ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.28.2010:89
sp. zn. 8 As 28/2010 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: M. N., zastoupeného Mgr.
Eduardem Benešem, advokátem se sídlem Na Rozcestí 6/1434, Praha 9 - Libeň,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 21. 1. 2008, čj. MV-2594/VS-2008, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 9. 2009, čj. 6 Ca 69/2008 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce, advokátovi Mgr. Eduardu Benešovi, se p ř i z n á v á
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti v částce 2880 Kč, která mu bude
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě do 60 dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra vnitra ze dne 21. 1. 2008, čj. MV-2594/VS-2008, byl zamítnut
rozklad žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne
2. 8. 2007, čj. OAM-389-6/TP-2007, kterým byla na základě §75 odst. 1 písm. g) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobce o udělení
povolení k trvalému pobytu na území České republiky.
Proti rozhodnutí ministra vnitra žalobce brojil žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), v níž v obecné rovině uvedl, že žalovaný nerespektoval jeho práva a zásady
správního řízení. Soudem ustanovený zástupce žalobu konkretizoval tak, že podle §67 odst. 7
zákona o pobytu cizinců lze splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území pominout
z důvodů hodných zvláštního zřetele. Takovýmto důvodem je válečná situace, ve které se žalobce
nacházel, a další důvody obsažené v jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany. V posuzované
věci dále došlo k nezákonnému posouzení zmeškání lhůty pro podání žádosti, neboť ta byla
podána včas v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě.
Před tím, než ustanovený zástupce doplnil žalobu, žalobce adresoval soudu podání
označené jako replika, v němž zdůraznil, že jeho trvalý pobyt na území České republiky není
v rozporu s veřejnými zájmy. V jeho případě jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele
ve smyslu §67 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, a proto mu měl žalovaný prominout podmínku
čtyřletého nepřetržitého pobytu na území. Žalovaný tak neučinil s ohledem na nedostatečně
zjištěný skutkový stav. Rozhodnutí žalovaného je zmatečné a nepřezkoumatelné,
neboť ustanovení §67 odst. 1 téhož zákona neobsahuje písmeno a), které bylo
ve věci aplikováno. Správní rozhodnutí je nezákonné i pro závěr o době, v níž žalobce podal
žádost o povolení k trvalému pobytu. Ustanovení §67 odst. 8 zákona o pobytu cizinců stanoví
dvouměsíční - pořádkovou - lhůtu pro podání žádosti. Žalobce podal žádost před uplynutím
stanovené lhůty, a proto je argumentace žalovaného nezákonná, zcela neopodstatněná
a neoprávněně zvyšuje tvrdost zákona vůči žalobci. Ohradil se i proti tvrzení žalovaného, že není
zřejmé, v čem by měla spočívat nenahraditelná újma v osobním životě žadatele.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 17. 9. 2009, čj. 6 Ca 69/2008 – 54. Soud
se nejprve zabýval tím, podle jaké právní úpravy měla být posuzována žalobcova žádost.
Ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno, byla novelizována zákonem č. 379/2007 Sb.,
účinným dnem 21. 12. 2007. Vzhledem k tomu, že žalobce podal žádost o povolení k trvalému
pobytu dne 30. 7. 2007, je třeba s ohledem na čl. II zákona č. 379/2007 Sb. vycházet z právní
úpravy účinné do 20. 12. 2007. Městský soud posoudil jako nedůvodnou námitku, že v případě
žalobce byly splněny důvody hodné zvláštního zřetele ve smyslu §67 odst. 7 zákona o pobytu
cizinců. Podle tohoto ustanovení správní orgán nemohl danou věc posuzovat, neboť bylo
do zákona vloženo až shora uvedeným zákonem č. 379/2007 Sb., tedy až po zahájení řízení.
V rozhodné době bylo možné prominout splnění podmínky nepřetržitého pobytu a podmínky
trvání řízení o udělení mezinárodní ochrany podle §67 odst. 4 zákona o pobytu cizinců (ve znění
účinném do 20. 12. 2007).
Z téhož důvodu městský soud odmítl i názor žalobce, že rozhodnutí obsahuje odkaz
na ustanovení zákona o pobytu cizinců, která na danou věc nedopadají. Správní orgán prvního
stupně správně zamítl žádost podle §75 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců, ve znění
účinném do 20. 12. 2007 a v rámci §67 odst. 1 téhož zákona se zabýval podmínkou splnění délky
pobytu a podmínkou lhůty pro podání žádosti. K námitce žalobce, že žádost podal v zákonem
stanovené dvouměsíční lhůtě, městský soud uvedl, že i tato námitka vychází z právní úpravy
účinné od 21. 12. 2007, která na daný případ nedopadá. Dle relevantní právní úpravy bylo třeba
podat žádost neprodleně. Soud poukázal na to, že nebyla-li naplněna podmínka nepřetržitého
pobytu na území po dobu 4 let, nemohlo by na zamítnutí žádostí nic změnit ani to, kdyby žalobce
tuto žádost podal bezprostředně po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Pro udělení
povolení k trvalému pobytu je potřebné, aby byly splněny všechny podmínky současně. Za této
situace se jeví jako nadbytečné, aby se soud podrobně zabýval tím, zda žalobce žádost podal
neprodleně či nikoliv. Proto pouze v obecné rovině konstatoval, že v zákoně není daný pojem
blíže vyložen, avšak doba přesahující jeden měsíc se jeví jako nepřiměřeně dlouhá k tomu, aby
žádost bylo možné považovat za neprodleně podanou.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodu §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Městský
soud dle stěžovatele nesprávně posoudil nesplnění podmínky pro podání žádosti neprodleně
po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel se jako cizinec nemůže orientovat
v místních zákonech a není proto po něm možné požadovat znalost toho, jak dlouhou dobu
znamená termín „neprodleně“. Soud by měl vzít v úvahu i skutečnost, že každý národ má své
představy o čase. Pokud tedy stěžovatel nebyl informován o tom, kdy má podat svou žádost
o povolení k trvalému pobytu, nemůže mu být tato skutečnost ukládána za „vinu“. Stěžovatel
podal žádost za 1 měsíc a 5 dnů po ukončení řízení o mezinárodní ochraně a trvá na tom, že tak
učinil neprodleně. Podle stěžovatele bylo možné v dané věci aplikovat §67 odst. 7 zákona
o pobytu cizinců, neboť svědčí v jeho prospěch. Toto ustanovení svou povahou odráží nové
hodnoty a pohled společnosti na danou věc. Rozšiřuje další možnosti udělení trvalého pobytu,
neboť takto se změnila imigrační politika v České republice.
Ministerstvo vnitra ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že důvodem pro odmítnuti
žádosti stěžovatele bylo nesplnění dvou zákonných podmínek stanovených v §67 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců ve znění účinném v době rozhodování. Nesplnění podmínky obsažené
pod písmenem b) daného ustanovení stěžovatel nezpochybňoval. K aplikaci písmene a) správní
orgán odkázal na konstantní judikaturu soudů (konkrétně pak na rozhodnutí městského soudu
ze dne 22. 10. 2008, čj. 9 Ca 144/2007 - 27), jež vymezuje pojem „neprodleně“ tak, že doba 1
měsíce a 5 dnů jednoznačně nespadá pod vymezení daného pojmu. K aplikaci v době
rozhodování neplatného §67 odst. 7 zákona o pobytu cizinců není dán relevantní důvod.
Stěžovatel neuvedl, a taková skutečnost nevyšla najevo ani v řízení o udělení mezinárodní
ochrany, žádnou okolnost, z níž by vyplývala existence zvláštního zřetele hodného důvodu.
Taková námitka je dle žalovaného irelevantní a účelová.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval vztahem formulace petitu kasační stížnosti k její
projednatelnosti. Stěžovatel požadoval, aby Nejvyšší správní soud změnil rozhodnutí městského
soudu, a to tak, že rozhodnutí žalovaného se ruší a stěžovateli se uděluje povolení k trvalému
pobytu. Jak správně poukázal žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, stěžovatelem
požadovaný postup, tedy změna rozhodnutí městského soudu, není s ohledem na kasační princip,
jímž je ovládáno správní soudnictví (rovněž srov. §110 s. ř. s.) možný. Nejvyšší správní soud
však vyšel z celého obsahu kasační stížnosti, z něhož je zřejmé, že se stěžovatel domáhá primárně
zrušení rozhodnutí správního orgánu, kterým mu nebyl udělen trvalý pobyt, a dospěl k závěru,
že nic nebrání pokračování v řízení o kasační stížnosti a přezkumu napadeného rozhodnutí
městského soudu.
V posuzované věci je mezi účastníky řízení sporné naplnění podmínek pro vydání
povolení k trvalému pobytu. Předpoklady pro jeho vydání jsou stanoveny v §67 zákona o pobytu
cizinců, ve znění účinném v rozhodné době (do 20. 12. 2007). Na základě tohoto ustanovení
se povolení k trvalému pobytu vydá cizinci po 4 letech nepřetržitého pobytu na území, který
na území pobývá v rámci přechodného pobytu po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany
a o vydání tohoto povolení žádá neprodleně po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany,
a toto řízení, včetně případného řízení o kasační stížnosti, trvalo nejméně 2 roky. Do uvedené
doby pobytu se podle §67 odst. 2 citovaného zákona započítává doba pobytu na území na vízum
k pobytu nad 90 dnů, na povolení k dlouhodobému pobytu a doba pobytu po dobu řízení
o udělení mezinárodní ochrany, včetně případného řízení o kasační stížnosti. Splnění podmínky
nepřetržitého pobytu a podmínky trvání řízení o udělení mezinárodní ochrany lze prominout,
žádá-li o povolení k trvalému pobytu na území nezletilý nebo zletilý nezaopatřený cizinec anebo
cizinec zbavený způsobilosti k právním úkonům, který byl rozhodnutím příslušného orgánu
svěřen do péče cizince žádajícího o povolení k trvalému pobytu podle odstavce 1 (§67 odst. 4).
Povolení k trvalému pobytu je tedy možné vydat tehdy, jestliže je splněna: 1) podmínka
nepřetržitého pobytu na území České republiky v délce alespoň 4 let; 2) podmínka pobytu
na území v rámci přechodného pobytu po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany; 3)
podmínka podání žádosti neprodleně po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany; 4)
podmínka trvání řízení o udělení mezinárodní ochrany, včetně případného řízení o kasační
stížnosti, nejméně 2 roky. Tyto podmínky musí být splněny kumulativně.
Stěžovatel nenaplnil hned podmínku uvedenou ad 1), neboť ze správního spisu vyplývá,
že dne 24. 7. 2005 přicestoval na území České republiky, kde dne 1. 8. 2005 požádal o udělení
mezinárodní ochrany. Řízení bylo ukončeno dne 25. 6. 2007 pravomocným rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu, jímž byla odmítnuta kasační stížnost stěžovatele. Dne 30. 7. 2007
podal žádost o povolení k trvalému pobytu. Doba čtyřletého nepřetržitého pobytu, počítaná
ve smyslu §67 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, nebyla jednoznačně splněna.
Dle stěžovatele bylo možné i v posuzovaném řízením použít §67 odst. 7 zákona
o pobytu cizinců, ve znění účinném od 21. 12. 2007, dle kterého lze prominout splnění podmínky
nepřetržitého pobytu na území z důvodů hodných zvláštního zřetele, zejména je-li oprávněným
cizincem osoba mladší 15 let nebo nepříznivý zdravotní stav žadatele nastal za pobytu na území.
Tento požadavek není oprávněný. Jak správně uvedl městský soud, s ohledem na přechodné
ustanovení čl. II zákona č. 379/2007 Sb., kterým byl novelizován zákon o pobytu cizinců, řízení
zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 326/1999 Sb.,
ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Řízení o udělení trvalého pobytu bylo
zahájeno dne 30. 7. 2007, a proto bylo nutno ve věci postupovat podle právní úpravy účinné
do 20. 12. 2007. Stěžovatelem poukazované ustanovení §67 odst. 7 zákona o pobytu cizinců
proto nebylo možné ve věci použít, a to i když se mu obecně jeví jako výhodnější (nejedná se zde
o případ, na nějž by dopadal č. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod).
Ačkoliv již tyto objektivně dané podmínky znemožňovaly vydání povolení k trvalému
pobytu, Nejvyšší správní soud se zabýval i aplikací §67 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
v daném případě, neboť kasační stížnost byla postavena zejména na nesprávném výkladu pojmu
„neprodleně“. Předně nutno uvést, že i kdyby zdejší soud dospěl k závěru, že žádost byla podána
„neprodleně“, nemohlo by to nic změnit na výsledku správního řízení, neboť stěžovatel nesplnil
podmínku čtyřletého nepřetržitého pobytu na území.
Jak zástupce stěžovatele v podané žalobě, tak i žalobce ve svém podání, vycházeli
ze znění zákona o pobytu cizinců účinného od 21. 12. 2007, dle kterého žádost o povolené
trvalého pobytu lze podat nejpozději do 2 měsíců po pravomocném ukončení řízení o udělení
mezinárodní ochrany (§67 odst. 5). Podle právní úpravy účinné v době podání a projednávání
stěžovatelovy žádosti o povolení k trvalému pobytu bylo třeba žádost podat neprodleně
po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel podal žádost o povolení trvalého
pobytu ve lhůtě 1 měsíce a 5 dnů po ukončení řízení o mezinárodní ochraně.
Nejvyšší správní soud pokládá za vhodné poukázat, že výkladem tohoto pojmu se zabýval
Městský soud v Praze, který v rozhodnutí ze dne 22. 10. 2008, čj. 9 Ca 144/2007 - 27,
přezkoumávající posouzení žádosti podané po téměř dvou měsících, dospěl k závěru, že pojem
„neprodleně“ „nelze považovat za neurčitý právní pojem, ale je nutno jej vykládat ve smyslu obecného základu
jazyka, v němž znamená „bez zbytečného prodlení“, „ihned“, „okamžitě“, „bez meškání“ apod. Lhůtu takto
určenou je tak třeba počítat na dny, maximálně týdny.“ Tento soud žalobu zamítl mimo jiné z důvodu,
že správní orgány obou stupňů své rozhodnutí v dané věci v souladu s §68 odst. 3
správního řádu dostatečně odůvodnily, přičemž z jejich rozhodnutí je zřejmý výklad daného
pojmu. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 11. 2009, čj. 4 As 19/2009 - 103,
www.nssoud.cz, naopak dospěl k závěru, že pojem „neprodleně“ spadá do kategorie
tzv. neurčitých právních pojmů a se zřetelem k tomu musí správní orgán přistupovat k jeho
interpretaci. Na základě provedeného výkladu pojmu „neprodleně“ kasační soud vyslovil,
že k výkladu neurčitého právního pojmu „neprodleně“ nepostačuje, „pokud žalovaný uvedl,
že za neprodleně podanou žádost nelze pokládat žádost podanou po uplynutí 1 měsíce a 13 dnů.“ Soud dále
vyslovil, že nelze vyloučit, že „za určitých okolností bude pojmu „neprodleně“ vyhovovat i lhůta několika
týdnů (v daném případě necelých 6 týdnů), pokud bude pro žadatele o povolení k trvalému pobytu časově náročné
či jinak komplikované předložit správním orgánem požadované náležitosti žádosti. Pokud neurčitý správní pojem
bude žalovaným náležitě vyložen a konfrontován se skutkovými zjištěními konkrétního případu, bude teprve poté
možno usuzovat na správnost jeho závěru, přičemž v této souvislosti bude třeba zaujmout stanovisko i k dosavadní
praxi správního orgánu s ohledem na nutnost zachování principu vázanosti správního orgánu vlastní správní
praxí v případě, že mu zákon dává prostor k uvážení.“
Stěžovatel v průběhu správního řízení uvedl, že ke zpoždění při podání žádosti o povolení
trvalého pobytu došlo vinou jeho advokáta, který mu nevysvětlil, že musí žádost podat ihned
a rovněž veškeré jeho „papíry“ se nacházely u uvedeného advokáta. Žalovaný ve svém
rozhodnutí konstatoval, že pro posouzení věci není významná kvalita poskytované právní pomoci
zvoleným advokátem, který má znát český právní řád. Z obou shora uvedených soudních
rozhodnutí plyne, že správní orgán musí ve svém rozhodnutí vyložit své hodnocení naplnění
podmínky stanovené v §67 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ve vztahu ke konkrétní lhůtě
podání žádosti a jejím případným důvodům. Lze tak konstatovat, že žalovaný se alespoň
ve stručnosti zabýval důvody, pro které nepovažuje podání žádosti „neprodleně“ a podal
své hodnocení s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti daného případu.
Nicméně, ačkoliv lze, bez hodnocení v konkrétní věci, připustit, že i doba 1 měsíce a pěti
dnů by mohla být za určitých okolností považována za „neprodlenou“ při podání žádosti
o povolení trvalého pobytu, Nejvyšší správní soud považoval za nadbytečné se blíže zabývat tím,
zda správní orgán v posuzovaném případě vyložil předmětný pojem v intencích shora uvedených
požadavků. Jak již bylo předesíláno výše, a jak rovněž správně uvedl i městský soud, za situace,
kdy nebyla splněna další z kumulativních podmínek požadovaných pro vyhovění žádosti
o povolení trvalého pobytu dle §67 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, by ani podání žádosti
neprodleně nemohlo zvrátit zamítavé rozhodnutí podle §75 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu
cizinců. Námitka stěžovatele, že každý národ má jiné představy o čase, není pro výklad daného
pojmu v podmínkách českého právního řádu relevantní.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného neshledal napadený rozsudek
městského soudu nezákonným. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné jiné vady, k nimž
by musel přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
§120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému správnímu orgánu podle obsahu spisu žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku.
Stěžovateli byl usnesením městského soudu ze dne 20. 1. 2009, čj. 6 Ca 69/2008 - 16,
pro řízení o žalobě ustanoven zástupcem Mgr. Eduard Beneš, advokát se sídlem Na Rozcestí
6/1434, Praha 9, který jej zastupuje i v řízení o kasační stížnosti. V takovém případě platí hotové
výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8 s. ř. s.). Pokud jde o řízení o kasační stížnosti,
ustanovenému zástupci náleží v souladu s §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
odměna za jeden úkon právní služby po 2100 Kč spočívající v podání kasační stížnosti a jeden
režijní paušál po 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky. Nejvyšší správní soud opakovaně
vyslovil, že úkon právní služby podle advokátního tarifu v sobě zahrnuje určitý provázaný soubor
dílčích činností při převzetí případu a přípravě zastoupení. Musí být přitom prokázán jeho účel,
cíl a příčinná souvislost ve vztahu k obhajobě práv zastupovaného účastníka. Za úkon důvodně
vynaložený k ochraně práv zastupovaného nelze proto považovat sdělení o nevznesení námitky
podjatosti senátu, který ve věci rozhoduje a vyčíslení požadované odměny. Nejvyšší správní soud
dále zástupci nepřiznal požadovanou odměnu za podání žádosti o osvobození od soudního
poplatku učiněnou na základě výzvy městského soudu ze dne 13. 1. 2010, neboť zástupci
stěžovatele nic nebránilo tuto žádost učinit již v samotné kasační stížnosti. Zástupce stěžovatele
doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se podle §35 odst. 8 s. ř. s. odměna
zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 20 % z částky 2400 Kč, tj. 480 Kč.
Ustanovenému zástupci se tedy přiznává odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti
v celkové výši 2880 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60
dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 6. ledna 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu