ECLI:CZ:NSS:2011:9.AFS.25.2011:100
sp. zn. 9 Afs 25/2011 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně:
SMO, městská akciová společnost Orlová, se sídlem Okružní 988, Orlová - Lutyně,
zast. Mgr. Davidem Jüngerem, advokátem se sídlem 28. října 219/438, Ostrava
- Mariánské Hory, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Masarykovo nám. 91/5, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2009,
č. j. 081301708/179/09/90.120/Kr, ve věci porušení cenových předpisů, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2010,
č. j. 10 Ca 226/2009 - 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí
proti shora označenému rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Státní energetické inspekce,
ústředního inspektorátu (dále jen „Státní energetická inspekce“), ze dne 19. 6. 2009,
č. j. 081301708/179/09/90.120/Kr. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto stěžovatelčino
odvolání proti rozhodnutí Státní energetické inspekce, územního inspektorátu
pro Moravskoslezský kraj, ze dne 11. 3. 2009, č. j. 081301708/499/09/80.104/Mr, kterým
jí byla udělena pokuta ve výši 1 028 641 Kč za to, že v rozporu s podmínkami
stanovenými pro věcné usměrňování cen nerespektovala závazný postup při tvorbě ceny
tepelné energie stanovený Energetickým regulačním úřadem.
Městský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že stěžovatelka z účetní evidence vyřadila
majetek v účetní hodnotě 1 700 821,81 Kč, který byl prodán za 80 000 Kč. Tato operace
pro stěžovatelku z účetního hlediska představovala náklad ve výši 1 620 821,81 Kč.
To však dle městského soudu nelze směšovat s pojmem nákladů z hlediska zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon
o cenách“), či cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 9/2004 k cenám
tepelné energie, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „cenové rozhodnutí
č. 9/2004“). V otázce, zda se na řízení, v němž byla v daném případě uložena pokuta,
vztahuje ustanovení §95 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání
a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „energetický zákon“),
nebo §17 odst. 4 zákona o cenách, městský soud odkázal na judikát Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 As 14/2005 - 108, a dospěl k závěru, že v daném případě
je nutno aplikovat §17 odst. 4 zákona o cenách.
Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž uvedla,
že v českém právním řádu sice dochází k užívání shodných pojmů v různých významech
(jako příklad uvádí pojem „stavba“, který má různý význam v soukromém a veřejném
právu), nicméně vzhledem k systematice soukromého a veřejného práva je v tom daném
odvětví nutno shodnému pojmu přisuzovat shodný význam. Pojem „ekonomicky
oprávněný náklad“ je tak nutno v rámci veřejného práva vykládat jednotně. Stěžovatelka
dále vyjádřila nesouhlas s tím, že měla odlišovat pojem „ekonomicky oprávněný náklad“
ve smyslu účetním od totožného pojmu ve smyslu cenových předpisů. Takový výklad
je dle jejího názoru nepřípustně extenzivní a jde nad rámec zákona. Pro případ,
že by Nejvyšší správní soud shora uvedenou argumentaci neshledal důvodnou,
stěžovatelka trvá na tom, že částka 1 620 821,81 Kč pro ni představovala náklad
ve smyslu cenového rozhodnutí č. 9/2004 a městský soud se dopustil nesprávného
právního posouzení věci, když dospěl k opačnému názoru.
Stěžovatelka dále poukázala na to, že se městský soud s odvoláním na ustálenou
judikaturu ztotožnil se správními orgány v tom, že v dané věci bylo třeba aplikovat
ust. §17 odst. 4 zákona o cenách, a nikoli §95 odst. 4 energetického zákona. Stěžovatelka
má za to, že v dané věci ustálená judikatura neexistuje. Městský soud vyšel z rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 As 14/2005 - 108, které odkazuje
na rozhodnutí téhož soudu ze dne 5. 2. 2004, č. j. 7 A 4/2001 - 72. Posledně zmíněné
rozhodnutí se dle stěžovatelky nemůže týkat vztahu zákona o cenách a energetického
zákona, protože se zabývalo skutkem, který se stal před rokem 2001, kdy energetický
zákon nabyl účinnosti. Na nyní projednávanou věc tak uvedené rozhodnutí nelze
vztáhnout a vzhledem k tomu, že z tohoto rozhodnutí vychází i rozhodnutí pod
č. j. 2 As 14/2005 - 108, tak není možné aplikovat ani je.
Stěžovatelka trvá na tom, že je třeba rozlišovat mezi lhůtou k zahájení správního
řízení, odkazuje přitom na §95 odst. 4 energetického zákona, a lhůtou, ve které lze
pokutu, v již zahájeném řízení, uložit do tří let ode dne, kdy se o porušení cenových
předpisů kontrolní orgány dozvěděly dle §17 odst. 4 zákona o cenách. Stěžovatelka
uvedla, že pokud by bylo zákonodárcovým úmyslem aplikovat ust. §17 odst. 4 zákona
o cenách tak, jak to učinila Státní energetická inspekce, zákon by obsahoval formulaci:
„řízení o uložení pokuty lze zahájit do tří let ode dne, kdy se o porušení cenových
předpisů kontrolní orgány dozvěděly…“, a nikoli formulaci, že „pokutu lze uložit
do tří let ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány
dozvěděly…“.
Stěžovatelka navrhla rozsudek městského soudu zrušit a vrátit věc tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti Státní energetická inspekce ve vztahu k první
stěžovatelčině námitce odkázala na tu část rozhodnutí městského soudu, v níž se uvádí,
že pojem „náklady“ ve smyslu účetním stěžovatelka nesprávně zaměnila s pojmem
„ekonomicky oprávněné náklady“ ve smyslu cenových předpisů. Státní energetická
inspekce dále vyjádřila přesvědčení, že dle §3 odst. 3 a 4 zákona č. 265/1991 Sb.,
o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění účinném v rozhodné době
(dále jen „zákon o působnosti orgánů ČR v oblasti cen“), je cenovým kontrolním
orgánem s právem ukládat pokuty za porušení cenových předpisů podle zvláštního
zákona (§17 zákona o cenách). Státní energetická inspekce navrhla kasační stížnost
zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatelka je v řízení
o kasační stížnosti zastoupena advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumal
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2 a odst. 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
V době vydání žalobou před městským soudem napadených rozhodnutí ukládání
pokut za nedodržení cenových předpisů v energetice spadalo do kompetence Státní
energetické inspekce. Na základě zákona č. 211/2011 Sb., účinného ode dne 18. 8. 2011,
došlo k novelizaci energetického zákona a nově pokuty za porušení zákona o cenách
u cen v oblasti energetiky ukládá Energetický regulační úřad. Působnost k ukládání pokut
v posuzované věci tak v průběhu řízení o kasační stížnosti přešla na Energetický regulační
úřad, na který tak přešlo postavení žalovaného v řízení o této kasační stížnosti.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že pojem „ekonomicky oprávněný náklad“
má být v rámci veřejného práva vykládán jednotně, a je tak nepřípustné tomuto pojmu
přikládat jiný význam v cenovém rozhodnutí č. 9/2004 a v zákoně o cenách. Nejvyšší
správní soud k tomu uvádí, že městský soud na žádném místě svého rozhodnutí neučinil
závěr, že pojem „ekonomicky oprávněný náklad“ má odlišný obsah v zákoně o cenách
a v cenovém rozhodnutí č. 9/2004, k tomu se totiž městský soud vůbec nevyjadřoval,
nebylo to ani předmětem žalobních námitek v řízení před ním. Městský soud v této
souvislosti dospěl pouze k závěru, že nelze směšovat pojem „náklad“ ve smyslu účetním
s pojmem „ekonomicky oprávněný náklad“ ve smyslu cenových předpisů. Zdejší soud
tak uzavírá, že tato stěžovatelčina námitka týkající se jednotného výkladu pojmu
„ekonomicky oprávněný náklad“ směřuje k právním závěrům, které městský soud
v napadeném rozhodnutí neučinil. Taková námitka proto nemůže být úspěšná.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s následující námitkou, že výklad,
který vede k odlišování pojmu ekonomicky oprávněný náklad ve smyslu účetním
od totožného pojmu ve smyslu cenových předpisů, je nepřípustně extenzivní a jde nad
rámec zákona. Zdejší soud pro přesnost uvádí, že městský soud ve svém rozhodnutí
pojednával o nákladech ve smyslu účetním, resp. o nákladech z hlediska účetního, nikoli
o pojmu ekonomicky oprávněný náklad ve smyslu účetním. Samotnému závěru
městského soudu, že každý náklad ve smyslu účetním nemusí být rovněž ekonomicky
oprávněný náklad ve smyslu cenových předpisů, se dá přisvědčit.
Dle §4 zákona o cenách je věcné usměrňování cen, kterým zákon rozumí
usměrňování vývoje cen v návaznosti na věcné podmínky, jedním ze způsobu regulace
cen podle zákona o cenách. Věcné usměrňování cen spočívá dle §6 odst. 1 zákona
o cenách ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen. Mezi tyto podmínky
patří také závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci. Na základě §10 odst. 1
zákona o cenách stanoví cenové orgány cenovým rozhodnutím podle §3 odst. 2 tohoto
zákona, kraje a obce svým nařízením, zboží podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8
uvedeného zákona, uplatněný způsob a podmínky cenové regulace, úředně stanovené
ceny, pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn. Cen tepelné energie
se týká cenové rozhodnutí č. 9/2004, dle jehož bodu 1.1 lze do ceny tepelné energie
v regulovaném roce promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk
a daň z přidané hodnoty. Ekonomicky oprávněné náklady jsou vymezeny jako náklady
pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady,
technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu; při posuzování
ekonomicky oprávněných nákladů se vychází z dlouhodobě obvyklé úrovně těchto
nákladů v obdobných ekonomických činnostech s přihlédnutím k zvláštnostem daného
zboží [k tomu srov. §2 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v rozhodné době].
Z vymezení pojmu ekonomicky oprávněné náklady vyplývá, že je tento pojem
omezen na výše specifikované náklady. Je proto zřejmé, že ne každý náklad bude takové
vymezení splňovat, a proto ne každý náklad bude moci být považován za ekonomicky
oprávněný náklad. Aby účetnictví skýtalo reálný obraz o svém předmětu, kterým se dle §2
zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, rozumí stav a pohyb
majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv a o nákladech a výnosech a o výsledku
hospodaření účetní jednotky, je nutné, aby se v něm odrazily i jiné náklady, než jen ty,
které spadají pod vymezení ekonomicky oprávněných nákladů ve smyslu zákona o cenách.
Je proto správný závěr městského soudu, že pojem nákladu ve smyslu účetním nelze zcela
směšovat s pojmem ekonomicky oprávněného nákladu ve smyslu zákona o cenách.
Stěžovatelka trvá na tom, že částka 1 620 821,81 Kč pro ni představovala náklad
ve smyslu cenového rozhodnutí č. 9/2004. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává,
že důvody, proč správní orgány nepovažovaly náklady specifikované v jejich rozhodnutích
za ekonomicky oprávněné náklady, jsou uvedeny v jejich rozhodnutích. Úvahy správních
orgánů byly na podkladě žalobních námitek přezkoumány městským soudem.
Stěžovatelka v právě předestřené námitce pouze vyjadřuje své přesvědčení, že výše
uvedená částka pro ni představovala náklad ve smyslu cenového rozhodnutí č. 9/2004,
aniž by jakkoli uvedla argumentaci k tomuto tvrzení. Nejvyššímu správnímu soudu proto
nezbývá než uzavřít, že stěžovatelka nepředestřela důvody, které ji vedou k uvedenému
závěru a se kterými by se soud mohl následně vypořádat. Zdejšímu soudu přitom
nepřísluší, aby dotvářel kasační námitky či jakkoli dohledával případné vady rozhodnutí,
které nebyly explicitně namítány a které nejsou uvedeny v §109 odst. 3 s. ř. s. Uvedená
námitka proto nemůže být úspěšná.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, v níž stěžovatelka polemizuje
se závěrem městského soudu, že na daný případ lze vztáhnout závěry rozsudku zdejšího
soudu ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 As 14/2005 - 108, o specialitě ust. §17 odst. 4 zákona
o cenách k §95 odst. 3 energetického zákona. Stěžovatelka má za to, že citované
rozhodnutí odkazuje v otázce vztahu uvedených zákonných ustanovení na rozsudek
zdejšího soudu ze dne 5. 2. 2004, č. j. 7 A 4/2001 - 72, který se zabýval skutkem,
jenž se stal před rokem 2001, tedy před účinností energetického zákona, a proto
se na danou věc nemůže vztahovat.
Nejvyšší správní soud k této námitce konstatuje, že jeho rozhodnutí ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 As 14/2005 - 108, obsahuje ucelenou právní argumentaci vycházející
ze systematického výkladu, která objasňuje na půdorysu tehdy souzeného případu vztah
ust. §17 odst. 4 zákona o cenách k §95 odst. 3 energetického zákona, aniž by v této části
rozhodnutí týkajícího se systematického výkladu bylo jakkoli odkazováno na jiné
rozhodnutí. Jde o následující pasáž zmíněného rozhodnutí, na níž odkázal také městský
soud: „Dále je třeba se přiklonit ke zmiňovanému systematickému výkladu. Zde je třeba vyjít nejprve
z §93 odst. 1 energetického zákona, který v rozhodné době říkal: ‚(1) Státní energetická inspekce
kontroluje dodržování a) tohoto zákona, b) zákona o hospodaření energií, c) zákona o cenách v rozsahu
podle zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen.‘ Stěžovatel volá po tom, že se na něj
měla vztahovat dvouletá objektivní lhůta k zahájení řízení o uložení pokuty obsažená v §95
energetického zákona, který je nadepsán ‚Ukládání pokut‘. Ze systematického usazení tohoto ustanovení
je však zjevné, že zákonodárce v §93 odst. 1 nejprve vyčlenil - jako zvláštní věcné působnosti SEI řídící
se zvláštními předpisy – kontrolu dodržování zákona o hospodaření energií a dodržování zákona
o cenách v rozsahu podle zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a další v něm
obsažená pravidla se proto vztahují jen na ty situace, kdy SEI kontroluje dodržování ‚tohoto zákona‘,
tedy energetického zákona. Toto omezení věcné působnosti tak dopadá i na následující ustanovení §95
energetického zákona. Zákon o cenách a zákon o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen jsou
tak v této otázce speciálními zákony na základě odkazu obsaženého v §93 odst. 1 písm. c)
energetického zákona, přičemž když druze jmenovaný odkazuje ve svém §3 odst. 4 na zvláštní právní
předpis upravující porušování cenových předpisů, není důvod se domnívat, že by se mohlo jednat o jiný
zákon, než zákon o cenách, jehož specialita je tak v této oblasti opět potvrzena, a to včetně ustanovení
§17 odst. 4…“ Zdejší soud se přitom plně ztotožňuje s městským soudem, že uvedený
právní závěr je plně aplikovatelný i na daný případ, jelikož jak v citovaném rozhodnutí,
tak i nyní posuzované věci je řešena otázka, které zákonné ustanovení se uplatní
při ukládání pokut za porušení cenových předpisů při dodávkách tepla. Jakkoli bylo
v rozhodnutí pod č. j. 2 As 14/2005 - 108 poukázáno i na právní větu z rozhodnutí
zdejšího soudu ze dne 5. 2. 2004, č. j. 7 A 4/2001 - 72, není možné se ztotožnit
s tvrzením stěžovatelky, že právní závěry učiněné v rozhodnutí pod č. j. 7 A 4/2001 - 72
hrály v rozhodnutí pod č. j. 2 As 14/2005 - 108 rozhodující roli, a to právě pro ucelenou
právní argumentaci v citované části rozhodnutí, která se je plně použitelná i v této věci
a která nevychází z rozhodnutí pod č. j. 7 A 4/2001 - 72. Námitce tak nebylo možno
přisvědčit.
Nejvyšší správní soud neshledal ani poslední stěžovatelčinu námitku důvodnou.
Stěžovatelka trvá na tom, že je třeba rozlišovat mezi lhůtou k zahájení správního řízení,
odkazuje přitom na §95 odst. 4 energetického zákona, a lhůtou, ve které lze pokutu,
v již zahájeném řízení, uložit do tří let ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů
kontrolní orgány dozvěděly dle §17 odst. 4 zákona o cenách. Stěžovatelka uvedla,
že pokud by bylo zákonodárcovým úmyslem aplikovat ust. §17 odst. 4 zákona o cenách
tak, jak to učinila Státní energetická inspekce, zákon by obsahoval formulaci: „řízení
o uložení pokuty lze zahájit do tří let ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů
kontrolní orgány dozvěděly…“, a nikoli formulaci, že „pokutu lze uložit do tří let
ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů kontrolní orgány dozvěděly…“. Zdejší
soud k této námitce v první řadě poznamenává, že již výše bylo vyloženo, že na daný
případ se vztahuje ust. §17 odst. 4 zákona o cenách, který odvíjí počátek subjektivní
prekluzivní lhůty k uložení pokuty ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenový
kontrolní orgán dozvěděl. Ust. §95 odst. 4 energetického zákona, které v této námitce
stěžovatelka zmiňuje a které stanovuje lhůtu pro zahájení řízení o uložení pokuty,
se v daném případě neuplatní. Tuto skutečnost ve svém rozhodnutí Státní energetická
inspekce reflektovala a z jejího rozhodnutí (na str. 6) vyplývá, že počátek subjektivní
prekluzivní lhůty k uložení pokuty v §17 odst. 4 zákona o cenách odvíjela od okamžiku,
kdy se o porušení cenových předpisů kontrolní orgány dozvěděly. K tomu,
že by prekluzivní lhůta byla vztažena k zahájení řízení o uložení pokuty, není
ve vypořádání odvolacích námitek ze strany Státní energetické inspekce v jejím
rozhodnutí ani zmínka. Stěžovatelkou namítaná vada správního rozhodnutí, že Státní
energetická inspekce aplikovala ust. §17 odst. 4 zákona o cenách tak, že prekluzivní lhůtu
vztahovala pouze k zahájení řízení o uložení pokuty, nikoli však k samotnému uložení
pokuty, ze strany zdejšího soudu nebyla shledána. Námitka je proto nedůvodná.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka
v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení
náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. listopadu 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu