ECLI:CZ:NSS:2011:7.AZS.79.2009:97
sp. zn. 7 Azs 79/2009 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Jana
Passera v právní věci žalobce: A. K., zastoupen JUDr. Irenou Slavíkovou, advokátkou se sídlem
Wenzigova 5, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
30. 6. 2009, č. j. 48 Az 10/2009 – 50,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2009, č. j. 48 Az 10/2009 – 50,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2009, č. j. 48 Az 10/2009 - 50, bylo
zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „stěžovatel“) ze dne 6. 2. 2009,
č. j. OAM-35/LE-05-05-2009, kterým byla zamítnuta žádost žalobce (dále jen „účastník řízení“)
o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona
č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). V odůvodnění
rozsudku krajský soud uvedl, že se ztotožnil se závěrem stěžovatele v tom, že v případě účastníka
řízení jsou splněny podmínky pro užití ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu, neboť
ve správním řízení uváděl rozporné a nevěrohodné skutečnosti. Žalobní námitky proto krajský
soud vyhodnotil jako nedůvodné. Ale vzhledem k tomu, že se st ěžovatel nezabýval splněním
podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle ust. §14a a §14b zákona o azylu, má absence
výroku a řádného odůvodnění vztahujících se k doplňkové ochraně za následek
nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů i pro nesrozumitelnost.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že rozhodoval
plně v souladu s ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu. Požadavek krajského soudu
na posuzování doplňkové ochrany podle ust. §14a zákona o azylu při zamítnutí žádosti o udělení
mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné podle ust. §16 odst. 1 písm. g) citovaného zákona
odporuje zákonu. Povinnost zkoumat existenci možné hrozící vážné újmy podle ust. §14a odst. 2
zákona o azylu ukládá tento zákon jen v případě postupu podle ust. §16 odst. 1 p ísm. e) a f).
Pokud by bylo úmyslem zákonodárce uložit správnímu orgánu povinnost zkoumat existenci
důvodů pro udělení doplňkové ochrany i v případě posuzování podle ust. §16 odst. 1 písm. g)
zákona o azylu, nepochybně by tato povinnost byla součástí zákonného textu. Tak tomu ale není
a povinnost zabývat se doplňkovou ochranou při posuzování případu podle §16 odst. 1 písm. g)
zákona o azylu nemá tudíž žádnou oporu v zákoně a je jeho překročením. V daném případě
se nejedná o naplnění zásady „non-refoulement.“ Zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní
ochrany jako zjevně nedůvodné podle citovaného ustanovení totiž nemá za následek povinnost
dotčeného cizince okamžitě opustit území České republiky. V daném případě bylo účastníkovi
řízení uděleno správní vyhoštění s platností od 27. 1. 2009 do 27. 1. 2012 a právě v řízení
o správním vyhoštění došlo k naplnění zásady „non-refoulement“, neboť byly posuzovány
tzv. důvody znemožňující vycestování podle ust. §179 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Definice obsažená v citovaném
ustanovení je shodná s definicí doplňkové ochrany podle ust. §14a zákona o azylu, a to včetně
totožného popsání obsahu pojmu vážná újma. Před vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění
cizince je správní orgán povinen vyžádat si závazné stanovisko ministerstva vnitra,
zda vycestování cizince je možné (§120a zákona o pobytu cizinců). Tímto závazným stanoviskem
je vázán a nemůže se od něj odchýlit. Vzhledem k tomu, že závazné stanovisko v řízení
o vyhoštění vydává správní orgán rozhodující i v řízení o udělení mezinárodní ochrany, jednalo
by se u dotčeného ustanovení nejen o posuzování doplňkové ochrany bez opory v zákoně, ale i o
nežádoucí duplicitu, neboť o stejné věci by rozhodoval stejný orgán dvakrát. Závazné stanovisko
není sice samostatným správním rozhodnutím, ale jde o správní akt, kterým je podmíněn o vydání
rozhodnutí ve věci samé. Jako takové je přezkoumatelné v odvolacím řízení podle správního řádu
a jako podklad správního rozhodnutí o vyhoštění podléhá soudnímu přezkumu (§172 odst. 2
zákona o pobytu cizinců). Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud, po konstatování přípustnosti kasační stížnosti, v souladu s
ust. §104a s. ř. s. zkoumal, zda kasační stížnost svým významem podsta tně přesahuje vlastní
zájmy stěžovatele. Pokud by totiž tomu tak nebylo, musela by být odmítnuta jako nepřijatelná.
Přesahem vlastních zájmů stěžovatele, který ve věcech azylu jedině vede k meritornímu
projednání kasační stížnosti, je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je, kromě ochrany
veřejného subjektivního práva jednotlivce, pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní
názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky znamená, že přesah vlastních
zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec
konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je proto
nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad právního řádu
a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.
O přijatelnou kasační stížnost se tak prakticky může jedna t v případě, že kasační stížnost
se týká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího
správního soudu nebo jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, přičemž rozdílnost
v judikatuře může vyvstat na úrovni krajských soudů i Nejvyššího správního soudu. Kasační
stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená, že Nejvyšší
správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je na místě změnit výklad
určité právní otázky řešené dosud správními soudy jednotně. Další případ přijatelnosti kasační
stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno
zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. O takové
pochybení se může jednat především tehdy, pokud krajský soud nerespektoval ustálenou soudní
judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu
nebo krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této
kategorie přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze
pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že pokud by k němu nedošlo,
věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné. Nevýrazná pochybení, především procesního
charakteru, proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity, aby byla důvodem přijatelnosti
kasační stížnosti.
V daném případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se jedná o posledně uvedený
důvod přijatelnosti kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78, vyslovil
právní názor, že správní orgán je povinen i v případě zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné
posoudit možnost udělení doplňkové ochrany ve všech jejích možných formách
předpokládaných v §14a odst. 2 z ákona o azylu, a to i bez toho, že by to bylo žadatelem
namítáno, a pokud se správní orgán s otázkou udělení doplňkové ochrany nevypořádal,
má krajský soud vždy ex offo konstatovat nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí. Sedmý
pětičlenný senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k odlišnému právnímu
názoru, a to že krajský soud může ke zrušení správního rozhodnutí přistoupit jen tehdy, brání-li
nepřezkoumatelnost věcnému přezkumu. Protože však za této situace nemohl rozhodnout
odlišně, postoupil věc podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Usnesením ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, rozšířený senát rozhodl tak,
že „I. Krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení,
byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí
v rozsahu žalobních bodů. II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.“
V odůvodnění tohoto usnesení uvedl, že doplňková ochrana podle §14a a §14b přichází
v úvahu, jen pokud cizinec nesplňuje podmínky pro udělení azylu podle §12, §13 a §14 zákona
o azylu. Žadatel o mezinárodní ochranu podává žádost o její udělení, aniž by byl povinen
konkretizovat, kterou z jejích forem požaduje; je povinen uvést důvody, které pak v úplnosti
ve vztahu k jednotlivým ustanovením posuzuje správní orgán. Ten je také povinen podle §19
odst. 1 zákona o azylu zjišťovat veškeré údaje pro vydání rozhodnutí ve věci mezinárodní
ochrany, tj. všech jejích forem. Rozšířený senát již v usnesení ze dne 25. 1. 2011,
č. j. 5 Azs 6/2010 – 107, vyslovil, že zamítnout žádost podle §16 zákona o azylu může správní
orgán jen tehdy, nepřichází-li v úvahu žádná z forem mezinárodní ochrany a že tento závěr musí
v rozhodnutí odůvodnit. To znamená, že se otázkou podmínek pro udělení doplňkové ochrany
musí správní orgán zabývat v důvodech zamítavého rozhodnutí i v případě zamítnutí žádosti
podle jiných ustanovení než podle §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu, která to výslovně
předpokládají. Vypořádání s neexistencí důvodů pro udělení doplňkové ochrany je proto třeba
považovat za součást odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné;
odůvodnění svým obsahem musí odpovídat požadavkům vyplývajícím z §68 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). V daném
případě to znamená, že v odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu
musí být uvedeny důvody, pro které je žádost zamítána a dále, a to i v jiných případech
než předpokládaných v §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu, musí být uvedena i úvaha o tom,
proč nebyly shledány naplněnými podmínky pro udělení doplňkové ochrany (totéž ostatně platí
i pro humanitární azyl podle §14 zákona o azylu).
Dále se rozšířený senát zabýval otázkou, zda v případě žalob ve věcech mezinárodní
ochrany nejsou dány specifické důvody k překročení žalobních bodů přesahující vymezení
v s. ř. s. Ve věcech mezinárodní ochrany totiž existují mezinárodní závazky, které je t řeba
respektovat; ostatně mezinárodní smlouvou je soud rovněž vázán a je oprávněn také posuzovat
soulad jiného předpisu s takovou smlouvou (čl. 10, čl. 95 Ústavy). Soud tedy musí nad rámec
žalobních bodů respektovat princip non-refoulement vyplývající z Ženevské úmluvy a i z čl. 3
evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V této souvislosti rozšířený senát
odkázal na rozsudek ze dne 21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005 – 75, v němž bylo vysloveno,
že „Soud je i při aplikaci kogentních norem p rocesního práva vázán článkem 10 Ústavy ČR. Nesmí proto použít
vnitrostátní procesní normu (zde ustanovení §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. obsah ující zákaz rozšiřovat žalobu
o další žalobní body po lhůtě pro její podání), pokud by její aplikace nutně a ne vyhnutelně vedla k porušení zásady
non-refoulement obsažené v čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků či k porušení zákazu vyhostit
cizince do země, kde by byl vystaven hrozbě mučení či nelidského a ponižujícího zach ázení či trestu, jenž vyplývá
z čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva
tento článek vykládající. “
Pro daný případ to podle názoru rozšířeného senátu znamená, že by soud nemohl
přehlédnout (bez ohledu na obsah žaloby), pokud by byly dány důvody k ochraně žalobce před
hrozící vážnou újmou v zemi původu, které žalovaný nezohlednil za situace, kdy již nepřichází
v úvahu žádné další řízení, v němž by mohla být ochrana poskytnuta. Poznatky k tomu zpravidla
vyplývají z vyjádření žadatele v žádosti nebo při pohovoru a ze skutečností zjištěných o zemi
původu v řízení či známých z jiných řízení, či známých obecně. Pokud tedy má soud k dispozici
poznatky o tom, že žadateli o azyl je nezbytné poskytnout doplňkovou ochranu podle
§14a zákona o azylu, neboť její neposkytnutí by bylo narušením zásady non-refoulement a ochranu
již nelze poskytnout v jiném řízení, rozhodnutí žalovaného zruší, aniž by taková skutečnost
musela být žalobou výslovně namítána. Ochranou, jíž lze poskytn out mimo řízení o udělení
mezinárodní ochrany, se rozšířený senát zabýval v usnesení ze dne 7. 9. 2010,
č. j. 4 Azs 60/2007 - 119 (publikováno pod č. 2174/2011 Sb. NSS). V tomto usnesení vyslovil,
že v případě nesplnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany, je dostačující zárukou
ochrany cizince před vážnou újmou, hrozící mu v zemi původu, řízení podle zákona č. 326/199 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, zaručujícího plné respektování zásady
non-refoulement (srovnej zejména odst. 22 cit. usnesení). Ve vztahu ke stěžovatelem namítanému
posuzování podmínek vyhoštění předcházejícímu řízení o mez inárodní ochraně lze odkázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, č. j. 6 Azs 15/2010 - 82 (publikován
pod č. 2175/2011 Sb. NSS). Pokud tedy soud nemá poznatky podporující závěr, že v řízení
o udělení mezinárodní ochrany bylo nezbytné poskytnout cizinci doplňkovou ochranu, neboť
k tomu byly důvody plynoucí ze zásady non-refoulement, která již nemůže být zajištěna v jiném
řízení, pak možnost překročení žalobních bodů je vázána jen na výjimky upravené s. ř. s. Musela
by tedy být zjištěna buď nicotnost rozhodnutí, nebo jeho nepřezkoumatelnost znemožňující
přezkoumání v mezích žalobních bodů.
V dané věci, jak vyplývá z odůvodnění napadeného správního rozhodnutí, se stěžovatel
zabýval důvody, které uvedl účastník řízení a dospěl k závěru, že jeho výpověď je nevěrohodná
a nelze jej tedy považovat za osobu ve vlasti pronásledovanou či jakýmkoliv způsobem
ohrožovanou. Na základě uvedených skutečností byla žádost účastníka řízení zamítnuta jako
zjevně nedůvodná podle ust. §16 odst. 1 písm. g) zákona o azylu. V žalobě pak účastník řízení
pouze obecně namítal, že stěžovatel nevyhodnotil řádně jeho vý pověď, že nepostupoval tak,
aby byl zjištěn stav věci v nezbytném rozsahu a že podklady, které si opatřil pro rozhodnutí,
nebyly úplné ve smyslu ust. §3 a §50 správního řádu. Podle jeho názoru uvedl skutečnosti
svědčící o tom, že byl vystaven pronásledování z důvodů uvedených v ust. §12 zákona o azylu,
přičemž toto pronásledování bylo tolerováno státem.
Nejvyšší správní soud vázán právním názorem rozšířeného senátu dospěl k závěru,
že za situace, kdy žaloba neobsahovala žádné námitky týkající se doplňkové ochrany a krajský
soud neměl poznatky podporující závěr, že v řízení o udělení mezinárodní ochrany bylo nezbytné
poskytnout účastníkovi řízení doplňkovou ochranu z důvodu plynoucího ze zásady non-refoulement,
měl přezkoumat napadené správní rozhodnutí pouze v mezích žalobních bodů. Jeho závěr,
že stěžovatel má povinnost samostatným výrokem rozhodnout, že účastník řízení nesplňuje
podmínky pro udělení doplňkové ochrany, nemá oporu v zákoně o azylu ani v judikatuře
Nejvyššího správního soudu. Odkázal-li krajský soud v této souvislosti na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80 (publikované
pod č. 1839/2009 Sb. NSS), v němž byl vysloven právní názor, že „Ustanovení §28 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak, že pojem "rozhodnutí
o neudělení nebo odnětí azylu" zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné
(§16 zákona). V tomto případě byl správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování“, je třeba
uvést, že tento judikát interpretoval ustanovení §28 zákona o azylu ve znění účinném do
31. 8. 2006, přičemž zákonem č. 165/2006 Sb. byl s účinností od 1. 9. 2006 institut překážek
vycestování nahrazen institutem doplňkové ochrany. V této souvislosti je třeba poukázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78), v němž
byl vysloven právní názor, že „I. Ačkoliv dřívější právní úprava překážek vycestování a dnešní doplňkové
ochrany je shodná, a tudíž není důvodu paušálně odmítat aplikaci závěrů judikatury a doktríny k překážkám
vycestování, je třeba při výkladu doplňkové ochrany věnovat pozornost všem nuancím a změnám, k nimž oproti
úpravě překážek vycestování došlo (vypuštění některých překážek vycestování, rozdílné vymezení stát u, ve vztahu
k němuž se nebezpečí vážné újmy posuzuje, rozdílná definice skutečností naplňujících vážnou újmu, absence
vylučující klauzule). Správní orgán a správní soud jsou navíc povinni vykládat institut doplňkové ochrany nejenom
v souladu se zněním §14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ale i v souladu s textem a účelem směrnice Rady
2004/83/ES, a přihlížet k výkladu směrnice provedenému Soudním dvorem Evr opských společenství, jakož
i k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva v této oblasti. II. V případě zamítnutí žádosti o mezinárodní
ochranu jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azy lu, je správní orgán povinen
se v odůvodnění vypořádat s otázkou možného udělení doplňkové ochrany.“
Kasační stížnost je tedy důvodná, a proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci
rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační
stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu