ECLI:CZ:NSS:2011:7.AZS.7.2010:76
sp. zn. 7 Azs 7/2010 - 76
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jana Passera a JUDr. Bohuslava
Hnízdila v právní věci žalobkyně: G. S. K., zastoupena Mgr. Václavem Slukou, advokátem se
sídlem Koněvova 128/1715, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad
Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalo vaného proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 30. 9. 2009, č. j. 63 Az 36/2008 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá pro nepřijatelnost.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 30. 9. 2009, č. j. 63 Az 36/2008 - 22, zrušil
k žalobě podané žalobkyní (dále jen „účastnice řízení“) rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru
azylové a migrační politiky (dále jen „stěžovatel“) ze dne 28. 4. 2008,
č. j. OAM-313/VL-07-12-2008, kterým byla zamítnuta žádost účastnice řízení o udělení
mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle ustanovení §16 odst. 2 zákona
č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“) a věc vrácena
ministerstvu k dalšímu řízení. Krajský soud vyšel při svém rozhodování z toho, že ustanovení
§16 odst. 2 zákona o azylu je nutné vykládat tak, že jako zjevně nedůvodná se zamítne žádost
o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal pouze s cílem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat
o udělení mezinárodní ochrany dříve. Prokáže-li však žadatel přesvědčivě, že mu hrozí v zemi
původu pronásledování z azylově relevantních důvodů nebo skutečné nebezpečí vážné újmy,
je správní orgán povinen se zabývat i jeho tvrzeními podle ustanovení §12 a §14a zákona
o azylu, a případně azyl či doplňkovou ochranu udělit. V tomto případě stěžovatel opomněl
posoudit tvrzené důvody o pronásledování v zemi původu, ačkoliv účastnice řízení je tvrdila
ve správním řízení, a zatížil tak své rozhodnutí vadou. Ostatně i podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, je správní orgán povinen
se vypořádat v odůvodnění svého rozhodnutí vydaného podle ustanovení §16 odst. 2 zákona
o azylu s otázkou možného udělení doplňkové ochrany.
Nejvyšší správní soud, po konstatování přípustnosti kasační stížnosti, se ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by totiž tomu tak nebylo, musela by být podle
citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná.
Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti
kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní pojem. Do soudního řádu správního
byl zaveden zákonem č. 350/2005 Sb. s účinností ke dni 13. 10. 2005. Ve věcech azylu v nové
úpravě institutu nepřijatelnosti (§104a s. ř. s.) je nyní kasační stížnost mimořádným opravným
prostředkem omezeným na případy objektivní nutnosti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Z těchto důvodů bude kasační stížnost ve věcech azylu přijata k projednání jen tehdy, jestliže
rozhodování o ní umožní Nejvyššímu správnímu soudu zároveň plnit obecnější sjednocující
funkci v systému správního soudnictví. S ohledem na ochranu veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob je vhodné připomenout, že stěžovateli byla soudní procesní
ochrana již jednou poskytnuta individuálním projednáním jeho věci na úrovni krajského soudu,
a to v plné jurisdikci.
Přesahem vlastních zájmů stěžovatele (který ve věcech azylu jedině vede k meritornímu
projednání kasační stížnosti) je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je – kromě ochrany
veřejného subjektivního práva jednotlivce – pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit
právní názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky znamená, že přesah
vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky
nad rámec konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení
je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad právního
řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.
O přijatelnou kasační stížnost se tak prakticky může jedna t v případě, že kasační stížnost
se týká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího
správního soudu nebo jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, přičemž rozdílnost
v judikatuře může vyvstat na úrovni krajských soudů i Nejvyššího správního soudu. Kasační
stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená, že Nejvyšší
správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je na místě změnit výklad
určité právní otázky řešené dosud správními soudy jednotně. Další případ přijatelnosti kasační
stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno
zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. O takové
pochybení se může jednat především tehdy, pokud krajský soud nerespektoval ustálenou soudní
judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu
nebo krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této
kategorie přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze
pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že pokud by k němu nedošlo,
věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné. Nevýrazná pochybení, především procesního
charakteru, proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity, aby byla důvodem přijatelnosti
kasační stížnosti.
Z výše uvedeného plyne, že je v zájmu stěžovatele v řízení o kasační stížnosti ve věcech
azylu splnit podmínky přípustnosti kasační stížnosti a svoji stížnost opřít o některý z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Zájmem stěžovatele je však rovněž uvést,
v čem spatřuje, v mezích kritérií přijatelnosti popsaných výše, v konkrétním případě přesah svých
vlastních zájmů, a z jakého důvodu by tedy měl Nejvyšší správní soud předloženou kasační
stížnost věcně projednat.
Nejvyšší správní soud v projednávané věci konstatuje, že stěžovatel opírá své stížní
námitky o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel se v kasační stížnosti nejprve obecněji vyjádřil k otázce posuzování zjevně
nedůvodných žádostí o udělení mezinárodní ochrany se zaměřením na ustanovení §16 odst. 2
zákona o azylu a konkrétně pak namítal, že účastnice řízení podala žádost o udělení mezinárodní
ochrany pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění z České republiky, protože tak učinila
až tehdy, kdy jí reálně hrozilo nuce né opuštění republiky. Otázkou doplňkové ochrany podle
§14a zákona o azylu se stěžovatel nezabýval z toho důvodu, že posuzování hrozící vážné újmy
je součástí řízení o správním vyhoštění. Plně tedy dostál zásadě „non-refoulement“. Pokud
krajský soud zrušil napadené správní rozhodnutí proto, že se nezabývalo splněním podmínek
pro udělení doplňkové ochrany, rozhodl v rozporu se zákonem. Odkaz krajského soudu
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78, je
retroaktivní, vzhledem k tomu, že správní rozhodnutí bylo vydáno již dne 28. 4. 2008.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78, vyslovil
právní názor, že správní orgán je povinen i v případě zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné
posoudit možnost udělení doplňkové ochrany ve všech jejích možných formách
předpokládaných v §14a odst. 2 zákona o azylu, a to i bez toho, že by to bylo žadatelem
namítáno, a pokud se správní orgán s otázkou udělení doplňkové ochrany nevypořádal,
má krajský soud vždy ex offo konstatovat nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí. Sedmý
pětičlenný senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k odlišnému právnímu
názoru, a to že krajský soud může ke zrušení správního rozhodnutí přistoupit jen tehdy, brání-li
nepřezkoumatelnost věcnému přezkumu. Protože však za této situace nemohl rozhodnout
odlišně, postoupil věc podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Usnesením ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, rozhodl rozšířený senát tak,
že: „Žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje správní orgán na základě skutečností, které žadatel
uvede či které ve správním řízení jinak vyjdou najevo, a to z hlediska všech zákonný ch forem této ochrany, které
se k těmto skutečnostem vztahují. Zamítnout žád ost podle §16 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, může správní
orgán jen tehdy, nepřichází-li v úvahu žádná z takovýchto forem mezináro dní ochrany; tento závěr musí
v rozhodnutí odůvodnit“. To znamená, že otázkou podmínek pro udělení doplňkové ochrany se musí
správní orgán zabývat v důvodech zamítavého rozhodnutí i v případě zamítnutí žádosti podle
jiných ustanovení než podle §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu, která to výslovně
předpokládají. Vypořádání se s neexistencí důvodů pro udělení doplňkové oc hrany je proto třeba
považovat za součást odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné ,
přičemž odůvodnění musí svým obsahem odpovídat požadavkům vyplývajícím z §68 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). To znamená,
že v odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany musí
být uvedeny důvody, pro které je žádost zamítána a dále, a to i v jiných případech
než předpokládaných v §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu, v něm musí být obsažena úvaha,
proč nebyly shledány podmínky pro udělení doplňkové ochrany.
Následně v usnesení ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, dostupném
na www.nsoud.cz, rozšířený senát vyslovil, že „Krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního
orgánu pro vady řízení, byť nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí
v rozsahu žalobních bodů“. Tento právní názor koriguje názory vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78. Jestliže tedy soud nemá poznatky
podporující závěr, že v řízení o udělení mezinárodní ochrany bylo nezbytné poskytnout žadateli
doplňkovou ochranu, neboť k tomu byly důvody plynoucí ze zásady non-refoulement, která
již nemůže být zajištěna v jiném řízení, pak možnost překročení žalobních bodů je vázána
jen na výjimky upravené s. ř. s. (buď by musela být zjištěna nicotnost rozhodnutí nebo jeho
nepřezkoumatelnost znemožňující přezkoumání v mezích žalobních bodů). Rozšířený senát
tak dospěl k závěru, že krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady
řízení, byť by nebyly v žalobě výslovně namítány, pokud tyto brání přezkoumání rozhodnutí
v rozsahu žalobních bodů.
Stěžovatel v kasační stížnosti zdůvodnil, že se nezabýval otázkou doplňkové ochrany
podle §14a zákona o azylu proto, že posuzování hrozící vážné újmy je součástí řízení o správním
vyhoštění. V tomto řízení se již vyjádřil v závazném stanovisku ze dne 2. 4. 2008 a neshledal
žádný důvod znemožňující vycestování žalobkyně. Plně tedy dostál zásadě „non-refoulement“.
V tomto směru je nutno odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyš šího správního soudu
ze dne 25. 1. 2011, č. j. 5 Azs 6/2010 - 107, dostupné na www.nssoud.cz, v němž bylo vysloveno,
že „Žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje správní orgán na základě skutečností, které žadatel uvede
či které ve správním řízení jinak vyjdou najevo, a to z hlediska všech zákonných forem této ochrany, které
se k těmto skutečnostem vztahují. Zamítnout žádost podle §16 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, může správní
orgán jen tehdy, nepřichází-li v úvahu žádná z takovýchto forem mezináro dní ochrany; tento závěr musí
v rozhodnutí odůvodnit“. Je nepochybné, že v odůvodnění napadené rozhodnutí ministerstva jsou
sice uvedeny důvody, pro které je žádost zamítána, ale chybí v něm úvaha, proč nebyly shledány
naplněnými podmínky pro udělení doplňkové ochrany. Žaloba podaná proti tomuto správnímu
rozhodnutí však obsahuje žalobní bod, v němž účastnice řízení brojila proti neudělení doplňkové
ochrany podle §14a zákona o azylu a proti nevyužití pravidla „non refoulement“. Proto krajský
soud musel přezkoumat napadené rozhodnutí v mezích tohoto žalobního bodu, na uvedenou
chybějící úvahu reagovat a závěr, ke kterému v této souvislosti dospěl je v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu.
Pokud se jedná o stížní námitku týkající se retroaktivity a odkazu krajského soudu
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78, vydaný
následně po napadeném správním rozhodnutí, lze odkázat na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, dostupné na www.nssoud.cz, v němž se Nejvyšší
správní soud vyjádřil k temporálním účinkům rozhodnutí rozšířeného senátu tak, že „Ustálená
judikatura vrcholných soudů představuje ve svém materiálním rozměru právní normu. Změnu či zpřesnění této
judikatury pak lze ve funkčním smyslu považovat za novelu právního předpisu s temporálními účinky, které
změna právního předpisu tradičně má. Tato skutečnost má tedy v projednávané věci následující účinky. 1) Změna
či zpřesnění judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků ve věcech
týkajících se stejného právního problému, které však byly před vydáním usnesení rozšířeného senátu pravomocně
skončeny ve správním řízení a proti kterým nebyla v odpovídající lhůtě podána správní žaloba – obdobně viz např.
nález ÚS ze dne 1. 3. 2004, sp. zn. IV. ÚS 792/02, Sb. n. u. US, sv. 32, č. 31, s. 281 či nález ÚS
ze dne 15. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 178/03, Sb. n. u. US, sv. 33, č. 20, s. 417. 2) Soudy rozhodující
ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnu tí rozšířeného senátu podle
tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních.“
S poukazem na toto usnesení rozšířeného senátu tedy nelze hovořit o retroaktivitě.
Pokud jde o námitku, že rozsudkem Nejvyš šího správního soudu ze dne 11. 2. 2009,
č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, není řešena otázka duplicity posuzování existence hrozící vážné újmy
podle §14a odst. 2 zákona o azylu a §179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců , je třeba poukázat
na již výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, dostupné na www.nsoud.cz, které koriguje názory vyslovené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78.
Ustálená a vnitřně jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu poskytuje tedy
dostatečnou odpověď na všechny námitky podávané v kasační stížnosti a krajský soud při svém
rozhodování postupoval bezchybně ve smyslu uvedené judikatury. Nejvyšší správní soud
neshledal ani žádné další důvody pro přijetí kasační stížnosti k věcnému projednání. Za těchto
okolností konstatuje, že kasační stížnost svým významem podstatně nepřes ahuje vlastní zájmy
stěžovatele.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
stěžovatele nepřijatelnou, a proto ji odmítl (§104a odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 věta první za použití §120
s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh
odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu