ECLI:CZ:NSS:2011:7.AFS.67.2010:75
sp. zn. 7 Afs 67/2010 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Českomoravská
olejářská komanditní společnost, se sídlem Horní Vltavice 116, zastoupena JUDr. Jiřím
Šmrhou, advokátem se sídlem Plánkova 600, Strakonice, proti žalovanému: Finanční úřad
ve Vimperku, se sídlem nám. 1. máje 200, Vimperk, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2010, č. j. 10 Af 49/2010 – 27,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2010,
č. j. 10 Af 49/2010 – 27, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně Českomoravská olejářská komanditní
společnost domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno
usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2010, č. j. 10 Af 49/2010 – 27,
a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích (dále také „krajský soud“) napadeným usnesením
ze dne 14. 6. 2010, č. j. 10 Af 49/2010 – 27, odmítl žalobu, kterou se žalobkyně Českomoravská
olejářská komanditní společnost domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Finančního úřadu
ve Vimperku ze dne 22. 4. 2010, č. j. 16736/10/102970303735, jímž žalobkyni bylo
podle §39 odst. 1 a 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“) uloženo, aby vedla zvláštní záznamy
potřebné pro správné stanovení daňového základu a daně (dále jen „záznamní povinnost“),
a to o všech nakoupených a prodaných minerálních olejích vymezených
v §45 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném pro rok 2010, (dále jen
„zákon o spotřebních daních“). Krajský soud došel k závěru, že se žalobou napadené rozhodnutí
- sice presentuje jako rozhodnutí (má jeho znaky), ale ve skutečnosti není rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Je tomu tak proto, že tímto rozhodnutím nejsou zasažena
subjektivní hmotná práva žalobkyně. Takovým rozhodnutím může být až rozhodnutí navazující
(platební výměr). Tomuto závěru svědčí i okolnost, že sám zákon o správě daní a poplatků
v ustanovení §39 odst. 2 zakotvuje pravidlo, že se proti rozhodnutí o uložení záznamní
povinnosti nelze odvolat. Jelikož se žalobkyně podanou žalobou domáhala přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkumné činnosti správního soudu podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno,
krajský soud usnesením podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. podanou žalobu odmítl.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně - Českomoravská olejářská
komanditní společnost, jako stěžovatelka (dále jen „stěžovatelka“), kasační stížnost, a to z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Stěžovatelka především namítá, že krajský soud pochybil, pokud bez dalšího vyšel
z extenzivního výkladu ustanovení §39 zákona o správě daní a poplatků, nezabýval se její věcnou
argumentací, a posléze chybně dovodil, že rozhodnutí, jehož přezkoumání se v žalobě domáhala,
není rozhodnutím podle §65 s. ř. s. Žalobou napadené rozhodnutí má ale znaky rozhodnutí
ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s, neboť jím bylo zasaženo do jejích subjektivních práv.
Skutečným obsahem tohoto rozhodnutí, jeho objektivní nesplnitelností a rozsahem ukládaných
povinností (tj. vytýkanou nezákonností) se ovšem krajský soud vůbec nezabýval. Již jen
z toho důvodu jí byly uloženy objektivně nesplnitelné povinnosti. Citované rozhodnutí
proto není „prostým úkonem“ (rozhodnutím), ale skutečným rozhodnutím, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují její práva a povinnosti. Výklad podaný krajským soudem je tedy
neudržitelný, neboť znamená ve svém důsledku odepření soudní ochrany. Správní soud měl tedy
zkoumat, zda se v tomto konkrétním případě skutečně jedná o rozhodnutí, kterým nejsou
zasažena subjektivní hmotná práva daňového subjektu (nejde o rozhodnutí dle §65 s. ř. s.)
anebo zda konkrétní podmínky uložené záznamní povinnosti jsou natolik intenzivní a nezákonné,
že v důsledku toho již dochází k zásahu do subjektivních práv daňového subjektu. Její žaloba byla
přípustná a měla být věcně přezkoumána. Pokud tak krajský soud nepostupoval a odmítl žalobu
pro kompetenční výluku, je jeho usnesení nezákonné.
Finanční úřad ve Vimperku (dále též „správce daně“) považuje kasační stížn ost
za bezpředmětnou. Je tomu tak proto, že již zanikl předmět spo ru. Stalo se tak rozhodnutím
ze dne 20. 7. 2010, č. j. 23116/10/102970305458, jímž správce daně „nově“ rozhodl o záznamní
povinnosti stěžovatelky. Tímto rozhodnutím současně správce daně rozhodl i o tom, že jeho
předchozí rozhodnutí o uložené záznamní povinnosti, které stěžovatelka napadla správní žalobou
(ze dne 22. 4. 2010, č. j. 16736/10/102970303735), pozbylo platnosti. Navrhuje proto,
aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost odmítl pro nedostatek podmínek řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že usnesení krajského soudu je třeba
zrušit, a věc vrátit k dalšímu řízení.
V předmětné věci je třeba aplikovat ustanovení §39 od st. 1, 2 zákona o správě daní
a poplatků, a to v souvislosti s posouzením otázky, zda žalobou napadené rozhodnutí podléhá
soudnímu přezkoumání, či nikoliv.
Nejvyšší správní soud se již dříve zabýval otázkou, zda rozhodnutí vydávaná v daňovém
řízení podle ustanovení §39 zákona o správě daní a p oplatků jsou rozhodnutími
podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a zda tedy podléhají soudnímu přezkumu. Bylo tomu tak
v rozsudku ze dne 29. 3. 2007, č. j. 7 Afs 176/2006 - 76, dostupném na www.nssoud.cz, v němž
zaujal Nejvyšší správní soud tento právní názor: „Podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního
přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Pod pojmem rozhodnutí je nutno,
ve smyslu legislativní zkratky obsažené v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., chápat jen taková rozhodnutí (úkony
správních orgánů), jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Soudnímu
přezkumu tedy nepodléhají veškerá rozhodnutí (úkony) správních orgánů, ale pouze ta, jež zasahují
do subjektivních práv účastníka řízení a do jeho hmotněprávní pozice – tj. možnosti chovat se způsobem
garantovaným objektivním právem, resp. která jsou způsobilá porušit veřejnoprávní subjektivní práva účastníka
řízení. Napadené správní rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti má sice formální znaky rozhodnutí, jedná
se však pouze o úkon umožňující správci daně plnění povinností uložených zákonem o správě daní a poplatků,
tj. mimo jiné zajistit shromáždění potřebných podkladů pro správné stanovení daňového základu a daně.
Rozhodnutím o uložení záznamní povinnosti ale nejsou zasažena subjektivní hmot ná práva stěžovatelky.
Rozhodnutími, jimiž by v daném případě mohla být zasažena její subjektivní hmotná práva jsou až rozhodnutí
navazující na toto správní rozhodnutí. Podanému výkladu ustanovení §65, §70 s. ř. s. ostatně svědčí i projev
vůle zákonodárce, jenž v ustanovení §39 odst. 2, větě prvé zákona o správě dan í a poplatků stanovil,
že proti rozhodnutí vydanému podle odst. 1 citovaného ustanovení se nelze samostatně odvolat, tj. podat řádný
opravný prostředek. K zásahu do veřejného subjektivního prá va (hmotněprávní pozice) stěžovatelky proto může
dojít až následným rozhodnutím ve věci samé, tj. např. rozhodnutím správce daně podle ustanovení §46 zákona
o správě daní a poplatků o stanovení (dodatečném stanovení) daňové povinnosti , či rozhodnutím o uložení pokuty
podle ustanovení §37 citovaného zákona. Teprve při přezkoumávání těchto rozhodnutí by k námitce daňového
subjektu byla přezkoumána i zákonnost a rozsah uložené záznamní povinnosti a její vztah k věci samé.“
Obdobný právní názor zaujal, byť implicitně, Nejvyšší správní soud též v rozsudku
ze dne 12. 7. 2007, č. j. 7 Afs 132/2005 – 68, dostupný na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s předestřeným judikatorním závěrem
při předběžném projednání věci vedené pod sp. zn. 7 Afs 14/2010. Jelikož však o věci samé
nemohl rozhodnout bez toho, aby se odchýlil od dřívějšího právního názoru vysloveného tímto
soudem, postoupil věc v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát usnesením ze dne 23. 8. 2011, č. j. 7 Afs 14/2010 - 77 (které je dostupné
na www.nssoud.cz), vyslovil právní názor, že: „Rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti
podle §39 odst. 1, 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnut ím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá přezkoumání soudem“.
Vydáním tohoto usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tak odpadl
důvod, který bránil sedmému senátu v rozhodnutí o kasační stížnosti Českomoravské olejářské
komanditní společnosti.
Rozšířený senát ve svém sjednocujícím výkladu vyšel z toho, že: „Záznamní povinnost
má veřejnoprávní charakter, má svůj zákonem předpokládaný účel a s jejím nedodržením jsou
spojeny zákonné následky. Důsledkem nedodržení záznamní povinnosti může být neunesení
důkazního břemene podle §31 odst. 9 a stanovení daně podle pomůcek
podle §31 odst. 5 daňového řádu z r. 1992. Pokud byla záznamní povinnost uložena v souladu
se zákonným účelem, pak nelze než dospět k závěru, že její nesplnění výrazně ohrožuje možnost
stanovení daně dokazováním. Stanovení daně podle pomůcek pak je způsobem náhradním,
a byť jde o kvalifikovaný odhad na základě vhodných pomůcek, vždy jde o stanovení daně
způsobem, který může být daňovému subjektu na újmu. Neplnění záznamní povinnosti pak dále,
jako v daném případě, je důvodem pro uložení pokuty podle §37 odst. 1 daňového řádu
z r. 1992. Rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti je úkonem správce daně, z něhož plyne
pro daňový subjekt povinnost vést evidenci či jiné záznamy nad rámec zákonných povinností.
Jedná se o úkon, jímž se ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zakládá povinnost, a tedy o úkon,
který je rozhodnutím; proto podléhá soudnímu přezkumu. Nejde pouze o „procesní“ rozhodnutí
zajišťující správci daně shromáždění podkladů pro správné stanovení daně, jak bylo posuzováno
v předkládajícím senátem označených rozhodnutích tohoto soudu. Rozšířenému senátu je známo
i usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2000, sp. zn. I. ÚS 370/99, posuzující záznamní
povinnost podle daňového řádu z r. 1992 v době před vydáním soudního řádu správního.
Rozšířený senát se neztotožňuje s tam vyjádřeným právním názorem, že k zásahu do hmotných
práv dojde až vyměřením daně. Ve vztahu k závaznosti usnesení Ústavního soudu přitom
vycházel např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05,
odst. 88 a 89, či z usnesení rozšířeného senátu Nejvyš šího správního soudu ze dne 22. 3. 2011,
č. j. 8 Afs 48/2009 - 80, odst. 21. Záznamní povinnost je uložením konkrétních povinností,
které je daňový subjekt povinen respektovat a na základě rozhodnutí je povinen něco konat.
Taková povinnost je administrativně i časově zatěžující. Přitom nelze vyloučit, že její uložení
neodpovídá zákonnému účelu, že je uložena evidence skutečností, které daňový subjekt není
oprávněn od svých zákazníků požadovat, případně, že uložená povinnost není z jiných důvodů
splnitelná. Dále je třeba posoudit, zda není dána některá z kompetenčních výluk. Vyslovil názor,
že výluka podle §70 písm. a) s. ř. s. nepřichází v úvahu proto, že její naplnění vylučuje
skutečnost, že rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti splňuje podmínky §65 odst. 1 s. ř. s.
Další v úvahu přicházející možností je, že se jedná o rozhodnutí předběžné povahy
podle §70 písm. b) s. ř. s. Obecný test pro posouzení, zda určité rozhodnutí je rozhodnutím
předběžné povahy vyloučeným ze soudního přezkumu, stanovil rozšířený senát v rozsudku
ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, publ. pod č. 1982/2010 Sb. NSS. Zde vyslovil:
„O rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle §70 písm. b) s. ř. s., se jedná,
pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou
a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem
stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí
být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí
věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno
mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné.“ Rozhodnutí předběžné povahy tedy
musí splňovat podmínky časovou, věcnou a osobní; z těchto hledisek bylo rozhodnutí o uložení
záznamní povinnosti zkoumáno. Časová podmínka předpokládá, že rozhodnutí předběžné
povahy předchází rozhodnutí konečnému, které soudnímu přezkumu podléhá. Rozhodnutí
pak jsou vydána v rámci téhož správního řízení, případně samostatná správní řízení na sebe nutně
musí navazovat. Uložení záznamní povinnosti však není nutně následováno žádným dalším
rozhodnutím. Daňová přiznání nikdy nemusí být zpochybněna, daňový subjekt nikdy nemusí být
podroben vytýkacímu řízení či kontrole, a tudíž nikdy nemusí nastat situace, kdy by v důsledku
zjištěných vad v uložené záznamní povinnosti byla doměřována daň podle pomůcek. Stejně
tak nemusí být daňový subjekt nikdy podroben kontrole plnění záznamní povinnosti a nemusí
vůči němu být zahájeno řízení o uložení pokuty. Za takového stavu není časová podmínka
naplněna. Naplněna není ani podmínka věcná, která předpokládá, že v konečném rozhodnutí
bude rovněž rozhodnuto o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžné povahy. Nejen,
že žádné následné rozhodnutí zde nemusí být vydáno, ale mezi rozhodnutím o uložení záznamní
povinnosti a rozhodnutími o dodatečném vyměření daně či o uložení pokuty taková vzájemná
vazba vůbec není. Splnění podmínky osobní, plynoucí z totožnosti adresátů rozhodnutí
předběžného a konečného, pak samo o sobě nemá význam, nehledě k tomu, že následná
rozhodnutí nelze ani označit za konečná ve vztahu k rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti.
Rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti tedy nesplňuje podmínky, za nichž by mohlo být
považováno za rozhodnutí předběžné povahy, vyloučené ze soudního přezkumu. Na možnost
soudního přezkumu nemá vliv ani skutečnost, že proti rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti
podle §39 daňového řádu z r. 1992 nebylo možno podat odvolání. Soudní řád správní
v §5 stanoví sice jako podmínku soudního přezkumu správního rozhodnutí vyčerpání řádných
opravných prostředků, tato podmínka však logicky platí pouze tam, kde zákon řádné opravné
prostředky předpokládá“.
Nejvyšší správní soud ve shodě se sjednocujícím právním názorem rozšířeného senátu
obsaženém v jeho usnesení ze dne 23. 8. 2011, č. j. 7 Afs 14/2010 - 79, došel k závěru, že krajský
soud pochybil, pokud uvážil, že žalobou stěžovatelky napadené rozhodnutí správce daně
ze dne 22. 4. 2010, č. j. 16736/10/10270303735, je vyloučeno ze soudního přezkoumání
pro kompetenční výluku, resp. že nejde o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Naopak je třeba konstatovat, že rozhodnutí o uložení záznamní povinnosti je rozhodnutím,
které je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatelky, neboť se jím zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují její práva nebo povinnosti. Krajský soud proto pochybil, pokud
podanou žalobu odmítl namísto toho, aby žalobou napadené rozhodnutí správce daně, v mezích
žalobních bodů věcně přezkoumal.
Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněným tvrzení žalovaného správce daně,
že vydáním rozhodnutí ze dne 20. 7. 2010, č. j. 23116/10/102970305458, zanikl předmět sporu,
když žalobou napadené rozhodnutí pozbylo platnosti, a že zde tedy nejsou dány podmínky řízení.
Ustanovení §39 zákona o správě daní a poplatků nezakládá kompetenci správce daně
k rozhodování o tom, že jeho předcházející rozhodnutí (žalobou napadené rozhodnutí) „pozbývá
platnosti“, jak to uvedl na str. 2 posledního odstavce rozhodnutí ze dne 20. 7. 2010,
č. j. 23116/10/102970305458. Rozhodnutím o uložení záz namní povinnosti mohou být
daňovým subjektům (stěžovatelce) ukládány toliko povinnosti do budoucna (nikoliv tedy
upravovány či dokonce rušeny povinnosti založené jinými - dřívějšími rozhodnutími,
tak jak tomu je i v této věci). Důsledkem vydání nového rozhodnutí o uložení záznamní
povinnosti původní rozhodnutí toliko pozbývá účinnosti. Deklaruje rozsah stanovených
povinností stěžovatelky od jeho vydání do okamžiku, kdy byla záznamní povinnost stěžovatelky
upravena jinak - nyní poukazovaným rozhodnutím ze dne 20. 7. 2010, které mělo nabýt účinnosti
ke dni 21. 7. 2010. Nadále zde tedy objektivně existuje. Tomu osta tně svědčí i dikce
§39 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, podle kterého záznamy a doklady
k nim se vztahující je daňový subjekt povinen uchovávat po dobu, v níž zanikne právo daň
vyměřit či dodatečně stanovit. To znamená, že i přes „nové“ rozhodnutí správce daně je stále
povinností stěžovatelky, aby žalobou uložené záznamy uchovávala. Nesplnění této záznamní
povinnosti stanovené žalobou napadeným rozhodnutím do 21. 7. 2010 je tak stále způsobilé bý t
relevantním podkladem při stanovení daně stěžovatelce, či při uložení pokuty za její nesplnění.
Nejvyšší správní soud proto ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadené
usnesení krajského soudu, jímž správní soud odmítl návrh stěžovatelky je nezákonný ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., proto jej zrušil, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby v mezích bodů správní žaloby, účinné právní
úpravy a vysloveného právního názoru Nejvyššího správního soudu opětovně posoudil
zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného správce daně, a teprve po té vydal
rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloven ým Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje kasační soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, neboť neshledal
důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu