ECLI:CZ:NSS:2011:7.AO.4.2011:126
sp. zn. 7 Ao 4/2011 - 126
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: AVE CZ
odpadové hospodářství s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, IČ: 49356089, zastoupen
JUDr. Ing. Janem Vychem, advokátem, se sídlem Lazarská 11/6, Praha 2, proti odpůrci: Obec
Rybitví, se sídlem Školní 180, Rybitví, IČ: 00274194, zastoupena Mgr. Vítězslavem
Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, o návrhu na zrušení části opatření
obecné povahy – územního plánu obce Rybitví, schváleného usnesením č. 5 Zastupitelstva obce
Rybitví na zasedání dne 26. 4. 2010,
takto:
I. V opatření obecné povahy – územní plán obce Rybitví – schváleném usnesením č. 5
Zastupitelstva obce Rybitví na zasedání dne 26. 4. 2010
1. se v textové části územního plánu v části „3 urbanistická koncepce, včetně vymezení
zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně“ zrušuje text:
„P1-přestavbová plocha „spalovna“
rozloha: 2,9045 ha
využití plochy: plochy technické infrastruktury- se specifickým využitím
lokalizace plochy: J část katastru obce, prostor areálu bývalé spalovny odpadů
specifické podmínky:
- dopravní napojení je možné ze stávající obslužné komunikace
- v severní části lokality nutno respektovat ochranné pásmo lesa
- nutno respektovat funkční využití, které je pro tuto plochu individuelně
stanoveno (viz kap. 6)
k. ú. Rybitví-plochy územních rezerv“,
2. se v textové části územního plánu v části „6 stanovení podmínek pro využití ploch
s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je
možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípust ného využití, popřípadě podmíněně
přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně
základních podmínek ochrany krajinného rázu“ v oddíle „10 TX – plochy technické
infrastruktury – se specifickým využitím“ v jeho odstavci „B – funkční využití:“ zrušuje text:
„1) plochy technické infrastruktury mimo jakékoli činnosti s veškerými
odpady, s výjimkou činností souvisejících s likvidací a čištění odpadních
vod“,
3. se v grafické části územního plánu zrušuje vyznačení plochy P1 zařazené do kategorie TX,
to vše dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se domáhá svým návrhem ze dne 20. 7. 2011 zrušení opatření obecné
povahy, kterým byl vydán územní plán obce Rybitví ze dne 26. 4. 2010, a to v části vymezení
plochy „P1-přestavbová plocha spalovna“ (část 3) a v části využití plochy technické infrastruktury
mimo jakékoli činnosti s veškerými odpady, s výjimkou činností souvisejících s likvidací a čištění
odpadních vod (část 6, oddíl 10 TX – plochy technické infrastruktury se specifickým využitím,
odstavec B).
Navrhovatel uvedl, že je vlastníkem pozemků a staveb v k.ú. Rybitví, a to pozemků
parc. č. st. 703, st. 704, st. 709, 822/7 a budov bez č.p. (průmyslových objektů) na pozemcích
parc. č. st. 703, st. 704 a st. 709 a že tyto nemovitosti nabyl na základě smlouvy kupní a o zřízení
věcného břemene ze dne 29. 3. 2006 s právními účinky vkladu ke dni 11. 5. 2006. V době nabytí
uvedených nemovitostí nebyl v obci Rybitví územní plán, ani nebyl znám jeho návrh či koncept.
Popsané nemovitosti představují areál spalovny nebezpečných odpadů, která v době akvizice
nebyla v provozu a není v provozu ani v současné době, jakkoli její výstavba a užívání byly řádně
povoleny příslušnými orgány. Nakládání s odpady (nejen v předmětných nemovitostech) je jeho
hlavní podnikatelskou činností a proto dlouhodobě usiluje o obnovení provozu uvedené
spalovny po její rekonstrukci a vybavení tec hnologií splňující nejvyšší standardy ochrany
životního prostředí. Územní plán obce Rybitví ze dne 26. 4. 2010 však řadí nemovitosti v jeho
vlastnictví do lokality označené „P1-přestavbová plocha spalovna“, která je co do svého využití
určena jako funkční plocha „TX-plochy technické infrastruktury se specifickým využitím“. Toto
specifické využití je v části 6 územního plánu charakterizováno slovy „plochy technické
infrastruktury mimo jakékoli činnosti s veškerými odpady, s výjimkou činností souvisejících
s likvidací a čištění odpadních vod“.
Navrhovatel namítl, že územní plán obce Rybitví pojmově zcela vylučuje budoucí
provozování spalovny odpadů, neboť znemožňuje v lokalitě P1 jakkoli nakládat s odpady. Tím
ovšem dochází ke krácení jeho práv, konkrétně práva užívat nemovitosti ve svém vlastnictví
k podnikatelské činnosti. Proto také podal v řízení o schválení územního plánu námitku,
kterou tento zásah a jeho nepřiměřenost zpochybnil. Vymezení a určení způsobu využití lokality
P1 je v rozporu se zákonem, protože po materiální stránce nevyhovuje kriteriím vhodnosti,
potřebnosti a minimalizace zásahů a proporcionality stanoveným v judikatuře Nejvyššího
správního soudu. Současně je však v rozporu i se Zásadami územního rozvoje Pardubického
kraje.
Pokud jde kriterium vhodnosti, územní plán neumožňuje dosáhnout sledovaný cíl
ve smyslu ustanovení §18 a §19 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“). Zařazení lokality P1 do způsobu využití TX brání
využití nemovitostí k podnikatelské činnosti v oblasti nakládání s odpady, aniž však byl tento
zásah v územním plánu podložen veřejným zájmem, který by omezení vlastnického práva mohl
ospravedlňovat, či jinak veřejný zájem odůvodněn. V rozhodnutí o námitce je pouze uvedeno,
že obec je zatížena existencí průmyslového areálu, nespecifikuje však, v čem spočívá veřejný
zájem na vyloučení aktivit odpadového hospodářství v dané lokalitě. Není tedy zřejmé,
proč odpadové hospodářství v jeho nejčistší formě je činností, která podle obce zřejmě nejvíce
zatěžuje životní prostředí, zatímco provoz čistírny odpadních v od je explicitně umožněn,
byť s velkou frekvencí motorových vozidel a v důsledku toho i se zvýšenou prašností a hlučností
v lokalitě. Ostatně, o účelovosti tohoto postupu svědčí i to, že v lokalitě bezprostředně související
s lokalitou P1 (např. pozemek parc. č. 720/1) je nakládání s odpady explicitně umožněno
(je zařazena do způsobu využití TO). Lokalita P1 navíc leží ve větší nebo stejné vzdálenosti
od rezidenčních zón vymezených územním plánem jako lokality, kde jsou nakládání s odpady
(či průmyslová činnost) výslovně umožněny. Sledovaný záměr omezení rozsahu průmyslových
aktivit proto nemohl být územním plánem dosažen. Účelovost a nepřiměřenost postupu odpůrce
dokresluje i Plán odpadového hospodářství Pardubického kraje ve své závazné části platné ke dni
vydání územního plánu, který stanoví mimo jiné požadavek „využívat nebo odstraňovat
nebezpečné odpady v zařízeních odpovídajícím požadavkům nejlepší dostupné techniky“.
Vydaný územní plán tak svými důsledky odporuje uvedenému plánu odpadového hospodářství
v tehdy platném znění, neboť vylučuje možnost odstranění nebezpečných odpadů spálením
přímo na místě a zakládá nutnost jejich přepravy na větší vzdálenost. Současné technologické
možnosti přitom umožňují odstranění nebezpečného odpadu spalováním tak, že množství emisí
unikajících do životního prostředí ze spalovacího procesu je zcela minimální. Změny Plánu
odpadového hospodářství provedené obecně závaznou vyhláškou ze dne 16. 9. 2010 byly
nepochybně provedeny s cílem znemožnit do budoucna provozování spalovny (např. ustanovení
odst. 3. 1. 3 bylo upraveno tak, že nově je termické odstranění odpadu vyloučeno).
Pokud jde o kriterium minimalizace zásahů do práv , předmětné nemovitosti jsou určeny
pouze a jedině k provozování spalovny odpadů a jejich přestavba či úprava by proto byla
neúčelná. Přes tyto skutečnosti územní plán nešetrně vyloučil v předmětné lokalitě veškeré
činnosti spočívající v nakládání s odpady, čímž zcela znemožnil ekonomické využití nemovitostí,
aniž by validně odůvodnil, proč jiné průmyslové činnosti v lokalitě připouští. Odpůrci bylo
v době schvalování územního plánu přitom známo, že nemovitosti byly zakoupeny za účelem
provozování spalovny nebezpečných odpadů a že činí veškeré kroky potřebné k jejímu uvedení
do provozu (např. podání žádosti o vyhodnocení vlivu záměru na životní prostředí podle zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí). Neměl -li by totiž jiné provozovny
než zakoupenou spalovnu odpadů, byl by pro něj územní plán zcela likvidační. Zásah do jeho
práv (úplné znehodnocení investice do předmětných nemovitostí) proto i nadále zůstává
nepřiměřeným.
Navrhovatel namítá i rozpor napadeného územního plánu s vyhláškou č. 501/2006 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, která stanoví obecné požadavky na využití území při vymezování
ploch a pozemků, při stanovování podmínek jejich využití a umisťování staveb na nich.
Předmětná lokalita je vymezena jako plocha s rozdílným způsobem využití (plocha technické
infrastruktury) se specifickým způsobem využití, kterým je zákaz nakládání s odpady. Plochy
technické infrastruktury jsou přitom vymezeny v ustanovení §10 citované vyhlášky a využití
pozemku pro tuto infrastrukturu vylučuje začlenění do ploch jiného využití pozemku. Plochy
technického využití zahrnují výslovně plochy pro nakládání s odpady. Je proto proti smyslu
uvedené vyhlášky zařadit lokalitu P1 do plochy technické infrastruktury a zároveň stanovit její
specifické využití v tom směru, že nakládání s odpady na této ploše není přípustné. Takový
způsob členění stanovené plochy nadto není ani odůvodněn. Územní plán byl rovněž zpracován
na základě neúplných nebo neaktuálních územně plánovacích podkladů, neboť navrhující
společnost nebyla vyzvána k poskytnutí údajů podle §27 stavebního zákona. Před jeho
vypracováním tedy nebyla provedena pasportizace území ve smyslu §4 odst. 3 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. a procesní pochybení má tak za následek nezákonnost územního plánu.
Navrhovatel je rovněž přesvědčen, že územní plán obce Rybitví je i v rozporu
se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje, jež jsou podle §36 odst. 5 stavebního zákona
závazné při tvorbě územního plánu, které mimo jiné stanoví tyto priority (textová část, č l. 1):
…vyvážené a efektivní využívání zastavěného území…preferovat rekonstrukce a přestavby
nevyužívaných objektů a areálů v sídlech před výstavbou ve volné krajině…stavby technické
infrastruktury orientovat převážně na pozemky s méně kvalitní půdou. Z uvedeného vyplývá,
že územní plán je v části regulace pro lokalitu P1 s těmito prioritami v rozporu. Je tomu tak
proto, že zde nedochází k plnohodnotnému využití ploch a objektů v zastaveném území.
Již existující spalovna s napojením na kompletní infrastrukturu je stavbou, kde by regulace měla
jednoznačně umožnit její využití, fungování a provoz.
Odpůrce v písemném vyjádření ze dne 10. 8. 2011 uvedl, že území obce Rybitví je
dlouhodobě zasaženo intenzivním chemickým průmyslem. Na tomto území je z pohledu ochrany
zdraví obyvatel a životního prostředí zcela nevyhovujícím způsobem uložen chemický odpad
v objemu více než jeden milion m3. Monitoring podzemní vody z ledna 2011 potvrdil i masivní
kontaminaci organickými látkami. Tato skutečnost vyvolává zcela zásad ní nesouhlas dotčených
orgánů veřejné správy a veřejnosti (zejména obyvatel obce Rybitví, okolních obcí a měst
Pardubice a Hradce Králové) s potencionálním rozšiřováním zdrojů znečištění životního
prostředí. Proto také petici proti znovuobnovení provozu spalovny odpadů v Rybitví podepsalo
více než 48 tisíc lidí. Ve veřejném zájmu a zákonnou povinností příslušných orgánů veřejné
správy je postupné snižování uvedené zátěže a vytvoření podmínek pro udržitelný rozvoj území.
Navrhovatel nabyl nemovitosti, označené v jeho návrhu na zrušení územního plánu obce Rybitví,
v roce 2006. V tu dobu nebylo území obce regulováno územně plánovací dokumentací na úrovni
obce. Významnou skutečností však byl územní plán Velkého územního celku Pardubického kraje,
který nepočítal s funkčním využitím předmětného území k nakládání s odpady (ani obecně,
ani ve formě jejich spalování v kapacitní spalovně průmyslových odpadů). Stejně tak s tím
nepočítají ani nyní platné Zásady územního rozvoje Pardubického kraje, což je zcela klíčové
pro soudní přezkum platného územního plánu. Nelze souhlasit ani s tvrzením navrhovatele,
že dané nemovitosti nabýval jako spalovnu, u které „její výstavba a užívání byly příslušnými
orgány řádně povoleny“. Stavební povolení bylo sice vydáno v roce 1987 a kolaudační rozhodnutí
v roce 1997, ale za zcela odlišných podmínek ochrany životního prostředí. V roce 2002 nabyl
účinnosti nový zákon o ochraně ovzduší č. 86/2002 Sb. a zákon o integrované prevenci
a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování (zákon o integrované prevenci)
č. 76/2002 Sb. Tyto předpisy zakotvily pro provozovatele nové povinnosti a podmínky,
které tehdejší provozovatel nebyl schopen plnit. Z tohoto důvodu byl proto v roce 2002 zastaven
provoz spalovny pro zákonné překážky. Provoz spalovny nemohl být nikdy obnoven bez zcela
zásadní rekonstrukce a technologické modernizace. Navrhovatel tak nabýval nemovitosti
s předpokladem rekonstrukce a modernizace, aby provoz spalovny mohl být vůbec obnoven.
Zda bude provoz spalovny průmyslových odpadů obnoven podle záměrů navrhovatele,
nezáviselo nikdy jen na něm, ale především na jednotlivých povolovacích procesech, které právní
řád České republiky vyžadoval k obnově provozu uvedené spalovny. Šlo tedy o podnikatelské
riziko navrhovatele, zda znovuobnovení provozu spalovny bude orgány veřejné správy povoleno
či nikoliv. Nešlo proto o nepřiměřený zásah odpůrce do vlastnických práv navrhovatele. V rámci
posouzení vlivu stavby na životní prostředí (proces EIA) vydal příslušný správní orgán
nesouhlasné stanovisko k záměru s tím, že podle záporného stanoviska Ministerstva životního
prostředí byl proces posuzování vlivů na životní prostředí zahájen již v roce 2007 a dokumentace
dvakrát vrácena k dopracování. Dne 4. 7. 2011 pak vydal Krajský úřad Pardubi ckého kraje
i rozhodnutí, kterým zamítl žádost navrhovatele o vydání integrovaného povolení.
Pokud jde o splnění cílů stanovených v §18 a §19 staveb ního zákona, nutno vidět to,
že územně plánovací dokumentace byla připravována od roku 2006 a nemovitosti nabyté
navrhovatelem v tomto roce již po několik let nebyly využívány ke svému původnímu účelu.
Proto byly jako „brownfield“ zařazeny do přestavbového území P1. Informaci o záměru
rekonstrukce bývalé spalovny neměly k dispozici v době zahájení pořizování územního plánu
ani obec, ani pořizovatel územního plánu (Magistrát města Pardubice). Při projednávání návrhu
zadání stanovil Krajský úřad Pardubického kraje svým vyjádřením ze dne 14. 6. 2007,
že na předmětnou územně plánovací dokumentaci je nutné vypracovat vyhodnocení vlivů
na životní prostředí vzhledem k hlukové zátěži, emisím automobilové dopravy a vzhledem
ke kumulaci těchto vlivů v souvislosti se zátěží způsobenou blízkostí provozu Syntesia a. s.
Pardubice. Vyhodnocení SEA a následné stanovisko Krajského úřadu Pardubického kraje
stanovilo mimo jiné podmínky, podle nichž by se měly zohledňov at pouze takové aktivity,
které by vylučovaly ohrožení životního prostředí a zdraví nad únosnou míru a jež by mohly
přinést nadměrnou zátěž pro okolí. Vyloučení nak ládání s odpady z uvedené přestavbové plochy
P1 tak bylo veřejným zájmem ve smyslu ustanovení §18 odst. 3 stavebního zákona. Otázka
vhodnosti zvoleného řešení proto byla územním plánem posouzena a řešena z hlediska
vyváženosti pilířů udržitelného rozvoje území. Územním plánem byl též posílen pilíř sociální
soudržnosti a ochrany životního prostředí. Podle ustanovení §52 odst. 2 stavebního zákona
mohou námitky proti návrhu územního plánu podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených
návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch
a zástupce veřejnosti. Navrhovatel své podání ze dne 29. 12. 2009 označil jako námitku
proti návrhu územního plánu, ačkoliv není vlastníkem pozemků a staveb, které jsou dotčeny
návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch
územního plánu. Jeho podání je proto třeba kvalifikovat jako připomínku k návrhu územního
plánu, a to s důsledky ve smyslu ustanovení §171 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Touto připomínkou se zabýval jako
podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádal se s ní v odůvodnění napadeného územního
plánu. Odpůrce je proto přesvědčen, že se s připomínkou navrhovatele vypořádal
nadstandardním způsobem, když s ní procesně nakládal jako s námitkou.
Pokud jde o další aspekty namítaného rozporu s kriteriem vhodnosti, je zcela nepřípadná
argumentace navrhovatele Plánem odpadového hospodářství České republiky. Napadený územní
plán není v rozporu s tímto plánem, pouze konstatuje nevhodnost využití lokality P1
pro nakládání s odpady. Co se týče Plánu odpadového hospodářství Pardubického kraje, byť ten
ve svém původním znění explicitně nevylučoval termické zpracování odpadů na úze mí kraje,
přesto Pardubický kraj jako zpracovatel plánu konstantně nesouhlasí se záměrem navrhovatele.
Výsledkem tohoto stanoviska byla změna uvedeného plánu, vydaná obecně závaznou vyhláškou
Pardubického kraje dne 16. 9. 2010, zakazující termické odstraňování odpadů na území kraje
(kap. 3. 1. 3.) a odstranění zařízení pro energetické využití odpadů z kapitoly 3. 1. 5. 1. 17.
Argumentace navrhovatele, že územní plán naopak „podporuje“ výstavbu kapacitní spalovny
odpadů ve volné krajině, je čirou spekulací, která nemá reálný základ. Podle uvedených
dokumentů závazných pro územní plány obcí proto není možno umístit spalovnu v Pardubickém
kraji.
Nelze souhlasit ani s namítaným rozporem stran kriteria minimalizace zásahu. Pořizovatel
zařadil do přestavbové plochy P1 právě nemovitosti navrhovatele (coby plochy nevyužívané
ke svému původnímu účelu) z toho důvodu, že provoz spalovny byl dlouhodobě odstaven,
se zachováním funkčního provozu čistírny odpadních vod města Pardubice a do funkční plochy
TX – technická infrastruktura. V zadání územního plánu není počítáno s návrhem takových
aktivit, které jsou vyjmenovány v příloze č. 1 a č. 2 zákona č. 100/ 2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Také ze stanoviska SEA vyplývá požad avek
vyloučení takových aktivit v navržených plochách, které by zejména v kombinaci mohly přinést
nadměrnou zátěž pro okolí. Na rozdíl od jiných průmyslových činností v dané lokalitě,
jejichž provoz kontinuálně pokračuje, by znovuobnovení provozu spalovny znamenalo, z důvodu
odstavení provozu v roce 2002, zcela nový zdroj znečištění životního prostředí,
jehož modernizace vyžaduje posouzení vlivů podle zákona č. 100/2001 Sb. Možnost využívání
nemovitostí navrhovatele k jemu zamýšlenému účelu je závislé na vý sledku mnoha náročných
povolovacích procesů. Není tedy pravdivé kategorické tvrzení navrhovatele, že nemovitosti jako
takové jsou určeny pouze a jedině k provozování spalovny odpadů a jejich přestavba či úprava by
byla neúčelná.
Pokud jde o namítaný rozpor s vyhláškami č. 501/2006 Sb. a č. 500/2006 Sb. třeba uvést,
že prvně uvedená vyhláška uvádí v ustanovení §10 odst. 2 pouze příklady funkčního využití
plochy technické infrastruktury (arg. „zejména“) a tyto plochy blíže nespecifikuje.
Podle ustanovení §27 odst. 3 stavebního zákona je pak povinností vlastníka technické
infrastruktury poskytnout údaje pořizovateli územního plánu bezodkladně po jejich vzniku nebo
zjištění, přičemž je jeho odpovědností správnost a aktuálnos t těchto údajů. Pasportizace
ve vztahu k územně plánovací dokumentaci nebo k územně plánovacím podkladům však
v legislativě neexistuje. Žádná „pasportizace“ se tedy při pořizování územních plánů
nezpracovává a právními předpisy není vyžadována. Pochybný je i fakt, že navrhovatel je
vlastníkem technické infrastruktury ve smyslu §27 stavebního zákona. Žádná z jeho nemovitostí
totiž není stavbou technické infrastruktury.
Navrhovatel tvrdí, že napadený územní plán je v rozporu se Zásadami územního rozvoje
Pardubického kraje. Ve skutečnosti je tomu naopak. Navrhovatelem citované priority zásad
územního rozvoje jsou obecnými prioritami územního plánování, které mají za cíl ochranu
nezastavěného území, preferenci využívání „brownfields“ a lokality uvnitř zastavěného území,
oproti výstavbě na „zelené louce“. Ani jedna z těchto priorit však nepodporuje realizaci záměru
výstavby spalovny v dotčeném území. Umožnění výstavby kapacitní spalovny v napadeném
územním plánu podle záměrů navrhovatele by bylo naopak v rozporu se Zásadami územního
rozvoje Pardubického kraje. Je tomu tak proto, že právě uvedené zásady vymezují plochy nebo
koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití [plochy nebo koridory
pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření a kriteria pro rozhodování o možných
variantách] (§36 odst. 1 stavebního zákona). Podle ustanovení §36 odst. 5 stavebního zákona
jsou pak zásady územního rozvoje závazné pro pořizování a vydávání územních plánů,
regulačních plánů a pro rozhodování v území. Z uvedených ustanovení vyplývá, že v územním
plánu obce nesmí být zakotvena plocha nebo koridor nadmístního významu, pokud není
současně vymezen v zásadách územního rozvoje. Funkční využití území pro nakládání s odpady
podle projektového záměru navrhovatele je plochou nadmístního významu ve smyslu ustanovení
§2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení je plochou nadmístního,
popřípadě republikového významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím
ovlivní území více obcí nebo více městských částí na úze mí hlavního města Prahy, popřípadě
území více krajů. Předpokládaná kapacita spalovny průmyslových odpadů 20 000 tun/rok
znamená nutnost úpravy stávajících forem nakládání s odpady a svážení průmyslových odpadů
z blízkého a dalekého okolí, zejména pak z Pardubic a Hradce Králové. Šlo by tak o jednu
z největších spaloven průmyslového odpadu v republice. Zásady územního rozvoje Pardubického
kraje však s takovým záměrem nepočítají ani v daném území, ani nikde jinde v Pardubickém
kraji. Uvedené zásady byly vydány dne 29. 4. 2010, jejich pořizování víceméně probíhalo paralelně
s pořizováním napadeného územního plánu a pořizovatel byl proto povinen sledovat souladnost
územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. Odpůrce z výše uvedených
důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zamítl návrh navrhovatele na zrušení napadeného
územního plánu obce Rybitví.
Odpůrce v doplnění vyjádření ze dne 8. 9. 2011 dodal, že vydáním napadeného opatření
obecné povahy – územního plánu obce Rybitví nedošlo k zásahu do práv navrhovatele. Je tomu
tak proto, že funkční využití území pro nakládání s odpady, v němž se nachází spalovna, je podle
projektového záměru navrhovatele plochou nadmístního významu a Zásady územního rozvoje
Pardubického kraje nepočítají s uvedeným způsobem nakládání s odpady. Obec Rybitví
proto nesměla přijmout územní plán s funkčním využitím, které by bylo v rozporu s nadřazenou
územně plánovací dokumentací. Navrhovatel tedy neměl a nemá práva, do kterých by mohlo být
zasaženo vydaným územním plánem. Z těchto důvodů měl proto brojit proti Zásadám územního
rozvoje Pardubického kraje, schváleným ve stejném čase jako územní plán obce Rybitví,
které jedině byly sto zkrátit navrhovatele na jeho právech.
Jediným účelem nákupu předmětných nemovitostí navrhovatelem je snaha vybudovat
spalovnu nebezpečných odpadů. Navrhovatel se delší dobu pokouší mystifikovat orgány veřejné
moci a veřejnost tvrzením, že jde o marginální rekonstrukci a znovuobnovení existujícího
a správními orgány dosud povoleného provozu spalovny odpadů. To je však v rozporu s realitou.
Provoz stávající spalovny byl ukončen v roce 2004, a to z důvodu neschopnosti tehdejšího
provozovatele splnit emisní limity pro velmi nebezpečné látky, zejména dioxiny a furany. Tento
provozovatel se však namísto zásadní investice do modernizace spalovny rozhodl provoz
ukončit. Z pohledu právního řádu se tak jedná o nové zařízení a novou stavbu, které musí projít
celým povolovacím procesem (proces EIA, územní a stavební rozhodnutí, integrované povolení
a musí být v souladu s územně plánovací dokumentací). Navrhovatel musel být v době nákupu
nemovitostí velmi dobře informován o všech aspektech, které jsou v přímém rozporu s jeho
údajným očekáváním „bezproblémové rekonstrukce povoleného provozu spalovny“, tedy
i o limitech využití daného území a o nemožnosti funkčního využití tohoto území k nakládání
s odpady dle tehdy platného územního plánu Velkého územního celku Pardubického kraje.
Přes tyto skutečnosti má však za to, že pro daný záměr stačí již jen získat integrova né povolení.
Problematikou záměru navrhovatele se zabýval i Senát Parlamentu České republiky, a to k petici
více než 50 tisíc obyvatel vyjadřujících se proti realizaci záměru. Senát mimo jiné zaujal
stanovisko, že se nejedná o modernizaci stávající dnes ne funkční spalovny komunálního odpadu
a čistírenských kalů, ale o výstavbu nové spalovny nebezpečných odpadů. Odpůrce z výše
uvedených důvodů znovu navrhl, aby Nejvyšší správní soud zamítl návrh na zrušení napadeného
územního plánu obce Rybitví.
Navrhovatel v písemné replice ze dne 27. 9. 2011 k vyjádřením odpůrce
ze dne 10. 8. 2011 a 8. 9. 2011 uvedl, že argumentace odpůrce je účelová. Územním plánem není
bráněno jakémukoliv pokračování provozování technické infrastruktury v lokalitě P1, ale pouze
nakládání s odpady jako takovými. Napadené opatření obecné povahy tedy zcela selektivně
vylučuje jednu konkrétní činnost, a to předmět hlavní podnikatelské činnosti navrhovatele.
Nerozhodné je i to, zda odpůrce v době zpracování zadání územního plánu o záměrech
navrhovatele věděl či nikoli. Odpůrce bez relevantního důvodu představovaného veřejným
zájmem nad spravedlivou míru zasáhl do vlastnických práv navrhovatele, když z činnosti
povolených v dané lokalitě vyloučil předmět podnikatelské činnosti, který mu byl
znám. Obnovením provozu spalovny nebezpečných odpadů by bylo možno přispět ke snížení
zátěže daného regionu v duchu zásady odstranění odpadů v místě jejich vzniku. Ostatně orgány
ochrany ovzduší (Česká inspekce životního prostředí) a zdraví (Krajská hygienick á stanice)
neměly vůči záměru připomínky (posudek zpracovaný v procesu EIA na str. 157). Zcela
tendenční je pak argumentace odpůrce o kontaminaci podzemní vody organickými látkami. Tato
kontaminace nevznikla v důsledku existence spalovny odpadů, ale činností průmyslového areálu.
Nesmyslná je i argumentace stanoviskem Krajského úřadu Pardubického kraje v procesu SEA.
Toto stanovisko se vztahuje pouze k lokalitám Z3, Z4 a Z5, a nikoliv k předmětné lokalitě P1.
Pokud pak odpůrce sledoval posílení pilířů sociální soudržnosti a ochrany životního prostředí,
měl v předmětné lokalitě vyloučit paušálně jakoukoli činnos t nespadající do těchto oblastí
a povolit jen aktivity podporující tyto cíle. Nakládání s odpadními vodami, resp. provoz čistírny
odpadních vod v předmětné lokalitě je přitom územním plánem povoleno, včetně zařízení
na sušení čistírenských kalů, tedy odpadu.
Cílem územního plánování formou územního plánu je stanovit obecné kautely, základní
koncepci rozvoje území, a nikoliv se zabývat konkrétním záměre m jednotlivého vlastníka
nemovitostí v regulovaném území. Odpůrce však svou argumentací ohledně výsledku procesu
EIA přiznává, že územní plán byl v případě lokality P1 navržen a posuzován s ohledem
na mediálně prezentovaný záměr obnovit provoz spalovny odpadů a při zohlednění veřejného
mínění. Cílem odpůrce tak nebylo stanovení zásad rozvoje území, ale znemožnění zcela
konkrétního záměru. Pokud byla dokumentace pro proces EIA vrácena k přepracování, taková
námitka svědčí o zcela nemístné předpojatosti odpůrce (odborné orgány pověřené ochranou
životního prostředí se v procesu EIA vyjádřily pozitivně). Odpůrce argumentuje tím, že je
podnikatelským rizikem navrhovatele, zda bude znovuobnovení provozu spalovny orgány
veřejné správy povoleno či nikoliv. Nepřiznáv á však, že svým postupem při vydání územního
plánu mu znemožnil usilovat o takové povolení, když územní rozhodnutí nemůže být v rozporu
s územním plánem a bez něj zase nelze získat stavební povolení. Senát Parlamentu České
republiky nemá pravomoc k výkladu právních předpisů. Proto nemůže být relevantně
argumentováno jeho stanoviskem v řízení o přezkoumávání zákonnosti územního plánu.
Neobstojí ani námitka rozporu s aktuálními Zásadami územního rozvoje Pardubického
kraje. Odpůrce opět posuzuje soulad územního plánu s tímto dokumentem pouze ve vztahu
ke konkrétnímu záměru, a nikoliv k odpadovému hospodářství jako takovému. Uvedené zásady,
stejně tak jako původní územní plán Velkého územního celku Pardubického kraje, naopak
preferují využití „brownfields“ na úkor staveb na tzv. zelené louce. Znovuobnovení provozu
spalovny na místě, kde již takové zařízení stojí, je tudíž naprosto v souladu s tímto cílem. Nadto
je třeba podotknout, že Zásady územního rozvoje Pardubického kraje se vztahují pouze k novým
projektům, a nikoli na přestavbu stávajícího zařízení. Nutno též odmítnout argumentaci odpůrce
o tom, že výstavba a užívání stávající spalovny nebyly řádně povo leny. Odpůrce tak implikuje,
že v případě změny právních předpisů stanovící nové požadavky na výstavbu jakýchkoliv budov,
se budovy doposud postavené podle původních právních předpisů automaticky stávají
nepovolenými. Takový výklad je nesmyslný. Není také pravdou, že by muselo dojít k zásadní
přestavbě objektu, jak tvrdí odpůrce. Jednalo by se jen o vybav ení objektu novou technologií
a související stavební změny, a nikoli o přestavbu v úzkém slova smyslu.
Účelová je i argumentace odpůrce co do charakteru námitek v řízení o vydání územního
plánu. Odpůrce tvrdí, že navrhovatel nebyl osobou oprávněnou k jejich podání (nemovitosti
nejsou dotčeny návrhem zastavitelných ploch ve smyslu §52 o dst. 2 stavebního zákona).
Toto tvrzení je zcela mylné. Navrhovatel byl územním plánem dotčen právě tím, že jeho
nemovitosti nebyly vymezeny jako zastavitelná plocha, ale ploc ha přestavbová (§43 stavebního
zákona). Stejný pohled má i judikatura (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 Ao 1/2008, podle něhož navrhovatel byl dotčen na svých právech tím, že jeho pozemek
nebyl jako zastavitelná plocha vymezen). Odpůrce pak navíc tuto výtku sám zpochybňuje,
když se s podáním vypořádal jako s námitkou.
Pokud jde o soulad postupu odpůrce s Plánem odpadového hospodářství, napadený
územní plán byl vydán v době před změnou citovaného plánu, která změnila preference v oblasti
odpadového hospodářství v neprospěch energetického odstraňování odpadu. Námitka odpůrce,
že nemohl umožnit nakládání s odpady v předmětné lokalitě P1 proto, že by tak vymezil plochu
nadmístního významu v rozporu se Zásadami územního rozvoje, není tudíž opodstatněná.
Je tomu tak proto, že vymezení ploch a koridorů nadmístníh o významu je pojmově určeno
pro záměry budoucí, nikoli pro stavby již existující. Ustanovení §36 odst. 1 stavebního zákona
opakovaně používá pojem „budoucí využití“. U existujícího zařízen í je proto již pojmově
vyloučeno zahrnovat jej do Zásad územního rozvoje, když předmětné využití území je současné
a nikoliv budoucí. Lokalita P1 tedy není plochou nadmístního významu. Odpůrce dezinterpretuje
záměr tak, že se jedná o novou spalovnu nebezpečných odpadů. To je však nepravdivé tvrzení,
neboť záměr navrhovatele směřuje pouze k obnovení provozu již existující spalovny odpadů,
po její modernizaci tak, aby dosahovala nejvyšších standardů ochrany životního prostředí.
Ve stanovisku EIA je jednoznačně uvedeno, že se jedná o rekonstrukci stávající spalovny odpadů.
Jde tedy o změnu existující stavby ve smyslu §2 odst. 5 stavebního zákona, a nikoli o vybudování
nové stavby, které by vyžadovalo zánik stavby stávající.
Navrhovatel v návaznosti na tvrzení prezentované odpůrcem při jednání dne 6. 10. 2011
ještě doplnil podáním ze dne 11. 10. 2011 svá vyjádření v předchozích písemných podáních.
Uvedl, že není pravdou, jak opakovaně naznačuje odpůrce, že zařízení spalovny odpadů
již neexistuje. Stavba spalovny nebyla nikdy odstraněna, ani nebylo vydáno správní rozhodnutí
bránící jejímu užívání k účelu povolenému kolaudačním rozhodnutím ze dne 7. 7. 1997.
Důsledkem nesprávného pojmu spalovny je pak nesprávně vymezená plocha P1. V případě
nemovitostí ve vlastnictví navrhovatele se jednoznačně jedná o plochy pro nakládání s odpady,
které jsou k tomuto účelu využívány. Již proto je vymezení lokality P1 prostřednictvím způsobu
využití nesprávné. Záměr rekonstrukce spalovny byl odpůrci v rozporu s jeho tvrzením znám
již v době přípravy územního plánu (strana 65). Sám odpůrce na straně 112 napadeného
územního plánu pak označil lokalitu P1 jako plochu, která nemá nadmístní význam. Jeho
následná tvrzení o nadmístním významu lokality P1, s odkazem na Zásady územního rozvoje
Pardubického kraje (které ke dni napadeného územního plánu nebyly vydány), postrádají
jakoukoli kredibilitu. V argumentaci odpůrce zcela chybí odůvodnění toho, proč právě
neumožnění nakládání s odpady v lokalitě P1 povede ke zlepšení životního prostředí v obci,
když odpůrce současně územním plánem umožňuje v jiných lokalitách (geograficky bližších
rezidenčním zónám v obci) výstavbu závodů těžkého průmyslu (plochy označené jako VT).
Odpůrce v územním plánu také neodůvodňuje, proč právě tento model shleda l více vhodným
pro dosažení veřejného zájmu na ochraně životního prostředí v obci a proč by právě umožnění
nakládání s odpady v lokalitě P1 tento veřejný zájem ohrozilo. Odpůrce naopak ve svých
vyjádřeních implikuje, že obnovení provozu spalovny přispěje ke vzniku odpadů v lokalitě,
ačkoliv spalovna odpady neprodukuje, nevyrábí, a naopak odstraňuje.
Odpůrce ve druhém vyjádření ze dne 14. 10. 2011 k vyjádřením navrhovatele posléze
ještě dodal, že obec Rybitví je územním společenstvím občanů s právem na samosprávu. Toto
společenství dospělo k závěru, že na svém území chce posílit ochranu životního prostředí
na úkor průmyslové a jiné znečišťující činnosti. Územní společenství občanů dále dospělo
k závěru, že k dosažení tohoto cíle je nezbytné potlačit některé činnosti, které ke znečištění
přispívají. Jednou z takových činností je i spalovna (nejedná se o perpetum mobile,
které by neprodukovalo žádné znečištění, provoz pracuje s nebezpečnými odpady, výstupem je
mimo jiné znečištění ovzduší a odpady). V územním plánování je relevantní otázka, zda je vůbec
územní společenství občanů ochotno akceptovat jakékoliv další znečišťování životního prostředí.
V tomto smyslu zvolená regulace ke sledovanému cíli směřuje a je opatřením dovoleným.
Pokud by obec takové opatření nemohla přijmout, byla by popřena samostatná působnost obce
v oblasti územního plánování. Obec vycházela při výběru činností, které hodlá regulovat, mimo
jiné z toho, že spalovna již v daném území nebyla provozována. Z tohoto pohledu se jedná
o výběr předmětu regulace, který splňuje kriterium minimalizace zásahů. Navrhovatel svým
postupem a jeho zdůvodňováním chce vnutit územnímu společenství občanů svou představu
o tom, jak má být problém se zdevastovaným životním prost ředím řešen. Tímto způsobem
ale popírá princip samosprávy, podle něhož samosprávná jednotka rozhoduje o svém území
autonomně v mezích zákonů. Navrhovatel sice může svou představu o ochraně životního
prostředí v obci prosazovat, ale jen v rámci přesvědčování zvolených zástupců a přesvědčování
veřejnosti. V tomto smyslu navrhovatel neuspěl a svůj neúspěch se snaží překonat pomocí
institutu soudního přezkumu, který je určený k ochraně subjektivních práv.
Navrhovatel se snaží přesvědčit správní soud, že v daném místě z hlediska právního stále
existuje spalovna. Vychází z toho, že územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudační
rozhodnutí stále platí a že za této situace není obec oprávněna území regulovat zvoleným
způsobem (územní plánování může regulovat pouze záměry plánované). Pokud má tedy
navrhovatel pravdu v tom, že spalovna v místě právně existuje a on nepotřebuje územní
rozhodnutí, potom posléze přijatý územní plán nezasahuje do jeho práv. Má-li pravdu odpůrce
a jedná se o nový záměr, potom možnosti obce závisejí na posouzení toho, zda se jedná o záměr
nadmístního významu. Odpůrce je stále přesvědčen, že se o záměr nadmístního významu jedná
(odpady budou získávány minimálně z území 3 krajů). V tom případě je uvedení záměru
v územním plánu obce podmíněno zanesením do Zásad územního rozvoje Pardubického kraje.
Kdyby se jednalo o záměr místního významu, byla by obec ve své možnosti regulovat omezena
„pouze“ obecnými požadavky stavebního zákona. Spor o to, zda pro daný záměr je nezbytné
získat nové územní rozhodnutí, případně stavební povolení je však nutno řešit v jiných
procesech, než je soudní přezkum územního plánu. Aktuálně se jedná o proces
tzv. integrovaného povolení.
Navrhovatel ve svém dalším vyjádření ze dne 19. 10. 2011 k vyjádření odpůrce
ze dne 14. 10. 2011 uvedl, že je mezi stranami nesporné, že spalovna coby stavba (nemovitost)
existuje ve smyslu občanského práva a jako taková byla řádně povolena. Smyslem a účelem zásad
územního rozvoje (dříve územních plánů velkých celků) je stanovit podmínky účelného
uspořádání území kraje do budoucna, tedy regulovat, kde bude umístěno významné zařízení,
plocha nebo koridor. Pokud v daném místě určité zařízení již je, nemůže být z povahy věci
do budoucna regulováno územně plánovací dokumentací, resp. nově vytvářena plocha
pro takové zařízení. V územním řízení je naopak posuzován konkrétní záměr žadatele,
který se může vztahovat i k již existující stavbě a může být směrován k povolení její změny.
Jednoznačným dokladem toho, že zařízení spalovny nebezpečných odpadů existuje a je jako
existující vnímáno i příslušnými správními orgány, je sdělení Krajského úřad u Pardubického kraje
ze dne 19. 4. 2011, č. j. 78873/2011/OPŽP/CS, kterým byl stanoven poplatek za znečišťování
ovzduší pro rok 2010. V případě rekonstrukce spalovny odpadů by se tedy nejednalo o zcela
nové zařízení, pro něž by eventuálně musela být vymezena plocha nadmístního významu [pokud
spalovna odpadů má opravdu odpůrcem tvrzený nadmístní význam ve smyslu ustanovení §2
písm. h) stavebního zákona], ale o změnu stávajícího zařízení, která musí být toliko povolena
v územním řízení a v řízení o vydání stavebního povolení. Odpůrce v rámci rozhodnutí
o námitkách odkazuje navrhovatele na existující povolení k provozování spalovny, současně však
územním plánem znemožňuje navrhovateli provést na zařízení jakékoli změny, které by přispívaly
k vyšší ochraně životního prostředí. Staví tak navrhovatele do situace, kdy existující spalovnu
nemusí odstranit, ale současně ji nemůže provozovat způsobem přínosným jak pro navrhovatele,
tak pro životní prostředí v řešeném území. Samospráva musí být realizována v souladu
se zákonem. Je ovšem značný rozdíl mezi rozhodováním územní samosprávy o zařízení dosud
neexistujícím, které mělo být nově vytvořeno, a o zařízení (stavbě) již existujícím,
na jehož výstavbu vynaložil jeho vlastník značné peněžní prostředky. Ve druhém případě nemůže
být jen obecný zájem občanů na čistém životním prostředí podkladem pro omezení vlastnického
práva vlastníka stavby způsobem, jakým to učinil odpůrce v napadeném územním plánu. Z těchto
důvodů proto musí navrhovatel trvat na svém návrhu na zrušení napadeného územního plánu.
Ve věci bylo nařízeno jednání, při kterých účastníci setrvali na výše uvedených
stanoviscích.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustno stí návrhu. Klíčovou otázkou
zde je posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. Zákonná úprava (§101a odst. 1 s. ř. s.) je založena na podmínce tvrzení porušení práv
navrhovatele, přičemž k tomuto tvrzenému porušení muselo dojít přímo opatřením obecné
povahy. Tato podmínka je splněna, pokud navrhovatel tvrdí, že opatřením obecné povahy jsou
dotčena jemu náležející subjektivní práva. Nestačí tedy námitka nezákonnosti opatření obecné
povahy či procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením jeho
právní sféry. Nejvyšší správní soud při posouzení této otázky postupoval podle závazných
směrnic, které stanovil rozšířený senát tohoto soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, dostupný na www.nssoud.cz.). Testu stanovenému
rozšířeným senátem navrhovatel vyhovuje bez jakýchkoli pochybností. Je vlastníkem celé řady
nemovitostí [pozemků parc. č. st. 703, st. 704, st. 709, 822/7 a budov bez č. p. (průmyslových
objektů) na pozemcích parc. č. st. 703, st. 704 a st. 709] v území regulovaném napadeným
územním plánem, které jsou zapsány na listu vlastnictví 1084 pro katastrální území Rybitví.
Navrhovatel tvrdí, že vydáním napadeného územního plánu došlo ke zkrácení jeho subjektivních
hmotných práv (např. tím, že. územní plán obce Rybitví pojmově zcela vylučuje budoucí
provozování spalovny odpadů v jeho vlastnictví, neboť tento plán znemožňuje v lokalitě P1
jakkoli nakládat s odpady). Tím ovšem dochází ke krácení jeho práv, konkrétně práva užívat
nemovitosti ve svém vlastnictví k podnikatelské činnosti. Tato tvrzení navrhovatele nelze
vyvrátit. Nejvyšší správní soud má za to, že potenciální zásah d o práv je myslitelný v zásadě
u každého vlastníka nemovitostí umístěných v území regulovaném územním plánem. Územní
plán tím, že určuje podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití, s určením
převažujícího účelu využití, přípustného využití, nepřípustného využití, podmíněně přípustného
využití ploch a stanoví podmínky prostorového uspořádání apod. v zásadě omezuje vlastníka
nemovitostí v takto určených plochách v jeho právu užívat nemovitost jiným než takto
stanoveným způsobem. Z uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za nepochybné,
že navrhovatel je osobou oprávněnou k podání návrhu na zrušení napadeného územního plánu,
a to jak jeho části tak i celku.
Nejvyšší správní soud také vychází z toho, že podle své ustálené judika tury
(srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS)
postupuje správní soud při zkoumání důvodnosti návrhu v pěti krocích takzvaného algoritmu
přezkumu opatření obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné
povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá,
zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné,
osobní, prostorové a časové). V třetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce
při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku se pak soud zaměřuje na otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem, tedy
s hmotněprávními předpisy. Poslední krok přezkumu spočívá ve zkoumání souladu opatření
obecné povahy se zásadou proporcionality. Správní soud při přezkumu postupuje od prvního
kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení
napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá, ledaže
by povaha věci, zejména s ohledem na d opad soudního rozhodnutí na další průběh řízení
o vydání opatření obecné povahy naznačení dalšího postupu vyžadovala, zejména z důvodů
eliminace případných příštích opakovaných soudních sporů postavených na argumentaci
vznesené již v projednávaném návrhu.
Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení
§101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. Algoritmus přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem
se tedy skládá z kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření
obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální (správní soud v případě těchto
„závěrečných“ kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy).
K takto vymezenému postupu Nejvyšší správní soud ještě poznamenává, že je v rámci
své přezkumné činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem a nesmí tedy překročit
návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu (§101d
odst. 1 s. ř. s. in fine). To znamená, že Nejvyšší správní soud může navrhovatelem napadené
opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel
vytkl.
Ve světle shora uvedených úvah a jednotlivých kroků algoritmu přezkumu přistoupil
Nejvyšší správní soud k přezkoumání napadeného opatření obecné povahy.
Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného
zmocnění náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně
rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto
orgánem.
Není pochyb o tom, že napadené opatření obecné povahy – územní plán obce
Rybitví - schválené Zastupitelstvem obce Rybitví skutečně představuje opatření obecné povahy,
které je přezkoumatelné Nejvyšším správním soudem. V tomto směru postačuje pro stručnost
odkázat na ustanovení §43 odst. 4 stavebního zákona, podle něhož se územní plán vydává
formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že Zastupitelstvo obce Rybitví mělo dne 26. 4. 2010 pravomoc schválit a vydat usnesením č. 5
nový územní plán obce Rybitví jako opatření obecné povahy. Tento závěr lze opřít o dikci
ustanovení §54 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož zastupitelstvo obce vydá územní plán
po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací
vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů
nebo stanoviskem krajského úřadu.
Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné
povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji
pravomoc vydávat opatření obecné povahy). Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost
věcnou (okruh věcných oblastí v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc),
působnost osobní (okruh osob vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou
(na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost
časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém
může svoji pravomoc vykonávat).
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné zabývat se nejprve otázkou,
zda odpůrce nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti věcné. Opatření o becné povahy
mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených věcných oblastech
a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Zde je třeba odkázat zejména
na hlavu druhou části druhé stavebního zákona, přímo nazvanou „Působnost ve věcech
územního plánování a stavebního řádu“; dle jejíhož ustanovení §5 odst. 1 vykonávají působnost
ve věcech územního plánování podle tohoto zákona mimo jiných též orgány obcí. Podle odstavce
3 téhož paragrafu orgány obce zajišťují ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou
svěřeny působnosti v záležitostech nadmístního významu orgánům kraje nebo na základě
zvláštních právních předpisů dotčeným orgánům. Ustanovení §6 odst. 5 písm. c) stavebního
zákona, které je také součásti hlavy druhé části druh é, pak výslovně uvádí, že „zastupitelstvo obce
vydává v samostatné působnosti územní plán.“ Je tedy zřejmé, mimo jiné právě i z citovaných
ustanovení stavebního zákona, že odpůrce mohl svým opatřením obecné povahy vydat územní
plán. Není přitom dále v projednávané věci sporu ani o tom, že by odpůrce překročil svoji
působnost prostorovou či osobní. Odpůrce nepřekročil ani svou časovou působnost,
neboť postupoval podle platného a účinného právního předpisu. Pokud tedy odpůrce vydal
přezkoumávané opatření obecné povahy, kterým je územní plán obce, pak nepochybně
postupoval v mezích své působnosti. Na tomto místě lze tedy uzavřít, že napadené opatření
obecné povahy uspělo i ve druhém kroku algoritmu přezkumu.
Nejvyšší správní soud proto považuje za prokázané, že územní plán jako opatření obecné
povahy byl schválen orgánem, jež k tomu měl pravomoc a v rámci jeho působnosti. Navrhovatel
ostatně ani nevznesl ve vztahu k prvnímu a druhému kroku algoritmu žádné námitky.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval třetím krokem algoritmu soudního přezkumu, tedy
posouzením, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem
(procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
Ze správního spisu plyne, že předmětný územní plán byl řádně schválen zastupitelstvem
obce Rybitví dne 26. 4. 2010. Následně bylo toto opatření obecné povahy oznámeno veřejnou
vyhláškou vyvěšenou ode dne 28. 4. 2010 do 13. 5. 2010, tedy po dobu 15 dnů.
Stavební zákon výslovně nestanoví, jakým způsobem se územní plá n vydává a v tomto
směru odkazuje na správní řád. Podle ustanovení §43 odst. 4 poslední věty stavebního zákona
platí, že „územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu.“
Ustanovení §54 odst. 2 téhož zákona lze proto označit za ustanovení toliko kompetenční
povahy, které přisuzuje zastupitelstvu obce právo vydat územní plán, přičemž blíže neuvádí,
jakým způsobem se tak má dít.
Za rozhodující pro výklad toho, jakým způsobem se opatření obecné povahy v těchto
případech vydává, je proto třeba považovat ustanovení §173 správního řádu,
podle něhož opatření obecné povahy správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou, a toto nabývá
účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Pojem účinnost pak je nutno
vykládat tak, že před jejím nabytím předmětné opatření obecné povahy není způsobilé vyvolat
žádné právní účinky.
Pod tento krok algoritmu spadá také otázka, zda napadené opatření obecné povahy
vyhovuje zákonným požadavkům na odůvodnění, resp. zda je přezkoumatelné.
Opatření obecné povahy je správní akt sui generis s konkrétně vymezeným předmětem
a s obecně určenými adresáty (nikoli s konkrétními adresá ty a abstraktním předmětem).
Od právního předpisu se liší tím, že není obecné, upravuje jedinečnou věc, a od rozhodnutí se liší
zase tím, že nesměřuje vůči konkrétní osobě (osobám). Opatření obecné povahy je tedy
konkrétně-abstraktním správním aktem, který stojí na pomezí mezi právním předpisem
a individuálním rozhodnutím.
Je-li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo by být
obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda tyto podmínky byly splněny. Toto posouzení
by pak mělo být o to pečlivější, je -li splnění těchto podmínek některou z oprávněných osob
zpochybněno.
Podle ustanovení §173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat
odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (tak např. z §172 odst. 4
správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat
s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání;
dle §172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí
o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění. Z ustanovení §68 odst. 3
správního řádu užitého přiměřeně dle §174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v tomto
odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného
správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody
výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní org án řídil při jejich hodnocení
a při výkladu právních předpisů.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu proto i v odůvodnění opatření obecné
povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§68 odst. 3 a §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004).
Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1795/2009, dostupný též na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy, jehož součástí je rozhodnutí o námitkách (§172 odst. 5 správního řádu), postrádá
způsobilé rozhodovací důvody a proto je v části týkající se lokality P1 a funkční plochy
TX-plochy technické infrastruktury se specifickým využitím, nepřezkoumatelné.
Navrhovatel v námitce proti návrhu územního plánu Rybitví uveřejněnému
dne 4. 11. 2009 uvedl, že v březnu roku 2006 odkoupil od tehdejšího vlastníka a provozovatele
ALIACHEM a. s. areál spalovny odpadů na již uvedených pozemcích. Účelem této akviz ice bylo
opětovné zahájení provozu spalovny po její rekonstrukci a modernizaci tak, aby tento průmyslový
objekt bylo možno využívat k jeho původnímu účelu tzn. likvidaci odpadů při dodržení vysokého
standardu ochrany životního prostředí.
Vzhledem k tomu, že se v případě modernizace provozu spalovny jednalo o záměr
ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů, podal navrhovatel oznámení záměru.
Návrh územního plánu však řadí lokalitu P1, na níž se nacházejí dotčené nemovitosti,
mezi funkční plochy TX - plochy technické infrastruktury se specifickým využitím, pro něž je
dle textové části územního plánu vyloučeno jakékoli nakládání s odpady. Pojmově je tak
znemožněn provoz spalovny průmyslových odpadů, jakožto zařízení na nakládání s odpady.
Tím by však došlo k neodůvodněnému zásahu do vlastnických práv navrhovatele,
jenž není v souladu se zásadami územního plánování a zásadami postupu dotčených orgánů,
vyjádřenými ve stavebním zákoně.
Hlavní zásadou územního plánování (§18 stavebního zákona) je zachování vyvážených
podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost obyvatel
území. Navrhovaný územní plán však zcela znemožňuje užívání spalovny k účelu, k němuž byla
zřízena a tím ignoruje potřeby hospodářského rozvoje. Areál spalovny byl přitom po proběhlém
územním a stavebním řízení řádně zkolaudován dne 7. 7. 1997 a jeho existence je tedy v souladu
s platnými právními předpisy.
Obecně je nesporné, že v dané lokalitě a jejím okolí vzniká různou činností řada odpadů,
které nelze likvidovat jinak než spalováním. Spalovna odpadů je zařízením, které má význam
regionální či nadregionální. Uvedená spalovna je potřebná a její opětovné zprovoznění v místě,
kde je již vybudována, je nejen logické, ale i hospodárné. Naopak, budování nové spalovny
v jakékoli jiné části regionu by bylo v rozporu se zásadou ochrany krajiny. Pokud jde o zachování
příznivého životního prostředí, nutno konstatovat, že spalovna se nachází v průmyslové zóně,
kde jsou velké provozy tohoto typu obvyklé. Na modernizaci spalovny a na zefektivnění jejího
provozu by byly přitom vynaloženy značné finanční prostředky.
Jako konstatoval Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2009, lze
do vlastnického práva vlastníka stavby či pozemku zasáhnout územním plánem pouze
za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Přiměřenost se posuzuje
zejména porovnáním intenzity zájmu sledovaného územním plánem (zde nejspíše ochrana
životního prostředí) a intenzity zásahu do vlastnického práva vlastníka nemovitosti. Vzhledem
k tomu, že územní plán v dané lokalitě zcela vylučuje nakládání s odpady, nejspíše z důvodu
ochrany životního prostředí, znemožňuje tak zcela podnikatelskou činnost navrhovatele v jím
zakoupeném areálu a znehodnocuje tím jeho investice. Přitom ochrany životního prostředí je
zřetelně možné dosáhnout i jinými prostředky, např. stanovení podmínek pro provozování
zařízení k nakládání s odpady. Jen stěží si však lze představit přísnější pod mínky než podmínky
nutné k získání souhlasného stanoviska k realizaci záměru podle zákona o posuzování vlivu
na životní prostředí.
Schválením územního plánu tak, jak je pro lokalitu P1 navržen, by došlo i k narušení
principu právní jistoty a k nepřiměřené mu, a tudíž nezákonnému, zásahu do vlastnického práva
navrhovatele. Je tomu tak proto, že by investice navrhovatele do areálu spalovny významně
ztratila na hodnotě a prostředky již investované do projektu modernizace spalovny by byly
bezúčelné; to vše za situace, že se navrhovatel ani původní vlastník spalovny odpadů nedopustili
žádného porušení platných právních předpisů ani jiného jednání, které by zakládalo důvod
pro znemožnění provozování spalovny.
V případě schválení územního plánu v navržené podobě by tak byla podnikatelská
činnost navrhovatele zcela znemožněna, a to v areálu, který v dobré víře úplatně nabyl a který je
nepochybně lokalitou průmyslového charakteru. Schválením návrhu územního plánu by byla
navrhovateli způsobena značná majetková újma, zejména ve formě zmařených investic.
Odpůrce rozhodl o uvedené námitce tak, že se jí nevyhovuje. Námitkou je požadována
taková úprava územně plánovací dokumentace, která by nakládání s odpady, jakož i provozování
spalovny nebránila, a to včetně budoucí modernizace či přestavby. V případě alokace spalovny lze
konstatovat, že se nejedná o nadmístní význam, neboť tato otázka není řešena v územním plánu
Velkého územního celku Pardubického kraje ani v Zásadách územního rozvoje Pardubického
kraje, které jsou připravovány k vydání. V případě území obce Rybitví, kdy urbanistická struktura
obce a kvality životního a obytného prostředí je historicky narušována a poškozována rozsáhlým
průmyslovým areálem, je návrh územního plánu instrumentem, který slouží k naplňování cíle
stabilizovat urbanistickou strukturu a doplňovat ji především o prvky posilující kvalitu životního
prostředí a podmínek pro bydlení. Územní plán řeší funkční využití území spalovny se záměrem
respektovat požadavky udržitelného rozvoje území, které js ou v souladu se stanoviskem obce
Rybitví a připomínkou Statutárního města Pardubice.
Ve fázi územního plánování není řešena otázka „jak“ bude budoucí výstavba navržena
nebo řešena, ale především „zda“ je možné ji z hlediska udržitelného rozvoje vůbec umístit
v území. Jejím případným situováním lze předpokládat zesílení tlaku na další intenzivní využití
zainventovaných pozemků. Tato tendence je však nežádoucí. V případě předloženého záměru je
nutné zhodnotit i mimotržní efekty. Záměr by v konečném efektu mohl vyústit v externalitu,
kdy se individuální přínosy investora nerovnají společenským nákladům vyjádřeným nejen
snížením hodnoty pozemků v okolí spalovny, ale také zásahem do sociální soudržnosti obyvatel.
Jedná se o intenzivně využité území vyvolané minulým územním rozvojem a převahou výrobních
ploch zatěžujících prostředí a tlakem na kvalitu bydlení. Nadměrná intenzita využití území
vyvolává potřebu nutnosti vyvážení hospodářských aktivit a posílení přírodního potencionálu
území s příznivými důsledky v sociální oblasti. V širších vztazích sídelní aglomerace dlouhodobě
zatížené zhoršenou kvalitou životního prostředí se jeví případná investice jako riziková. Současné
informace o důsledcích realizace záměru je proto třeba hodnotit jako rozporné a neprůkazné.
Právní jistota vlastníka pozemků nemůže být vydáním územního plánu zpochybněna. Správní
rozhodnutí vydaná před platností územního plánu (územní rozhodnutí, stavební povolení,
kolaudační rozhodnutí zůstávají v platnosti). Návrh územního plánu považuje pořizovatel
z hlediska omezení vlastnických vztahů, koordinace zájmů v území a uplatňování veřejného
zájmu za proporcionální. Z uvedených důvodů byla námitka zamítnuta.
V moderních společnostech dochází k dynamickému střetu a zároveň k souhře dvou
v zásadě protichůdných tendencí. Na jedné straně autonomie jedince projevující se v jeho
svobodné vůli a v tom, že má sféru základních práv, kterou jiní jedinci či stát zásadně nemají
právo narušit, a na druhé straně rozhodování většiny, projevující se v tom, že v jisté míře může
být autonomie jednotlivce potlačena v důsledku rozhodnutí většiny zasahující do jeho právní
sféry. Všechny nástroje právní regulace, od ústavních pravidel přes zákony, podzákonné právní
předpisy, hybridní typy opatření obecné povahy až po rozhodnutí či jiné individuální akty
aplikace práva, v sobě tento střet svobody jednotlivce a demokraticky vyjádřené vůle většiny
implicitně obsahují. Právě proto je jedním ze základních ústavních požadavků na právní regulaci
to, aby byla prováděna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce,
tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutím většiny byla, pokud možno zdrženlivá
a založena na vážných a racionálních důvodech, a pokud je k nim přikročeno, aby byla provedena
tím nejšetrnějším rozumně dosažitelným způsobem.
To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému ná strojů územního plánování,
mezi nimi i pro územní plány. Nejvyšší správní soud k tomu ve své judikatuře (srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, které je publikováno
pod č. 1910/2009 Sb. NSS a dostupné na www.nssoud.cz.) vyslovil následující úvahy:
„Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu předsta vuje
významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do v lastnického práva těch,
jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své
vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená
to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou
činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto
smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaru čeného práva vlastnit
majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní
civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně
výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně le gitimních důvodů a jen v nezbytně nutné
míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy,
jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení
podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci
zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků
nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační
a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně Richard Pipes: Vl astnictví
a svoboda, Argo, Praha 2008).
Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno
zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování je
prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem
(včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy
týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou
zásadně povinni – za předpokladu, že i další shora uvedené po dmínky budou splněny – strpět
i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou
míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat
(spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě
s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; (…).
V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů
územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl tolik o ve spravedlivé
míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde
k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti
vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stano veným cílem a splněním dalších
podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového
zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv
při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení
vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě
by se jednalo o ústavně nepřípustný, v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
Pokud však omezení daná územním p lánem (jeho změnou) zasáhnou – samozřejmě opět
jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny – vlastníka
ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové
omezení (…) z čl. 11 LZPS, zejména z jeho odstavce 4, vyplývá, že každý jinak přípustný zásah
do vlastnického práva vyjma zásahu „de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva
vyplývající z odst. 3 zmíněného článku LZPS) musí být kompenzován. Pojem „nuceného zásahu
do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je
neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv
vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných
jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce.
(…)“.
Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že odůvodnění napadeného územního plánu
a rozhodnutí o námitce navrhovatele se relevantně nevyjádřily ke zcela konkrétním a zásadním
výhradám navrhovatele stran neodůvodněného zásahu do jeho vlastnického
práva, k nedodržování zásady subsidiarity a minimalizace zásahu a k narušení principu právní
jistoty.
Tak v odůvodnění napadeného územního plánu je na straně 65 bez jakýchkoliv důvodů,
argumentace a vysvětlení pouze konstatováno, že „jako plocha přestavby pro technickou
infrastrukturu se specifickým využitím bylo navrženo území bývalé spalovny odpadů v jižní části
katastru. Souběžně se schválením zadání ÚP v yloučilo svým usnesením dne 17. 9. 2007
zastupitelstvo obce obnovu spalovny odpadů a 1. 9. 2008 požádalo o úpravu návrhu ÚP v tomto
smyslu. Shodný požadavek uplatnilo statutární město Pardubice ve společném jednání jako
sousední obec. Na základě projednání byl upraven regulativ využití této funkční plochy
(tzn. využití plochy jako technická infrastruktura mimo jakékoli činnosti s veškerými odpady
s výjimkou činností souvisejících s likvidací a čištění odpadních vod)“.
Odůvodnění:
rozhodnutí o námitce navrhovatele, které tvoří součást odůvodnění opatření
obecné povahy, jehož obsah je uveden shora, je pak zcela obecné, aniž by bylo z něho seznatelné,
proč jsou výhrady navrhovatele liché, mylné nebo vyvrácené, proč jsou považovány skutečnosti
předestírané navrhovatelem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými skutečnostmi za vyvrácené,
které skutečnosti jsou pak vzaty za podklad rozhodnutí o námitce, jakými úvahami se příslušný
orgán ubíral při hodnocení všech skutečností a podle jaké právní normy bylo rozhodováno.
Pouhé konstatování skutečnosti proti čemu směřuje námitka, co je námitkou požadováno, tvrzení
o absenci nadmístního významu alokace spalovny, o obecném cíli při tvorbě územně plánovací
dokumentace, stav řešeného území obce Rybitví z hlediska životního prostředí, vyhodnocení
mimotržních efektů předložených záměrů investora, o tom, co vyvolává nadměrná intenzita
využití území a posléze konstatování, že právní jistota vlastníka pozemků nemůže být vydáním
územního plánu zpochybněna, aniž by navrhovatel v odůvodnění nalezl jedinou konkrétní
odpověď na zcela konkrétní výhrady, činí rozhodnutí o námitce nepřezkoumatelným. Především
zcela absentuje právně vyargumentované stanovisko a úvaha k zás adní výhradě navrhovatele,
že v důsledku nesprávného zařazení lokality P1, na níž se nacházejí dotčené nemovitosti, mezi
funkční plochy TX- plochy technické infrastruktury se specifickým využitím, pro něž je
dle textové části územního plánu vyloučeno jakékoli nakládání s odpady a je tak pojmově
znemožněn provoz spalovny průmyslových odpadů, by došlo k neodůvodněnému zásahu
do vlastnických práv navrhovatele, jenž není v souladu se zásadami územního plánování
a zásadami postupu dotčených orgánů, vyjádřenými ve stave bním zákoně. Totéž stanovisko
a úvaha chybí i k další výtce, že areál s palovny byl přitom, ještě před zahájením prací na územním
plánu, po proběhlém územním a stavebním řízení řádně zkolaudován dne 7. 7. 1997 a jeho
existence je tak v souladu s platnými právními předpisy. Stejné stanovisko pak absentuje
i ve vztahu k námitce, že i judikatura (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 Ao 1/2009) dovodila, že do vlastnického práva vlastníka stavby či pozemku lze
zasáhnout územním plánem pouze za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace
zásahu, v němž se přiměřenost posuzuje zejména porovnáním intenzity zájmu sledovaného
územním plánem (zde nejspíše ochrana životního prostředí) a intenzity zásahu do vlastnického
práva vlastníka nemovitosti. V tomto případě není vůbec vyloženo, co si orgán rozhodující
o námitce vůbec představuje pod zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu, jak tuto zásadu
aplikuje na projednávanou věc a především chybí jasná úvaha tohoto orgánu o tom, zda dotyčný
zásah územního plánu do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod
a zda je činěn jen v nezbytné nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. V tomto směru je třeba
ukázat na výhradu, že ochrany životního prostředí je zř etelně možné dosáhnout i jinými
prostředky, např. stanovením podmínek pro provozování zařízení k nakládání s odpady,
na níž orgán rozhodující o námitce rovněž nereagoval, i když si lze jen stěží představit přísnější
podmínky než podmínky nutné k získání souhlasného stanoviska k realizaci záměru podle zákona
o posuzování vlivu na životní prostředí. Orgán rozhodující o námitce se také nevypořádal
s námitkou navrhovatele, že schválením územního plánu, jak je pro lokalitu P1 navržen, by došlo
k narušení principu právní jistoty, a k nepřiměřenému, a tudíž nezákonnému, zásahu
do vlastnického práva navrhovatele, které nabyl úplatně v dobré víře, a to za situace, že se stejně
jako původní vlastník spalovny odpadů nedopustil žádného porušení platných právních předpisů,
ani jiného jednání, které by zakládalo důvod pro znemožnění provozování spalovny. Ve světle
uvedených výhrad navrhovatele jsou pak za popsané situace (znemožnění podnikatelské činnosti
navrhovatele) nepřezkoumatelné zcela obecné úvahy a závěry org ánu rozhodujícího o námitce,
že „správní rozhodnutí vydaná před platností územního plánu (územní rozhodnutí, stavební
povolení, kolaudační rozhodnutí) zůstávají v platnosti. Návrh územního plánu považuje
pořizovatel z hlediska omezení vlastnických vztahů, koordinace zájmů v území a uplatňování
veřejného zájmu za proporcionální“. Je tomu tak proto, že nedávají odpověď na navrhovatelem
vznesenou námitku, když z nich není ani patrno, čem konkrétně spočívá proporcionalita
z hlediska omezení vlastnických vztahů a upla tňování veřejného zájmu.
V odůvodnění opatření obecné povahy tedy nejsou - ve vztahu k lokalitě P1,
na níž se nacházejí dotčené nemovitosti, a ve vztahu k funkční ploše TX - ploše technické
infrastruktury se specifickým využitím, pro něž je dle textové čá sti územního plánu vyloučeno
jakékoli nakládání s odpady - uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§68 odst. 3 a
§174 odst. 1 správního řádu). Nedostate k rozhodovacích důvodů proto způsobuje v tomto
směru nepřezkoumatelnost uvedené části opatření obecné povahy, neboť se odpůrce řádně
nevypořádal se vznesenou námitkou.
Nic na tom nemění ani tvrzení odpůrce, že navrhovatel nebyl osobou oprávněnou
k podání námitky. V rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51, dostupném
na www.nssoud.cz., vyslovil Nejvyšší správní soud názor, že důvodem ke zrušení opatření obecné
povahy není ani skutečnost, pokud jsou posouzeny námitky jako připomínky, a odpůrce námitky
v odůvodnění věcně posoudí. Navrhovatel však byl územním plánem dotčen právě tím, že jeho
nemovitosti nebyly vymezeny jako zastavitelná plocha, ale plocha přestavbová (§43 stavebního
zákona). Odpůrce pak navíc tuto výtku sám zpochybňuje, když se s podáním navrhovatele
vypořádal jako s námitkou.
Nejvyšší správní soud proto musí konstatovat, že odůvodnění napadeného územního
plánu, resp. opatření obecné povahy ani rozhodnutí o zamítnutí námitky vůbec nereagovalo
na závěry vyplývající ze zcela zásadního usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009-120, pro danou věc.
Je proto opodstatněná námitka navrhovatele, že v rozhodnutí o námitce je pouze
uvedeno, že obec je zatížena existencí průmyslového areálu, nespecifikuje však, v čem spočívá
veřejný zájem na vyloučení aktivit odpadového hospodářství v dané lokalitě. V důsledku toho pak
zařazení lokality P1 do způsobu využití TX brání využití nemovitostí k podnikatelské činnosti
v oblasti nakládání s odpady, aniž však byl takový zásah v územním plánu přezkoumatelně
podložen veřejným zájmem, který by omezení vlastnického práva mohl ospravedlňovat, či jinak
veřejný zájem odůvodněn.
Nejvyšší správní soud proto zrušil opatření obecné povahy v napadené části,
neboť popsaný postup a rozhodování trpí takovou vadou, která zatěžuje proces pořizování
a vydání územního plánu do té míry, že může mít vliv na zákonnost napadené části opatření
obecné povahy.
Odpůrce tedy při vydávání přezkoumávaného opatření obecné p ovahy nedodržel
zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání. Vzhledem k tomu,
že opatření obecné povahy v tomto kroku algoritmu neuspělo, nepovažoval Nejvyšší správní
soud za možné zabývat se dalšími výhradami navrhovatele (nedostatečn ost odůvodnění opatření
obecné povahy takový přezkum znemožnila). Z těchto důvodů proto nezkoumal soulad opatření
obecné povahy s hmotným právem, ani soulad tohoto opatření se zásadou proporcionality
(přiměřenosti právní regulace). Shledané vady však postačují ke zrušení napadeného opatření
ve vztahu k lokalitě P1, na níž se nacházejí dotčené nemovitosti, a ve vztahu k funkční ploše
TX - ploše technické infrastruktury se specifickým využitím. I kdyby v ostatních krocích jinak
napadené opatření obecné povahy obstálo, muselo být zrušeno právě pro nedodržení zákonem
vymezených pravidel pro jeho vydání.
Nutno však zdůraznit, že v případě faktické nepřezkoumatelnosti uvedené části opatření
obecné povahy není úkolem Nejvyššího správního soudu, coby orgánu, jemuž přísluší pouze
přezkum vydaného opatření obecné povahy, aby nahrazoval skutková zjištění a právní závěry,
které měl učinit správní orgán, a zasahoval tak do jeho působnosti. Tuto úlohu musí splnit orgán
vydávající územní plán a rozhodnutí o námitce, a nikoliv správní soud.
Zrušení napadené části územního plánu má za následek též zrušení rozhodnutí o námitce,
které je součástí odůvodnění územního plánu a které se vztahuje k zrušené části územního plánu.
Nejvyšší správní soud v tomto analogicky odkazuje na §54 odst. 4 stavebního zákona, podle
něhož dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní
plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí
územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách. V případě
zrušení části územního plánu správním soudem jsou dopady soudního rozhodnutí ještě patrnější;
nelze totiž rozhodovat a postupovat podle neexistující části územního plánu. Odpůrce tedy
dokončí řádným způsobem příslušnou proceduru a řízení pak po rozhodnutí o námitce vyústí
v nové rozhodnutí v části týkající se uvedené lokality a funkční plochy.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101 odst. 5 s. ř. s.,
dle něhož nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu