Schválená změna ÚPMO byla oznámena veřejnou vyhláškou dne 1. 10. 2009
a nabyla účinnosti dne 16. 10. 2009.
VI. Rozhodnutí v přezkumném řízení podle správního řádu
[48.] Napadená změna ÚPMO byla na základě podnětu ze dne 13. 10. 2009 podaného
navrhovatelem podrobena přezkumném řízení podle ust. §94 a násl. správního řádu. Odpůrce
předložil zdejšímu soudu na jeho výzvu rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým bylo
přezkumné řízení ukončeno, a sice usnesení Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále
jen „krajský úřad“) ze dne 4. 5. 2011, č. j. MSK 74836/2010. Tímto usnesením (dále
jen „usnesení v přezkumném řízení“) bylo rozhodnuto o zastavení přezkumného řízení z důvodů
podle ust. §96 odst. 2 správního řádu s tím, že pochybení, která krajský úřad v přezkumném
řízení shledal, jsou svým charakterem vady v postupu stěžovatele a lze je považovat za vady
řízení, které nemohly mít vliv na soulad napadené změny ÚPMO s právními předpisy
či na její věcnou správnost.
VII. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Přípustnost návrhu a žalobní legitimace účastníků
[49.] Při posouzení aktivní procesní legitimace navrhovatele vycházel zdejší soud z usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21.7. 2009., č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
ze kterého vyplývají následující závěry: „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno,
bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením
obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení …
V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní
sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné
právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace
(viz shora již citovaný §43 odst. 1 stavebního zákona) … Může jím být [navrhovatelem -
pozn. NSS]zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území,
které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci
(nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor,
viz §118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám).“
[50.] V projednávané věci není mezi účastníky řízení sporu o tom, že navrhovatel je vlastníkem
pozemků a budovy na jednom z těchto pozemků, které označil v návrhu (srov. bod 1
odůvodnění). Navrhovatel vlastnictví těchto nemovitostí též doložil aktuálním výpisem z katastru
nemovitostí. Mezi účastníky řízení též není sporu o tom, že se změna ÚPMO týká
těchto nemovitostí navrhovatele, neboť tyto nemovitosti se nachází v území, kde bylo změnou
ÚPMO změněno funkční využití ploch z „Lehký průmysl, sklady, drobná výroba“ na „Jádrové
území“. Tato skutečnost vyplývá i z grafické části změny ÚPMO.
[51.] Navrhovatel též tvrdí relevantní dotčení na svých právech, resp. na právu vlastnickém.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s námitkou odpůrce, že navrhovatel netvrdí dotčení
na vlastnickém právu ale pouze na právu podnikat. Obsah vlastnického práva (tzv. vlastnická
triáda) je vymezen ust. §123 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, podle něhož je vlastník
v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky
a nakládat s ním. Pokud tedy vlastník nemovitosti nemůže v důsledku změny územního plánu
užívat svou nemovitost k zamýšlenému podnikání, jde o dotčení jedné z obsahových složek
vlastnického práva, konkrétně do práva věc užívat (ius utendi). Obdobné stanovisko
k této problematice Nejvyšší správní soud vyslovil též ve svém rozsudku ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, dostupném na www.nssoud.cz.
[52.] Nejvyšší správní soud se též zabýval otázkou aktivní věcné legitimace navrhovatele,
tedy otázkou zda byl navrhovatel skutečně zkrácen změnou ÚPMO na svých právech
(srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2011 - 17). Odpůrce svými tvrzeními, že navrhovatelův záměr, který odpůrce označil
jako výstavbu „průmyslové továrny“, spadal od počátku do kategorie těžkého průmyslu
zpochybnil fakt, zda by vůbec mohl navrhovatel v dané lokalitě uskutečnit svůj záměr
ještě v době před přijetím změny ÚPMO. Navrhovatel ve své replice k vyjádření odpůrce
tato tvrzení odpůrce zpochybnil.
[53.] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani přes výše uvedené v projednávaném případě není
dán důvod pochybovat o aktivní věcné legitimaci navrhovatele. Sice nebylo pravomocně
rozhodnuto o tom, že stavba nespadá do kategorie lehkého průmyslu, byla však v této věci
vydána kladná závazná stanoviska, která navrhovatel předložil soudu, a to kladná závazná
stanoviska Magistrátu města Ostravy, Útvaru hlavního architekta (závazné
stanovisko ze dne 2. 3. 2007, sp. zn. ÚHA/1539/2007/Son, závazné stanovisko
ze dne 20. 9. 2007, sp. zn. ÚHA/6357/2007/Gav, závazné stanovisko ze dne
12. 11. 2007 sp. zn. ÚHA/7508/2007/Gav a závazné stanovisko ze dne 5. 5. 2009,
sp. zn. ÚHA/2967/09HOR). Z těchto stanovisek naopak vyplývá, že navrhovatelův
projekt je v souladu s regulativem Lehký průmysl, sklady, drobná výroba, neboť tato stanoviska
konstatují, že navrhovatelův výrobní areál je v ploše s touto funkcí v kategorii „vhodné“.
V případném stavebním řízení by stavební úřad rozhodoval na základě těchto závazných
stanovisek (srov. ust. §149 správního řádu ve spojení s ust. §4 stavebního zákona).
[54.] Pasivně legitimována je v řízení o zrušení územního plánu obec, jejíž zastupitelstvo
územní plán vydalo. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009. č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS a dostupné
z www.nssoud.cz). V projednávaném případě byla změna ÚPMO vydána zastupitelstvem města
Ostravy, pasivně legitimováno je tedy statutární město Ostrava.
Petit návrhu na zrušení změny ÚPMO
[55.] Navrhovatel se petitem svého návrhu domáhá zrušení celé změny ÚPMO. Odpůrce
namítá, že návrh je v uvedeném rozsahu nedůvodný, neboť změna ÚPMO se týká celkem
tří různých lokalit a navrhovatel přitom napadá změnu ÚPMO pouze v části týkající se
katastrálního území Slezská Ostrava. Nejvyšší správní soud konstatuje, že takto široká formulace
petitu návrhu sama o sobě nebrání věcnému projednání návrhu. V případě, že by Nejvyšší
správní soud dospěl při věcném posuzování návrhu k závěru, že nejsou dány podmínky
pro zrušení změny ÚPMO v rozsahu požadovaném navrhovatelem, nic by mu nebránilo
rozhodnout pouze o zrušení části změny ÚPMO. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 40, publikovaný po č. 1462/2008 Sb.NSS, dostupný
na www.nssoud.cz.)
Věcné posouzení návrhu
[56.] Nejvyšší správní soud při přezkumu opatření obecné povahy postupuje zejména
podle algoritmu přezkumu popsaného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS a dostupném
na www.nssoud.cz. Uvedený algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§101d
odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní - dále jen „s. ř. s.) spočívá v pěti krocích;
za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé,
v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu
opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem
(materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska
jeho proporcionality.
[57.] Při přezkumu návrhem napadeného opatření obecné povahy dále Nejvyšší správní soud
vycházel zejména z námitek navrhovatele, neboť přezkum opatření obecné povahy je z povahy
věci obsahově předurčen především procesní aktivitou účastníků řízení. Na tom nic nemění ani
to, že Nejvyšší správní soud není v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podle ust. §101d odst. 1 s. ř. s. vázán důvody návrhu. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 10. 2009, č. j. 6 Ao 1/2009 - 98, dostupný na www.nssoud.cz nebo nález
Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09, dostupný na http://nalus.usoud.cz.)
[58.] V projednávané věci nemá zdejší soud žádnou pochybnost o tom, že napadená změna
ÚPMO byla vydána zastupitelstvem města Ostravy v mezích jeho pravomoci a působnosti.
Ani navrhovatel tuto skutečnost nijak nezpochybnil. Proto zdejší soud přistoupil přímo k třetímu
kroku výše uvedeného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy.
Zákonnost procesu vydání změny ÚPMO
[59.] Podle námitek navrhovatele došlo v procesu vydání změny ÚPMO k pochybení,
neboť nebylo rozhodnuto o včasné námitce pana P. H. Zdejší soud ze spisu odpůrce (srov. bod
45 odůvodnění) zjistil, že odpůrci byl skutečně ve lhůtě pro podávání námitek doručen přípis
pana H. ze dne 6. 8. 2009. Není vyloučeno, že tento přípis je po obsahové stránce námitkou, se
kterou byl odpůrce povinen se vypořádat v odůvodnění změny ÚPMO. Zdejší soud však tuto
otázku neřešil, neboť dospěl k závěru, že uvedená námitka navrhovatele není v projednávané věci
přípustná. Podle názoru zdejšího soudu je totiž třeba vycházet z toho, že navrhovatel není
v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části oprávněn podat actio popularis -
přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části tedy nemohou založit
námitky týkající se porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k
nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato
nezákonnost se dotkla vlastní právní sféry navrhovatele. (Srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21.7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č.
1910/2009 Sb. NSS a dostupné z www.nssoud.cz.) Případné pochybení odpůrce spočívající
v nerozhodnutí o námitce pana H. nemohlo mít žádný dopad do právní sféry navrhovatele. Pro
úplnost zdejší soud uvádí, že o námitkách podaných samotným navrhovatelem naopak odpůrce
rozhodnul a toto rozhodnutí je součástí odůvodnění změny ÚPMO (srov. bod 46 odůvodnění).
[60.] Navrhovatel též namítal, že již přede dnem zasedání zastupitelstva,
na kterém se rozhodovalo o schválení napadené změny ÚPMO, byl připraven materiál hovořící
o napadené změně ÚPMO, což lze podle názoru navrhovatele považovat za důkaz o „nekalých
praktikách“ zastupitelstva a „odebrání prostoru svobodného rozhodnutí“ zastupitelům, kteří měli
zájem věc řešit. Z kopie navrhovatelova podnětu k zahájení přezkumného řízení ze dne
13. 10. 2009 zdejší soud zjistil, že navrhovatel uvedené skutečnosti namítal též v tomto podnětu.
Zdejší soud dále zjistil z usnesení krajského úřadu v přezkumném řízení, že krajský úřad
se těmito námitkami navrhovatele zabýval a dospěl k závěru, že uvedené tvrzení navrhovatele
je zcela liché, jelikož materiál pro jednání zastupitelstva je připravován předem a projednáván
příslušnými orgány obce. Ani Nejvyšší správní soud nespatřuje v tomto postupu odpůrce
porušení zákona a nepokládá jej za nestandardní. Má-li o vydání územního plánu či změny
územního plánu rozhodovat kolegiální orgán, jakým zastupitelstvo obce zajisté je, lze si jen těžko
představit, že by před zasedáním zastupitelstva nebyl zpracován návrh, o kterém má
zastupitelstvo rozhodnout, zda jej schvaluje či nikoliv. Není též zřejmé, proč by existence
zpracovaného návrhu před jednáním zastupitelstva měla bránit některým členům zastupitelstva,
aby vyjádřili svůj nesouhlas s podobou projednávaného návrhu, případně hlasovali
proti jeho schválení. Uvedené námitky navrhovatele tedy shledal Nejvyšší správní soud
nedůvodnými.
Odůvodnění:
změny ÚPMO a její soulad se zákonem
[61.] Navrhovatel uplatnil námitky, které současně směřují k nedostatečnému odůvodnění
změny ÚPMO i k rozporu změny ÚPMO se zákonem. Nejvyšší správní soud
se tedy těmito vzájemně souvisejícími námitkami navrhovatele zabýval jako celkem,
aniž by je rozlišil na námitky směřující k nedostatkům v odůvodnění změny ÚPMO,
které by jinak bylo možno zařadit do třetího bodu algoritmu přezkumu (zákonnost procesu
vydání změny ÚPMO), a na námitky směřující čistě k rozporu změny ÚPMO se zákonem (čtvrtý
bod algoritmu přezkumu).
[62.] Nejvyšší správní soud předesílá, že při posuzování nedostatků napadené změny ÚPMO
vycházel z předpokladu, že případné nezákonnosti opatření obecné povahy je vždy třeba
posuzovat i z pohledu proporcionality mezi namítanou nezákonností a důsledky případného
vyhovění návrhu. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, dostupný na www.nssoud.cz.) Dále Nejvyšší správní soud vycházel
ze závěrů obsažených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, ze kterého se podává:„V řízení podle §101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření
obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné
míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného
opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno
vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě
přijatelnou.“
[63.] Vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování, které je obsaženo pod bodem 3
odůvodnění změny ÚPMO, je samo o sobě třeba považovat za nedostatečné, neboť jde
v podstatě o pouhé konstatování, že změna ÚPMO je v souladu s cíli a úkoly územního
plánování. Jak však vyplývá i z výše citované judikatury, je třeba na změnu ÚPMO pohlížet
jako na celek. Bylo by také přepjatým formalismem vyžadovat, aby územní plán či jeho změna
pokaždé obsahoval vyhodnocení souladu se všemi cíli a úkoly územního plánování uvedenými
v ust. §18 a 19 stavebního zákona, zejména pokud jde pouze o změnu územního plánu,
která z povahy věci řeší právě dílčí otázky regulace území. Je totiž třeba vycházet z toho,
že obecná ustanovení §18 a §19 stavebního zákona platí prakticky pro celou Část třetí
stavebního zákona a tím i pro různé nástroje územního plánování (srov. Hlavu III Části třetí
stavebního zákona). Přitom z povahy věci je třeba rozlišovat mezi tím, jaké cíle a úkoly má plnit
např. politika územního rozvoje, která určuje požadavky na konkretizaci úkolů územního
plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech (srov. ust. §31 odst. 1
stavebního zákona), a jaké cíle a úkoly plní např. právě změna územního plánu, když uzemní plán
jako celek se vztahuje k území obce (srov. ust. §43 odst. 1 stavebního zákona) a dílčí změna
územního plánu řeší zpravidla jen části tohoto území.
[64.] I v takovém případě by však odůvodnění změny územního plánu mělo obsahovat alespoň
stručné zhodnocení ozřejmující, které cíle a úkoly územního plánování řeší. Není-li
takové zhodnocení obsaženo v té části odůvodnění změny územního plánu,
která je mu vyhrazena a kterou odůvodnění musí povinně obsahovat (srov. Přílohu 7 vyhlášky
č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu
evidence územně plánovací činnosti – dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), je třeba na územní
plán pohlížet jako na celek zvážit, zda obsahově obdobné zhodnocení nevyplývá z jiných částí
odůvodnění. Tento názor šestého senátu není v žádném směru v rozporu se závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, na který odkazuje
navrhovatel a ze kterého se podává, že i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku,
podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů (§68 odst. 3 a §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů
způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
[65.] V projednávané věci odůvodnění změny ÚPMO pod bodem 7 uvádí, že „řešení reaguje
na skutečnost, že areál bývalého dolu Petr Bezruč přestal být používán k jeho původnímu účelu, tj. důlní činnosti,
a využití pozemků pro lehký průmysl je z pohledu urbanismu v lokalitě, která patří mezi nejvýznamnější
pohledové dominanty města a které tvoří obraz města, urbanistickou závadou. Z tohoto důvodu je navržena
změna územního plánu, která má této lokalitě navrátit její městský charakter a význam centrální části
významného městského obvodu. Řešení sleduje takové funkční a prostorové uspořádání ploch, které při optimálním
využití území respektuje rozvojové záměry města i dalších subjektů a zároveň chrání hodnoty území, zejména
v oblasti životního prostředí.“ Z grafické části změny ÚPMO je pak zřejmé, že areál bývalého dolu
Petr Bezruč s původním funkčním využití ploch Lehký průmysl, sklady a drobná výroba
se nachází v oblasti obklopené plochami určenými k bydlení a plochami zeleně. I když je
odůvodnění změny ÚPMO poměrně strohé, důvody, které vedly odpůrce k přijetí změny ÚPMO,
a cíle, k nimž směřovalo odpůrcem přijaté řešení, jsou z něj seznatelné. Území řešené změnou
ÚPMO je též poměrně malé a specifické (jde o oblast bývalého uhelného dolu) a konkrétní
poměry v tomto území jsou tak i přes poměrně skoupé odůvodnění přijaté změny ÚPMO dobře
patrné. Za této situace lze i ze stručného odůvodnění napadené změny ÚPMO usuzovat na to,
které z cílů a úkolů územního plánování (srov. §18 a §19 stavebního zákona) napadená změna
ÚPMO realizovala, a je tedy i možné eventuálně přezkoumat její soulad s cíli a úkoly územního
plánování. Nejvyšší správní soud si je plně vědom důležité role odůvodnění územních plánů
a též obecných kategorických požadavků právních předpisů na náležitosti odůvodnění územních
plánů (srov. zejména §173, §172, §68 odst. 3 správního řádu, §53 odst. 4 a 5 stavebního zákona
a Přílohu 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb.). Přesto však v projednávaném případě nepovažuje
namítané nedostatky odůvodnění souladu s cíli a úkoly územního plánování za tak zásadní,
že by způsobovaly nepřezkoumatelnost napadené změny ÚPMO a bylo pro ně třeba přistoupit
ke zrušení napadené změny ÚPMO.
[66.] K nedostatečnému zhodnocení souladu napadené změny ÚPMO s cíli územního
plánování se též vztahuje námitka navrhovatele, že změna ÚPMO neodůvodňuje splnění
povinnosti koordinovat veřejné a soukromé zájmy v území a konkretizovat ochranu veřejných
zájmů v území (ust. §18 odst.3 stavebního zákona). Navrhovatel tuto námitku vztáhnul zejména
k tomu, že podle jeho názoru byl pominut veřejný zájem na zaměstnanosti a opomenuta snaha
navrhovatele vytvořit nová pracovní místa. Nejvyšší správní soud konstatuje, že by bylo
přepjatým formalismem požadovat po odpůrci, aby v odůvodnění změny územního
plánu výslovně vyjmenoval, které veřejné zájmy a které soukromé zájmy koordinovala změna
ÚPMO a jak. Ke koordinaci soukromých a veřejných zájmů obsahuje proces tvorby územního
plánu celou řadu právních nástrojů (zejména stanoviska dotčených orgánů, povinnost projednání
s dotčenými orgány, možnost uplatnit námitky a připomínky a povinnost tvůrce územního plánu
se s těmito kvalifikovanými „podněty“ reprezentujícími veřejné a soukromé zájmy vypořádat,
resp. je právem stanoveným způsobem zohlednit v procesu tvorby územního plánu). Tyto právní
nástroje zaručující koordinaci soukromých a veřejných zájmů v území byly v procesu tvorby
napadené změny ÚPMO respektovány a přijaté řešení je výsledkem synergie mezi těmito nástroji.
Použití těchto jednotlivých právních nástrojů zajišťujících koordinaci soukromých a veřejných
zájmů je v odůvodnění změny ÚPMO blíže popsáno a odůvodnění změny se jimi zabývá. Přijaté
řešení samo o sobě představuje konkretizaci veřejných zájmů vážených v procesu tvorby změny
ÚPMO. Je třeba si též uvědomit, že tvorba územního plánu je také politickým rozhodováním
samosprávy na daném území o tom, kterým z mnoha v úvahu přicházejících způsobů bude
nastolena rovnováha mezi zájmy vlastníků dotčených pozemků a veřejným zájmem, kterým je
v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 40 a publikovaný pod č. 1462/2008 Sb.
NSS, dostupný z www.nssoud.cz). Proto pokud nejsou některé veřejné zájmy (např. právě veřejný
zájem na zvýšení zaměstnanosti) chráněny v procesu územního plánování některým
ze specifických právních nástrojů stavebního zákona (zejména povinností projednání s dotčenými
orgány a získáním jejich stanovisek), je na politickém rozhodnutí samosprávy, do jaké míry je
zváží a zohlední při tvorbě změn územního plánu. Nelze tedy paušálně vyžadovat po změně
územního plánu, aby vždy provedla koordinaci a konkretizaci všech veřejných zájmů, které jsou
pro dané území myslitelné. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že uvedená námitka
navrhovatele není důvodná.
[67.] Pro úplnost zdejší soud poznamenává, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 Ao 2/2009 - 86, na které navrhovatel odkazuje v souvislosti s nedostatky odůvodnění
souladu změny ÚPMO s cíli a úkoly územního plánování, neexistuje. Ve věci vedené
pod navrhovatelem uvedenou spisovou značkou byl vydán pouze rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, který se však nijak nezabývá problematikou
odůvodnění souladu územních plánů s cíli a úkoly územního plánování.
[68.] Navrhovatel dále namítal, že napadená změna ÚPMO se nezabývá dopady umožnění
jiného typu výstavby v dotčené lokalitě, nevytváří předpoklady pro udržitelný rozvoj území
a hospodářský rozvoj. V prvé řadě Nejvyšší správní soud konstatuje, že všechny tyto námitky
navrhovatele jsou velmi obecné. Navrhovatel neuvedl, proč má za to, že změna ÚPMO
by se měla blíže zabývat dopady nového typu výstavby v dotčené lokalitě, příp. jaké jiné dopady,
než předpokládané změnou ÚPMO (tedy navrácení charakteru centrální části města dotčenému
místu, ochrana životního prostředí v dotčeném místě) by měla napadená změna ÚPMO mít.
S ohledem na to, že odůvodnění změny ÚPMO předpokládané dopady změny (i když opět
stroze) řeší, není tato námitka navrhovatele případná. Pokud jde o námitku navrhovatele opírající
se o nevytvoření předpokladů pro udržitelný rozvoj území, má zdejší soud opět za to, že jde
o námitku nedůvodnou. Odůvodnění změny ÚPMO obsahuje v bodě 8 vyhodnocení vlivů na
udržitelný rozvoj, ze kterého vyplývá, že změna ÚPMO nemá vliv na udržitelný rozvoj území,
jelikož se týká zastavěných nebo zastavitelných ploch a pozemků na, kterých se nevyskytují
významné hodnoty z hlediska ochrany přírody a krajiny. Též stanovisko Odboru ochrany
životního prostředí Magistrátu města Ostravy ke změně ÚPMO jako dotčeného orgánu je kladné.
Ani další obecná námitka navrhovatele směřující k nevytvoření předpokladů pro hospodářský
rozvoj území není důvodná. Z Regulativů funkčního a prostorového uspořádání území,
které předložil soudu odpůrce, vyplývá, že nové funkční využití ploch Jádrové území stanovené
pro dotčenou oblast změnou ÚPMO nebrání plošně všem hospodářským aktivitám,
ale pouze modifikuje možnosti hospodářských aktivit a hospodářského rozvoje tak,
aby odpovídaly charakteru centrálního území města. Předpoklady pro hospodářský rozvoj dané
lokality tedy změnou ÚPMO nastaveny byly.
[69.] Rovněž se nelze ztotožnit s námitkou navrhovatele, že se změna ÚPMO nezabývá
současným způsobem využívání území, neboť odůvodnění změny ÚPMO dosavadní způsob
využívání hodnotí (srov. bod 7 a úvodní část odůvodnění změny ÚPMO) a shledává
jej problematickým. I zde sice platí, že odůvodnění změny ÚPMO je poměrně lakonické,
avšak nelze jej považovat za tak nedostatečné, aby to odůvodňovalo potřebu jeho zrušení.
[70.] Totéž platí ze stejných důvodů i pro námitku navrhovatele, že v rozporu s ust. §19
odst. 1 písm. e) stavebního zákona změny v území neberou zřetel na současný stav a způsob
využívání území, který je bezproblémově realizován od 90. let, aniž by tato skutečnost byla
v odůvodnění vysvětlena.
[71.] Ani námitku navrhovatele, že odůvodnění změny ÚPMO bez bližšího zdůvodnění
konstatuje, že změna ÚPMO neovlivní celkovou koncepci územního plánu města Ostravy,
nepovažuje zdejší soud za důvodnou. Již ze samotné grafické části změny ÚPMO a z popisu
urbanistické koncepce v bodě c) textové části změny ÚPMO je zřejmé, že změna ÚPMO se týká
tří izolovaných a ve srovnání s územím města Ostravy poměrně malých lokalit. Opět tedy
nemůže jít o tak zásadní pochybení, že by vyžadovalo zrušení napadené změny ÚPMO.
Nadto zdejšímu soudu není zřejmé, jak by vůbec mohla být dotčena právní sféra navrhovatele
tímto víceméně technickým konstatováním.
[72.] Navrhovatel nijak nekonkretizoval, jak měla být porušena podmínka vytváření koncepce
rozvoje území včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území (ust. §19
odst.1 stavebního zákona). Tuto námitku tedy nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvodnou.
[73.] Navrhovatel dále namítal, že takto nekoncepční změna územního plánu byla přijata
v důsledku toho, že odpůrce v rozporu s ust. §19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona řádně
neposoudil potřebu změn v území a veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínos a rizika
související s jejich povedením. S touto námitkou navrhovatele obsahově souvisí námitka,
že změna územního plánu v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč je nelogická, neboť předpokládá
nové funkční využití pozemků v oblasti bývalého dolu Petr Bezruč v rámci regulativu Jádrové
území výstavbu pro bydlení, která není v dané lokalitě možná kvůli velkému množství stavebních
uzávěr z důvodu odvětrání důlních plynů. Nejvyšší správní soud konstatuje, že z odůvodnění
změny ÚPMO, byť je stručné, je seznatelná úvaha odpůrce o potřebě změn v území
a o jejich předpokládaných přínosech (zejména navrácení charakteru centrální části města
dotčenému místu, ochrana životního prostředí v dotčeném místě). Nejvyššímu správnímu soudu
však v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nepřísluší přezkoumávat
vhodnost funkčního využití ploch stanoveného změnou ÚPMO (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, publikovaný pod č. 968/2006 Sb.
NSS a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 40,
publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS, oba dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
tak již není oprávněn hodnotit vhodnost výsledku uvedené úvahy odpůrce o potřebě změn
v území a jejich přínosech, kterým je právě nové stanovení funkčního využití ploch v předmětné
lokalitě. Uvedené námitky navrhovatele proto nejsou důvodné. Z obdobných důvodů není
pro rozhodování Nejvyššího správního soudu v projednávané věci ani relevantní tvrzení
navrhovatele, že odpůrcem zpracovaná urbanistická studie byla zpracována účelově.
Pro rozhodování Nejvyššího správního soudu též není vyzněné, jak dlouho před vydáním změny
ÚPMO odpůrce zamýšlel revitalizovat území bývalého dolu Petr Bezruč.
[74.] Není důvodná ani námitka navrhovatele, že změna ÚPMO v rozporu s ust. §19 odst. 1
písm. h) stavebního zákona nestanoví podmínky pro odstraňování důsledků náhlých
hospodářských změn, které mají spočívat v dotčení podnikatelských aktivit navrhovatele
a rozvoje jeho podniku, rozvoje všech ostatních podnikatelských subjektů v daném území
provozujících lehký průmysl a úbytku pracovních příležitostí. Jak již bylo řečeno výše
(srov. bod 63 odůvodnění), není možné vyžadovat, aby dílčí změna územního plánu řešila
všechny cíle a úkoly územního plánování tak, jak je stanoví ust. §18 a §19 stavebního zákona.
Navrhovatel ani nijak nedoložil, proč se domnívá, že omezením jeho podnikatelských aktivit
či aktivit ostatních subjektů podnikajících v oblasti dolu Petr Bezruč by mělo způsobit
ve svém důsledku náhlou hospodářskou změnu dosahující takové závažnosti a rozsahu,
že by měly být její důsledky řešeny územním plánem. Územní plán pak není nástrojem,
který by měl kompenzovat hospodářské důsledky pro jednotlivé vlastníky, které s sebou přináší
omezení jejich vlastnického práva (resp. zde omezení možnosti rozšiřování stávajících
podnikatelských aktivit) změnou funkčního využití ploch. Navrhovatel zde nesprávně zaměňuje
odstraňování důsledků náhlých hospodářských změn s poskytováním náhrad za změny v území
jednotlivým dotčeným vlastníkům. K poskytování náhrad za změny v území se Nejvyšší správní
soud vyjádřil nejaktuálněji v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS a dostupném
z www.nssoud.cz, kterým bylo sjednoceno dosavadní stanovisko Nejvyššího správního soudu.
V tomto rozhodnutí se uvádí, že „… v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím
k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí
a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších subjektů. Znamená to tedy,
že územním plánem může dojít k omezení vlastníka pozemků či staveb v území regulovaném tímto plánem
ve větší než spravedlivé míře, a to i bez jeho souhlasu, avšak že otázku kompenzace za to nutno řešit mimo rámec
procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho změny) ….“ Je tedy zřejmé, že změna ÚPMO nemohla
a ani neměla řešit kompenzaci hospodářských důsledků, které bude mít změna ÚPMO
pro jednotlivé vlastníky v regulovaném území. Uvedené námitky navrhovatele tedy nejsou
důvodné.
[75.] Navrhovatel také namítal rozpor změny ÚPMO s ust. §19 odst. 1 písm. j) stavebního
zákona spočívající v tom, že změny v území budou mít nemalý dopad na rozpočet města Ostravy,
jelikož bude třeba nahradit škody vzniklé na hospodářských výsledcích a podnikání navrhovatele
a dalších subjektů z okolí. Tato námitka je rovněž nedůvodná, neboť (jak již bylo zdůvodněno
výše) kompenzace jednotlivým vlastníkům za změny v území nemohou být řešeny v procesu
tvorby územního plánu a není tedy ani možné v procesu tvorby územního plánu odhadovat
jejich dopady na veřejné rozpočty.
Proporcionalita změny ÚPMO
[76.] Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje
též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl
(kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle
nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření
obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední
řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný
sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).
[77.] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou navrhovatele, že přijatou změnou
ÚPMO nebyly zasaženy pouze jeho zájmy, ale také dalších vlastníků nemovitostí v oblasti
bývalého dolu Petr Bezruč, jejichž podnikání je podle názoru navrhovatele změnou
ÚPMO likvidováno. Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato námitka navrhovatele není
důvodná, neboť navrhovatel může v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
namítat pouze dotčení své právní sféry nikoliv právní sféry jiných subjektů (srov. též bod 59
odůvodnění).
[78.] Cílem sledovaným změnou ÚPMO bylo (jak vyplývá z odůvodnění změny ÚPMO) je
zejména navrácení městského charakteru centrální části městského obvodu Slezská Ostrava
v reakci na to, že důl Petr Bezruč přestal být využíván k důlní činnosti, a také ochrana hodnot
města zejména v oblasti životního prostředí (srov. bod 65 odůvodnění). Přitom je podle názoru
Nejvyššího správního soudu zřejmé, že řešení přijaté změnou ÚPMO lze považovat za řešení
umožňující dosažení těchto cílů a jedná se o cíle legitimní a potřebné z pohledu dalšího vývoje
města Ostravy, resp. městského obvodu Slezská Ostrava. Změna ÚPMO v podobě, v jaké byla
přijata umožňuje dosažení těchto cílů a je vhodným legislativním prostředkem k tomuto účelu.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není také možné dosáhnout požadovaných cílů
v projednávaném případě jinak než právě využitím nástrojů územního plánování, jiný vhodnější
či šetrnější nástroj, kterým by bylo možno vytčených cílů dosáhnout podle názoru Nejvyššího
správního soudu není v projednávaném případě použitelný.
[79.] Při zvažování proporcionality přijatého řešení je třeba vyhodnotit též závažnost zásahu
do právní sféry navrhovatele, který byl touto změnou ÚPMO způsoben. Navrhovatel uvádí,
že změna ÚPMO měla směřovat k likvidaci jeho podnikatelských aktivit a že nebyl brán ohled
na vlastníky pozemků, kteří provozují v dané lokalitě lehký průmysl. Navrhovatel dále namítá,
že omezení vlastnického práva navrhovatele přesahuje spravedlivou míru, neboť navrhovatel
nemůže v důsledku změny ÚPMO realizovat záměr, pro který vlastnické právo nabyl.
Podle navrhovatele nelze odůvodňovat přijaté řešení návratem k historickému charakteru
městského obvodu dané lokality, neboť důl Petr Bezruč existuje v uvedené lokalitě
již od roku 1842. Navrhovatel též poukázal na to, že problematický stav životního prostředí není
problémem pouze Ostravy ale celého Moravskoslezského kraje.
[80.] Nejvyšší správní soud konstatuje, že nepovažuje zásah do právní sféry navrhovatele
za zásah přesahující spravedlivou míru. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval výše (bod 65
odůvodnění), je z grafické části odůvodnění změny ÚPMO zřejmé že areál bývalého dolu Petr
Bezruč s původním funkčním využití ploch Lehký průmysl, sklady a drobná výroba se nachází
v oblasti obklopené plochami určenými k bydlení a plochami zeleně. Je také nesporné, že areál
dolu Petr Bezruč přestal být využíván k důlní činnosti. Také z fotografie předložené
navrhovatelem je zřejmě, že v současné době již oblast bývalého dolu Petr Bezruč zasahuje
do centra městského obvodu. Z objektivního hlediska tedy nelze považovat za nespravedlivé,
pokud bylo změnou ÚPMO změněno funkční využití ploch v areálu bývalého dolu Petr Bezruč
tak, aby odpovídalo aktuální situaci v území. Z nákresu předloženého odpůrcem a též z vyjádření
odpůrce k návrhu navíc vyplývá, že většinou vlastníků v dané lokalitě je změna ÚPMO
akceptována (nepodali proti ní námitky, případně podali připomínky souhlasného charakteru).
Je také třeba přihlédnout k tomu, že ač navrhovatel nemůže v důsledku změny ÚPMO užívat
své nemovitosti způsobem, který zamýšlel, není nové funkční využití nemovitostí stanovené
změnou ÚPMO natolik omezující, že by zcela zabránilo zastavitelnosti pozemků a tím výrazně
snížilo jejich hodnotu a potencionální využitelnost pro navrhovatele. Navrhovatel má možnost
nemovitosti využít jiným způsobem. To také zřejmě navrhovatel zamýšlel, jak vyplývá z přípisu
starosty městského obvodu Slezská Ostrava ze dne 15. 6. 2011, kde je uvedeno, že navrhovatel
zjišťoval stanovisko stavebního úřadu na bytový dům s nízkometrážními byty. Další skutečností,
k níž Nejvyšší správní soud v této souvislosti přihlédnul je, že navrhovatel o své vůli nevyužil
nabídek Úřadu městského obvodu Slezská Ostrava na přemístění svých podnikatelských aktivit
do jiných lokalit. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy bylo zároveň splněno
také kritérium minimalizace zásahu do právní sféry navrhovatele. S ohledem na výše uvedené
nepovažuje Nejvyšší správní soud změnu ÚPMO za zásah do vlastnického práva navrhovatele
přesahující spravedlivou míru.
[81.] Nejvyššímu správnímu soudu se nejeví jako důvodná ani námitka navrhovatele, že změna
ÚPMO měla směřovat k likvidaci jeho podnikatelských aktivit. Změna ÚPMO je odůvodněna
objektivními důvody a aktuální situací v území. Není tedy zřejmé, proč by se mělo jednat
o změnu směřující cíleně k likvidaci podnikatelských aktivit navrhovatele. Přijatá změna ÚPMO
tedy není dle názoru Nejvyššího správního soudu ani projevem libovůle či diskriminace
navrhovatele. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je v projednávané věci podstatná
stávající situace a stávající vývoj v území, nikoliv to, že oblast byla historicky využívána jako důl
již od roku 1842.
[82.] Zde považuje Nevyšší správní soud za vhodné zdůraznit, že změna ÚPMO v žádném
případě s sebou nenese likvidaci hodnoty dolu Petr Bezruč jako technické památky;
tato navrhovatelova námitka je tedy nepřípadná. Stejně tak je nepřípadná námitka navrhovatele,
že cílem změny ÚPMO je „návrat“ stavu oblasti dolu Petr Bezruč do doby před r. 1842,
kdy začala být oblast využívána k těžbě, neboť je zjevné, že změna ÚPMO reaguje na aktuální
situaci, kdy již k těžbě uhlí není důl Petr Bezruč využíván.
[83.] Pokud navrhovatel zpochybňuje přiměřenost zásahu s ohledem na celkově katastrofální
stav životního v celém Moravskoslezském kraji, je Nejvyšší správní soud toho názoru,
že tato námitka navrhovatele není relevantní. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
právě v případech, kdy není stav životního prostředí v řešeném území dobrý, je namístě,
aby orgány územního plánování k tomuto faktu přihlédly a územní plán, příp. jeho změny
tomuto stavu přizpůsobily. Rozhodně nelze dát za pravdu argumentaci navrhovatele směřující
k úvaze, že není-li stav životního prostředí dobrý v celém kraji, není třeba jej natolik chránit
změnou ÚPMO. Námitka navrhovatele, že odpůrce nekonkretizoval, v jaké složce životního
prostředí se navrhovatelem zamýšlený záměr tak výrazně podílí na znečištění životního prostředí,
není podle názoru Nejvyššího správního soudu případná, neboť odpůrce ve svém vyjádření
konkretizoval negativní tyto účinky zejména ve vztahu k ochraně ovzduší a k jednání též doložil
grafické znázornění průměrných ročních koncentrací znečišťujících látek v ovzduší na území
města Ostravy, ze kterého vyplývá, že na území Slezské Ostravy jsou koncentrace
těchto znečišťujících látek vysoké.
[84.] Navrhovatel též zpochybňuje, že důl Petr Bezruč je dominantou Slezské Ostravy
a pokud ano, jde podle jeho mínění o dominantu negativní. Hodnocení těchto aspektů
však nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v procesu rozhodování o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části. Nejvyšší správní soud nemůže při rozhodování o zrušení opatření
obecné povahy v žádném případě fakticky přebírat kompetence správních orgánů a nahrazovat
jejich činnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ao 7/2010 - 73 ze dne
19. 1. 2011). Přitom je plně v kompetenci odpůrce, aby z urbanistického hlediska vyhodnotil
význam dolu Petr Bezruč a stanovil urbanistickou koncepci a rozvojové záměry,
podle nichž bude probíhat jeho případná revitalizace či další budoucí využití areálu.
[85.] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že následek změny ÚPMO (omezení navrhovatele
v jeho vlastnickém právu v tom směru, že nemůže realizovat zamýšlený projekt) je úměrný
sledovaným cílům (srov. bod 78 odůvodnění).
[86.] Na okraj Nejvyšší správní soud též podotýká, že navrhovatel byl o tom, že změna ÚPMO
se připravuje, odpůrcem výslovně informován již 7. 5. 2010 ve stanovisku Magistrátu města
Ostravy, odboru hlavního architekta ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. ÚHA/2967/09/HOR, kde bylo
navrhovateli v rámci vydání kladného koordinovaného stanoviska sděleno, že je pro dané území
pořizována změna ÚPMO, kterou má dojít ke změně funkčního využití ploch na Jádrové území.
Pro posouzení návrhu na zrušení změny ÚPMO též není relevantní, zda a proč se odpůrce
nevyjádřil ve zjišťovacím řízení podle zákona č. 100/2001 Sb. Navrhovatel měl možnost se o
tom, že je zamýšlena změna ÚPMO dovědět též jinými způsoby, zejména prostřednictvím
veřejné vyhlášky Magistrátu města Ostravy, Útvaru hlavního architekta ze dne 21. 7. 2008 o
projednání návrhu zadání změny ÚPMO, kterou byla veřejnost informována o možnosti
nahlédnout do návrhu zadání změny ÚPMO.
[87.] Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že předmětná právní regulace
je svým rozsahem a formou přiměřená, neboť změna ÚPMO nijak nadmíru nezasahuje právní
sféru navrhovatele, svojí povahou není diskriminační, není rovněž aktem libovůle a nelze
ji nikterak označit ani za extrémně věcně nesprávnou. Není zde tedy dán žádný důvod
pro její zrušení v rámci pátého bodu algoritmu. Případné poskytnutí náhrady podle ustanovení
§102 stavebního zákona potom může být věcí samostatného řízení.
Závěr a náhrada nákladů řízení
[88.] Nejvyšší správní soud shrnuje, že napadené opatření obecné povahy bylo
shledáno zákonným ze všech v úvahu přicházejících hledisek, návrh na jeho zrušení
proto podle ustanovení §101d odst. 2 s. ř. s. jako nedůvodný zamítl.
[89.] Podle §101d odst. 5 s. ř. s. nemá v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 28. července 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu