ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.112.2011:65
sp. zn. 7 As 112/2011 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: L. T., zastoupen
Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1 ,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2011,
č. j. 6 Ca 66/2008 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce L. T. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2011,
č. j. 6 Ca 66/2008 – 33, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zamítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie ze dne 20. 12. 2007, č. j. SCPP-3240/C/215-2007, kterým bylo
zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Brno, Oddělení cizinecké policie Brno - město,
ze dne 8. 8. 2007, č. j. SCPP-00390/BR-I-CI-2007, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o povolení
k trvalému pobytu na území České republiky. Žalobce podal žádost o povolení k trvalému pobytu
jako rodinný příslušník státního občana České republiky, nezlet ilého L. D. Žádost byla zamítnuta
podle ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 31. 8. 2007 (dále jen „zákon o
pobytu cizinců“), z důvodu, že existuje důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl závažným
způsobem narušit veřejný pořádek. Narušení veřejného pořádku bylo spatřováno v nelegálním
vstupu a pobytu na území České republiky a dále v účelovém učinění prohlášení o uznání
otcovství k nezletilému L. D. s cílem zlegalizovat svůj pobyt na území České republiky a získat
výhody spojené s trvalým pobytem, a to za cenu obcházení zákona. Městský soud při
rozhodování vyšel z toho, že pokus získat povolení k pobytu na základě účelově určeného
otcovství spadá pod pojem narušení veřejného pořádku. Nelze souhlasit se žalobcem, že
neexistují důkazy pro tvrzení, že na území České re publiky nelegálně pobýval od 3. 11. 2004 do
28. 2. 2007. Jeho poukaz na to, že jeho jednání nebylo postiženo ani v rovině přestupku a nemůže
se tak jednat o chování, které narušuje základní zájem společnosti, je třeba odmítnout, neboť
pojem veřejného pořádku je pojmem širším, který v sobě zahrnuje nejen porušení právních
předpisů, ale i porušování obecně respektovaných pravidel chování. Neoprávněný pobyt na
území České republiky je zcela nežádoucí, hrubě v rozporu s veřejným pořádkem. K námitkám
procesních pochybení správních orgánů městský soud uvedl, že o pořízení úředníc h záznamů byl
s paní D. vždy sepsán protokol, a těchto bylo jako řádných důkazů v řízení použito; pobytové
kontroly prováděné podle §167 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců provádí policie jako
ozbrojený bezpečnostní sbor a nikoliv jako správní orgán, takže zákon o státní kontrole při nich
nelze aplikovat. Městský soud neshledal důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného, a žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že účelově určené otcovství nedosahuje intenzity závažného narušení
veřejného pořádku. Veřejný pořádek je v kontextu cizineckého práva adekvátně vymezen
ve směrnici Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. 4. 2004, č. 2004/38/ES o právu občanů
Evropské unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území
členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS,
68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS,
90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES“), v dříve platné směrnici Rady
č. 64/221/EHS a návazně v judikatuře Soudního dvora. Dle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES
opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu
se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby,
které musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti. Jedná se o výjimku ze základní zásady volného pohybu osob,
kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat jednostranně.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napad ený rozsudek městského soudu,
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městskéh o soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel namítá, že účelově určené otcovství nedosahuje intenzity závažného narušení
veřejného pořádku. I když správní orgány i městský soud nevyhodnotili pouze toto jednání jako
závažné narušení veřejného pořádku, nýbrž ve spojení s nelegálním vstupem a pobytem
stěžovatele na území České republiky, Nejvyšší s právní soud se zabýval nejprve otázkou,
zda by toliko účelové prohlášení o uznání otcovství za účelem získání povolení k trvalému pobytu
vyvolávalo samo o sobě nebezpečí závažného narušení veřejného pořádku ve smyslu
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení policie
nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže je důvodné nebezpečí,
že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
K interpretaci pojmů „veřejný pořádek“ a „závažné narušení veřejného pořádku“
použitých v zákonu o pobytu cizinců se již vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správn ího soudu
v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151 (všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Vyslovil přitom závěr,
že při výkladu těchto pojmů, používaných v různých kontextech zákona o pobytu cizinců,
je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale že je nutno přihlížet
i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto
pojmy užity.
Rozšířený senát sice učinil i úvahy konkrétně k možnosti podřazení účelového uzavření
manželství (tedy situace obdobné s nyní projednávanou věcí, kde stěžovatel úče lově uznal
otcovství), nicméně tyto úvahy se vztahovaly k ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, jež se svým účelem výrazně odlišuje od ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Obě ustanovení sice stanoví podmínky pro přijetí opat ření omezujícího právo volného
pohybu cizince na území České republiky, ovšem tato opatření mají zcela odlišnou intenzitu.
Zatímco vyhoštění [z důvodu dle ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců] představuje
faktickou derogaci práva vstupu a pobytu na území České republiky, odepření práva trvalého
pobytu [z důvodu dle ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] se vztahuje
pouze k dílčímu právu odvozenému od práva pobytu dle směrnice 2004/38/ES. Intenzita zásahu
státu do práv cizince se v obou případech liší natolik, že při výkladu ust. §87k odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců nelze bez dalšího převzít úvahy rozšířeného senátu, vyslovené ve vztahu
k ust. §119 odst. 2 písm. b) tohoto zákona. Právě intenzita zásahu do práv cizince v podobě jeho
vyhoštění byla přitom jedním z důvodů, proč rozšířený senát nezahrnul účelové uzavření
manželství pod pojem závažné narušení veřejného zájmu pro účely ust. §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Zároveň výslovně odlišil situace, kdy z ákon o pobytu cizinců vyžaduje
existenci důvodného nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem
narušit veřejný pořádek, a kdy požaduje aktuální narušení veřejného pořádku závažným
způsobem (viz odst. 40 usnesení rozšířeného senátu). První situace se týká mimo jiné také
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a druhá ust. §119 odst. 2 písm. b) tohoto
zákona. Ve světle citovaného usnesení rozšířeného senátu je proto nutno přistoupit
k autonomnímu výkladu ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a posoudit,
zda do působnosti tohoto ustanovení spadá jednání cizince, k terý učiní účelové prohlášení
o uznání otcovství s cílem získat povolení k trvalému pobytu.
Jelikož je v ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců řešena otázka upravená
právem Evropské unie, konkrétně čl. 21 odst. 1 a čl. 45 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále
jen „SFEU“; dříve byla tato pravidla obsažena v čl. 18 a 39 Smlouvy o založení Evropského
společenství) a směrnicí 2004/38/ES, je nutno toto zákonné ustanovení vykládat eurokonformně
(viz např. rozsudek Soudního dvora ve věci C-106/89 Marleasing, Sb.rozh. 1990, s. I-4135).
Nejprve je proto potřeba přiblížit úpravu obsaženou v primárním a sekundárním unijním právu.
Podle čl. 21 odst. 1 SFEU má každý občan Unie právo svobodně se pohybovat a pobývat
na území členských států s výhradou omezení a podmín ek stanovených ve Smlouvách
a v opatřeních přijatých k jejich provedení.
Podle čl. 45 odst. 1 SFEU je zajištěn volný pohyb pracovn íků v Unii, přičemž podle
odst. 3 tohoto článku toto právo s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem,
veřejnou bezpečností a ochranou zdraví zahrnuje právo: a) ucházet se o skutečně nabízená
pracovní místa;
b) pohybovat se za tím účelem volně na úze mí členských států; c) pobývat v některém
z členských států za účelem výkonu zaměstnání v souladu s prá vními a správními předpisy,
jež upravují zaměstnávání vlastních státních příslušníků; d) zůstat na území členského státu
po skončení zaměstnání za podmínek, které budou předmětem nařízení vydaných Komisí.
Čl. 45 SFEU tedy zakotvuje právo volného pohybu pracovníků, konkretizuje některá další
práva z něj vyplývajících a stanoví přípustné důvody pro omezení těchto práv, a sice veřejný
pořádek, veřejnou bezpečnost a ochranu zdraví. Čl. 21 SFEU pak toto právo dále rozšiřuje
na všechny občany EU (tedy nikoliv pouze pracovníky) s tím, že omezení stanovená v čl. 45
odst. 3 SFEU jsou i v tomto případě přípustná.
Soudní dvůr pak tuto obecnou úpravu konkretizoval, přičemž například dovodil,
že omezení práva volného pohybu je přípustné nejen z důvodů obsažených v čl. 45
odst. 3 SFEU, ale také z naléhavých důvodů obecného zájmu, jsou-li dodrženy požadavky
nezbytnosti a proporcionality opatření (viz např. rozsudky Soudního dvora ve věcech C-328/08
Olympique Lyonnais, Sb.rozh. 2010, s. I-2177, bod 38, a C-19/92 Kraus, Sb.rozh. 1993, s. I-1663,
bod 32). Pokud pak jde konkrétně o omezení práva volného pohybu z důvodu veřejného
pořádku, lze judikaturu Soudního dvora představit na jeho úvahách obsažených v rozsudku
ve věci C-441/02 Komise v. Německo (Sb.rozh. 2006, s. I-3449):
„32 Jak Soudní dvůr připomenul ve svém rozsudku ze dne 31. ledna 20 06, Komise v. Španělsko
(C 503/03, Sb. rozh. s. I 1097, bod 43), není právo státních příslušníků členského státu vstoupit a pobývat
na území jiného členského státu bezpodmínečné. Mezi omezeními stanovenými nebo povolenými právem
Společenství umožňuje článek 2 směrnice 64/221 členským státům zakázat státním příslušníkům jiných
členských států vstup na jejich území z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
33 Zákonodárce Společenství nicméně ohraničil uplatňování takových důvodů členským státem striktními
omezeními. Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 se musí opatření př ijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné
bezpečnosti zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby a podle odstavce 2 tohoto článku neodůvodňuje
odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření. Z existence odsouzení pro trestný čin tak lze
vycházet pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, u kazují na osobní chování,
které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku (rozsudky ze dne 27. října 1977, Bouchereau, 30/77,
Recueil, s. 1999, bod 28, a ze dne 19. le dna 1999, Calfa, C 348/96, Recueil, s. I 11, bod 24, a výše uvedený
rozsudek Komise v. Španělsko, bod 44).
34 Soudní dvůr vždy zdůrazňoval, že výhrada veřejného pořádku představuje výjimku ze základní zásady
volného pohybu osob, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat
jednostranně (rozsudek ze dne 28. října 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219, bod 27; výše uvedené rozsudky
Bouchereau, bod 33, a Calfa, bod 23; rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Orf anopoulos a Oliveri, C 482/01
a C 493/01, Recueil, s. I 5257, body 64 a 65, a výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, bod 45).
35 Podle ustálené judikatury předpokládá uplatnění pojmu veřejného pořádku vnitrostátním orgánem
v každém případě kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného
a dostatečně závažného ohrožení, kterým je dotčen základní zájem společnosti (výše uvedené rozsudky Rutili, bod
28; Bouchereau, bod 35; Orfanopoulos a Oliveri, bod 66, a Komise v. Španělsko, bod 46).
[…]
107 V souladu s judikaturou Soudního dvora musí být při přezkumu existence případného osobního chování
představujícího ohrožení veřejného pořádku a popřípadě otázky, kde se nachází správná rovnováha mezi
přítomnými legitimními zájmy, který provádějí vnitrostátní orgány v jednotlivých případech, dodrženy základní
zásady práva Společenství (výše uvedený rozsudek Orfanopoulos a Oliveri, bod 95).
108 V tomto ohledu je nutno vzít v úvahu základní práva, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje. Dův ody
obecného zájmu mohou být pro odůvodnění vnitrostátního opatření, které svou povahou omezuje výkon základních
svobod zaručených Smlouvou, uplatněny pouze tehdy, když dotčené opatření t aková práva bere v úvahu
(viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 18. červ na 1991, ERT, C 260/89, Recueil, s. I 2925, bod 43;
ze dne 26. června 1997, Familiapress, C 368/95, Recueil, s. I 3689, bod 24; výše uvedené rozsudky Carpenter,
bod 40, a Orfanopoulos a Oliveri, bod 97).
109 V tomto kontextu byla v rámci práva Společenství uznána důležitost zajištění ochrany rodinného života
státních příslušníků Společenství s cílem odstranit překážky výkonu základních svobod zaručených Smlouvou.
Je zejména nepochybné, že vyhoštění osoby ze země, kde žijí její blízcí příbuzní, m ůže představovat zásah do práva
na respektování rodinného života, tak jak je zakotveno v článku 8 EÚLP, které je jedním ze základních práv,
která jsou v právním řádu Společenství podle ustálené judikatury Soudního dvora chráněna (viz zejména výše
uvedený rozsudek Orfanopoulos a Oliveri, bod 98). Takový zásah je v rozporu s EÚLP, pokud nesplňuje
požadavky odstavce 2 téhož článku, a sice pokud není „v souladu se zákonem“, nepřihlíží k jednomu nebo více
cílům legitimním z pohledu uvedeného odstavce a není „nez bytný v demokratické společnosti“, tedy odůvodněný
naléhavou společenskou potřebou, a zejména přiměřený sledovanému legitimnímu cíli (viz zejména Evropský soud
pro lidská práva, rozsudek Boultif v. Š výcarsko ze dne 2. srpna 2001, Sbírka rozsudků a rozhodnu tí 2001-IX,
§39, 41 a 46, a výše uvedený rozsudek Carpenter, bod 42).“
Z citovaného rozsudku vyplývá, že je mimo jiné nutno vždy hledat odpověď na otázku,
„kde se nachází správná rovnováha mezi přítomnými legitimními zájmy “, přičemž Soudní dvůr také
odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která vyslovuje podmínku
přiměřenosti zásahu k sledovanému legitimnímu cíli. Je tak zřejmé, že i ve vztahu k přípustným
omezením volného pohybu osob z důvodu veřejného pořádku dle čl. 45 odst. 3 SFEU
je základním požadavkem proporcionalita mezi intenzitou omezujícího opatření a důvody
pro jeho přijetí.
Směrnice 2004/38/ES pak jde ještě nad rámec primárního práva, resp. dosavadní
judikatury Soudního dvora, když například samotné právo pobytu na území čl enských států EU
svěřuje i rodinným příslušníkům občana EU (čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38/ES), nebo stanoví
další práva odvozená od práva volného pohybu, jako je právo trvalého pobytu (kapitola IV.
směrnice 2004/38/ES). Na omezení těchto práv z důvodů veřejného pořádku však v čl. 27 a 28
stanovuje standard platný pro omezení práva volného pohybu vyplývajícího přímo z primárního
práva. Tato ustanovení do značné míry kopírují závěry Soudního dvora učiněné v jeho předchozí
rozhodovací činnosti.
Podle čl. 27 směrnice 2004/38/ES, s výhradou šesté kapitoly smějí členské státy omezit
svobodu pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní
příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto
důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. Opatření přijatá z důvodů veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být
založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo
o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí
představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální
prevencí, nejsou přípustná. Ke zjištění, zda dotyčná osoba představuje ohrožení veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti, může hostitelský členský stát, považuje-li to za nezbytné,
při vydávání osvědčení o registraci, nebo nemá-li systém registrace, do tří měsíců od příjezdu
dotyčné osoby na jeho území nebo od ohlášení její přítomnosti na jeho území nebo
při vystavování pobytové karty požádat členský stát původu nebo v případě potřeby jiné členské
státy o poskytnutí informací o případných minulých policejních záznamech o dotyčné osobě.
Tato šetření nesmějí být prováděna systematicky. Konzultovaný členský stát odpoví do dvou
měsíců. Členský stát, který vydal cestovní pas nebo průkaz totožnosti, umožní držiteli dokladu,
který byl z jiného členského státu vyhoštěn z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti
nebo veřejného zdraví, opětovný vstup na své území bez jakýchkoliv formalit, a to i když doklad
pozbyl platnosti nebo státní příslušnost držitele je sporná. V čl. 28 a 33 pak smě rnice
2004/38/ES konkretizuje další podmínky pro vyhoštění občana EU nebo jeho rodinného
příslušníka, v čl. 29 upravuje podmínky pro přijetí opatření omezující svobodu pohybu z důvodu
veřejného zdraví, a v čl. 30 až 32 stanoví procesní pravidla pro přijímání všech opatření
omezujících právo vstupu a právo pobytu. Všechna tato ustanovení, tj. čl. 27 až 33, jsou obsažena
v kapitole VI s názvem „Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné
bezpečnosti nebo veřejného zdraví“.
Podle čl. 35 směrnice 2004/38/ES, obsaženého v závěrečných ustanoveních (kapitola
VII), členské státy mohou přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí
jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například
účelových sňatků. Veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami
stanovenými v článcích 30 a 31.
Směrnice 2004/38/ES tedy sice na první pohled rozlišuje mezi narušením veřejného
pořádku a zneužitím práv, resp. podvodem, nicméně i omezení práva volného pohybu z důvodu
zneužití práv nebo podvodu musí zároveň splňovat požadavky primárního práva, tj. požadavky,
které nalezly svůj odraz také v kapitole VI směrnice 2004/38/ES. I v tomto případě je nutno
trvat na tom, aby zneužívající či podvodné jednání bylo osobním chováním dotyčné osoby,
které má časovou vazbu na přijetí opatření (aktuálnost) a je pro účely přijetí daného opatření také
dostatečně závažné, tj. opatření je ve vztahu k tomuto jednání přiměřené (proporcionalita).
Jelikož je čl. 35 směrnice 2004/38/ES zahrnut do závěrečných ustanovení a nikoliv do kapitoly
věnující se omezení práva vstupu a práva pobytu, slouží spíše deklaraci významu boje
proti zneužití práva a podvodům a osvědčuje legitimitu tohoto důvodu pro přijetí o mezujících
opatření. Nejde tedy o lex specialis k čl. 27 až 33 směrnice 2004/38/ES. Jestliže pak judikatura
Soudního dvora výslovně přiznává, že se veřejný pořádek liší stát od státu (byť musí být vykládán
úzce a jeho vymezení musí podléhat kontrole; viz r ozsudek Soudního dvora ve věci
41/71 Van Duyn, Sb.rozh. 1974, s. 1337, body 18 a 19), nelze dovozovat, že čl. 35 směrnice
2004/38/ES vylučuje, aby za narušení veřejného pořádku bylo v členském státě považováno
zneužívající nebo podvodné jednání.
Nejvyšší správní soud přitom ve svém rozsudku ze dne 11. 11. 2009,
č. j. 6 As 28/2009 - 72, dovodil, že skutečnost, že se stěžovatel pokusil získat povolení k pobytu
na základě účelově určeného otcovství, spadá pod pojem narušen í veřejného pořádku pro účely
§87k zákona o pobytu cizinců. Východiskem pro tento závěr byl mimo jiné další rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 74. Právě především rozpor
mezi posledně zmíněným rozsudkem a rozsudkem téhož soudu ze dne 9. 10. 2009,
č. j. 5 As 51/2009-68, byl důvodem předložení věci rozšířenému senátu, jehož usnes ení
ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151, je nutno považovat za celkové přehodnocení dosavadní
judikatury, byť se rozšířený senát výslovně nevyjádřil k otázce, který výklad ust. §87k zákona
o pobytu cizinců je správný. Rozšířený senát vyslovil pravidla, která musejí být při tomto výkladu
respektována: „je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným
okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. “
Při respektování těchto požadavků kasační soud v nyní projednávané věci shledal, že není
důvod odchýlit se od závěru učiněného v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 11. 2009, č. j. 6 As 28/2009 - 72. Veřejný pořádek zahrnuje krom norem právních také
normy morální, sociální, politické, případně náboženské, přičemž pro naplnění dispozice
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců postačuje jejich porušení nižší intenzity, je -li
dostatečně závažné ve vztahu k důsledkům plynoucím ze zamítnutí žádosti o povolení k trvalému
pobytu. Takovým jednáním tak může být i nemorální jedná ní napadající sám účel zákona
o pobytu cizinců, tedy i snaha o získání povolení k trvalému pobytu na základě účelově
učiněného prohlášení o uznání otcovství. Toto jednání je samo o sobě narušením veřejného
pořádku, které zakládá pro účely ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců důvodné
nebezpečí, že by žadatel mohl v budoucnu narušit veřejný pořádek závažným způsobem.
Závažnost tohoto jednání dokládá i skutečnost, že zákonem č. 379/2007 Sb. bylo s účinností
od 1. 9. 2008 změněno ust. §87k odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců tak, že zde bylo jako
důvod pro zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu zahrnuto obcházení tohoto zákona
s cílem získat povolení k trvalému pobytu, spočívající v určení otcovství účelově prohlášeným
souhlasem cizince. Tato novelizace neznamenala rozšíření důvodů pro zamítnut í žádosti
o povolení k trvalému pobytu, nýbrž pouze jejich upřesnění. Vedle posílení právní jistoty přinesla
změnu pouze v tom, že žádost stěžovatele by bylo nutno podle nyní účinného zákona o pobytu
cizinců zamítnout podle jeho ust. §87k odst. 1 písm. c), které je k písmenu b) speciální. Opatření
spočívající v odepření práva trvalého pobytu přitom v popsaném případě respektuje specifika této
právní úpravy a zároveň splňuje požadavky stanovené právem EU, v němž uvedené ustanovení
nachází svůj původ.
Z výše citované judikatury Soudního dvora i ze sm ěrnice 2004/38/ES (která tuto
judikaturu promítla do svých ustanovení) vyplývá požadavek, aby byla opatření přijatá z důvodů
veřejného pořádku v souladu se zásadou přiměřenosti a aby byla založena výlučně na osobním
chování dotyčné osoby, které představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti.
Není pochyb o tom, že účelové prohlášení o uznání otcovství s cílem získat povolení
k trvalému pobytu a výhody z něho plynoucí představuje osobní chování žadatele (cizince). Stejně
tak je dána i skutečnost a aktuálnost jeho jednání, bylo-li učiněno přímo s cílem získat povolení
k trvalému pobytu, což stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybňuje. Posledním a nejdůležitějším
je pak požadavek dostatečnosti závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti,
tedy proporcionality mezi omezujícím opatřením a závažnosti jednání. Tento požadavek
respektuje již samotný zákon o pobytu cizinců, když pro účely vyhoštění [§119 odst. 2 písm. b)]
požaduje, aby došlo k závažnému narušení veřejného pořádku, kdežto pro účely zamítnutí žádosti
o povolení k trvalému pobytu [§87k odst. 1 písm. b)] považuje za postačující existenci
důvodného nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Pro účely ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je tedy postačující, že cizinec svým
osobním, skutečným a aktuálním jednáním, které je pro případ odepření práva trvalého pobytu
dostatečně závažné, naruší veřejný pořádek způsobem, kte rý zakládá důvodné nebezpečí
ze závažného narušení veřejného pořádku v budoucnu. Pro účely vyhoštění však již k závažnému
narušení veřejného pořádku musí předem dojít, a to osobním, skutečným a aktuálním jednáním,
které je pro účely případného vyhoštění dostatečně závažné (na nutnost rozlišování, kdy zákon
požaduje existenci důvodného nebezpečí z narušení veřejného pořádku závažným způsobem
v budoucnu a kdy požaduje aktuální narušení veřejného pořádku závažným způsobem, poukazuje
i rozšířený senát v odstavci 40 svého usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151). Toto
rozlišování je odůvodněno rozdílem v intenzitě omezujících opatření, která lze přijmout
na základě ust. §87k odst. 1 písm. b) a ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Odepření práva trvalého pobytu lze považovat za opatření omezující volný pohyb osoby
(tj. odepírající jedno z práv vyplývajících z práva volného pohybu) velmi nízkou intenzitou. Není
jím totiž samo o sobě dotčeno právo pobytu tohoto cizince na území České republiky (kapitola
III směrnice 2004/38/ES). Dochází pouze k odepření výhod plynoucích ze statutu cizince
pobývajícího na území České republiky v rámci trvalého pobytu. Toto omezení přitom sleduje
legitimní cíl (obecně zamezení tomu, aby osoba těžila z obcházení zákona, zneužívajícího
či podvodného jednání), a je vzhledem k tomuto cíli přiměřené (cizinci budou odepřeny pouze
ty výhody, které zamýšlel získat svým jednáním v rozporu s veřejným pořádkem; ostatní výhody
plynoucí např. z práva pobytu na území České republiky zůstávají nedotčena).
Jelikož byly tyto závěry učiněny v intencích dosavadní judikatury Soudního dvora,
nepovažoval Nejvyšší správní soud za potřebné pokládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku
týkající se výkladu unijního práva (srov. rozsudek Soudního dvora ve věc i 283/81 CILFIT,
Sb.rozh. 1982, s. 3415, body 10 – 20).
Lze proto uzavřít, že se městský soud nedopustil nesprávného posouzení právní otázky,
když dospěl k závěru, že účelové prohlášení o uznání otcovství s cílem získat povolení k trvalému
pobytu zakládá důvod pro zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu na základě
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.) . Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu