ECLI:CZ:NSS:2011:9.AFS.31.2011:100
sp. zn. 9 Afs 31/2011 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně:
C.A.T. GROUP s.r.o., se sídlem Karlínské nám. 170/3, Praha 8, zast. JUDr. Václavem
Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 22, Praha 8, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, odbor daní, poplatků a cen, se sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 11. 2007,
č. j. S-MHMP 438715/2007/DPC-1, ve věci povolení k provozování výherních hracích
přístrojů, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
14. 3. 2011, č. j. 5 Ca 11/2008 – 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností napadla v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného. Napadeným
rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 12, odboru ekonomického, oddělení daní a poplatků (dále jen
„správní orgán“), ze dne 24. 8. 2007, č. j. P12 26761/2007 KT-P (R), kterým nebylo
vyhověno žádosti stěžovatelky o vydání povolení k provozování 2 výherních hracích
přístrojů v provozovně „Na Jasné“ v Praze 4, Cílkova 11/865, na období od 1. 7. 2007
až 31. 12. 2007.
Městský soud shledal žalobu nedůvodnou a podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), ji zamítl.
Správní orgán i žalovaný při posouzení žádosti vycházely z ustanovení §17
odst. 11 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen zákon o loteriích“), které stanoví, že: „Provozování výherních
hracích přístrojů nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní
péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov. Okruh vzdálenosti
do 100 m od těchto budov může stanovit obec vyhláškou“. V souladu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu městský soud uvedl, že v případě, kdy obec nevymezí okruh vzdálenosti,
ve které nelze provozovat výherní automaty, obecně závaznou vyhláškou, je nutno vždy
zkoumat naplnění pojmu sousedství, přičemž vzájemná vzdálenost těchto objektů nemusí
být jediným možným kritériem.
V této souvislosti městský soud konstatoval, že reflexe rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ve věci sp. zn. 22 Ca 123/99 nebyla v rozhodnutích správních orgánů obou
stupňů na místě. S ohledem na to, že správní orgány při naplnění pojmu sousedství
vycházely nejen ze skutečnosti, že vzdálenost provozovny (herny/restaurace ) od budovy
mateřské školky na ul. Liškova č. 636 činí cca 18 m a od Úřadu městské části Praha 12,
na ul. Cílkova č. 796, činí cca 48 m, ale také z jiných kritérií, které je třeba pro naplnění
pojmu „sousedství“ zkoumat, nepovažoval důraz správních orgánů na kritérium vzájemné
vzdálenosti posuzovaných objektů za vadu způsobující nezákonnost napadených
rozhodnutí. Námitky proti zvolené metodě měření, jakož i námitky zdůrazňující
tzv. „pochozí vzdálenost“, odmítl.
Námitku stěžovatelky, dle které byla porušena zásada legitimního očekávání,
neboť v předcházejících obdobích bylo o žádostech stěžovatelky o vydání povolení
pro provoz výherních hracích přístrojů na stejné provozovně rozhodnuto kladně, městský
soud zamítl. Samotná skutečnost, že v předcházejících řízeních, resp. za předcházející
období, bylo žádosti stěžovatelky o vydání povolení vyhověno, nevylučuje, aby správní
orgán v dalším řízení zjistil konkrétní skutkové okolnosti a pokud tyto okolnosti
odůvodňují vydání rozhodnutí, jež je odlišné od rozhodnutí předcházejícího, nelze jiné
rozhodnutí vyloučit. Naopak je třeba posoudit konkrétní okolnosti toho kterého případu
a v případě, kdy je v jednom – předcházejícím – řízení vydáno rozhodnutí,
které neodpovídá zákonu, nelze vyloučit, aby v dalším následném řízení správní orgán
své pochybení napravil a v tomto druhém následném řízení rozhodl v souladu
se zákonem. Jestliže tedy v řízení o žádosti stěžovatelky byly shledány důvody
pro rozhodnutí o této žádosti jiným způsobem, než jak se stalo v řízeních o dřívějších
žádostech, není možné bez dalšího učinit závěr o porušení zákona, resp. zmíněné zásady,
a to zejména za situace, kdy naopak vznikají důvodné pochybnosti o tom, nakolik byl
v předcházejícím řízení zjištěn skutečný stav věci.
V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že v projednávané věci došlo k vadám
řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., spočívajícím v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl
napadené rozhodnutí zrušit.
Správní soud z důvodu odlišného výkladu pojmu „sousedství“, než který zaujal
správní orgán, de facto dotvořil obsah napadeného rozhodnutí žalovaného. Takový
postup je ve správním soudnictví nepřípustný. Výklad uvedeného pojmu
je v projednávané věci zásadní a proto měl městský soud napadené rozhodnutí zrušit
a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. V tomto důsledku nebyl skutkový stav zjištěn
správním orgánem tak, aby mohl tvořit podklad pro posouzení sporné klíčové otázky.
Správní orgány dovodily, že za sousedství se považuje vše, co se nachází v okruhu
100 m od měřeného objektu, bez ohledu na to, že v daném místě neexistovala závazná
vyhláška, která by pojem sousedství upravovala. Správní soud následně konstatoval,
že tomu tak není, s čímž se stěžovatelka plně ztotožňuje. I přes tuto skutečnost správní
soud na základě správního spisu a zejména na základě vlastní úvahy zhodnotil,
že se o sousedství mezi provozovnou a posuzovanými budovami jedná. Výsledky
místního šetření nebyly pojaty do rozhodnutí žalovaného a naopak skutečnosti,
které z místního šetření nevyplynuly, považoval za rozhodující správní soud. Ohledně
přístupu do školky či komunikačního propojení celé lokality se žádné dokazování nevedlo.
Z odůvodnění napadeného rozsudku dále nevyplývá, z jakého důvodu nejsou
pro věc podstatné důkazy navržené stěžovatelkou, tj. „pochozí vzdálenost“ či přesné
umístění školky v celém víceúčelovém komplexu. Tyto důkazy mají větší vypovídací
hodnotu než sledování vytipovaných osob při místním šetření, se zaměřením na to jakou
komunikaci využívají při návštěvě školky obyvatelé okolí, jak zřejmě učinil správní orgán.
Uvedené skutečnosti však nejsou součástí správního spisu. Správní orgány tak vycházely
z odlišných skutečností než správní soud. Nahrazování skutkových zjištění není
ve správním soudnictví možné.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení a přiznal
mu náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Žalovaný ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti předeslal, že kasační
stížnost považuje za nedůvodnou a poukázal na to, že se stěžovatelkou vede několik
obdobných řízení. Dle jeho názoru správní soud meze soudního přezkumu nepřekročil.
Jeho výklad pojmu „sousedství“ není v rozporu s výkladem správních orgánů. Správní
soud pouze připouští širší výklad pojmu „sousedství“ než správní orgány. Písemnosti
založené ve správním spisu, tj. situační mapka a podrobné popsání lokality nacházející
se v těsné blízkosti předmětné provozovny, prokazatelně potvrzují, že v daném místě
nelze provozování výherních automatů povolit. Tvrzení v kasační stížnosti je účelové
a je v rozporu s průběhem správního řízení.
Správní orgány v průběhu správního řízení vyvrátily nepravdivé tvrzení
stěžovatelky, dle kterého se předmětná provozovna nenachází v okruhu 100 m
od klíčových budov, resp. budov vyjmenovaných v zákoně. Správní orgán
prostřednictvím satelitního systému GIS přeměřil vzdálenost mezi provozovnou
a mateřskou školou a provozovnou a Úřadem městské části Praha 12 (18 m a 48 m). Dále
vzal v úvahu účel a smysl zákona o loteriích i pohyb osob v dané lokalitě. Kasační stížnost
navrhuje zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka zejména namítá, že správní orgány nesprávně interpretovaly pojem
„sousedství“, neboť považují za sousedství vše, co se nachází v okruhu 100 m
od měřeného objektu. Že jde o nesprávný výklad uvedeného pojmu, potvrdil i městský
soud. Na místo toho však, aby městský soud napadené rozhodnutí zrušil, vyšel
při výkladu pojmu „sousedství“ ze zcela jiných kritérií a chybějící úvahy správních orgánů
nahradil a současně doplnil skutková zjištění, která nemají oporu v provedeném
dokazování.
Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit v tom, že soudní přezkum správních rozhodnutí
je založen na kasačním principu, což znamená, že správní soud není oprávněn nahrazovat
absentující úvahy správního orgánu úvahami vlastními. Nelze již však souhlasit
s tvrzením, že k takovému nezákonnému postupu došlo ze strany městského soudu
v nyní projednávané věci.
Úvodem je nutno připomenout, že k výkladu a aplikaci §17 odst. 11 zákona
o loteriích se zdejší soud podrobně vyjádřil v rozsudku ze dne 23. 4. 2009,
č. j. 9 Afs 79/2008 - 101, publikovaném pod č. 1895/2009 Sb. NSS. Uvedl, že v případě
absence obecně závazné vyhlášky představuje „stometrová vzdálenost“ toliko referenční
rámec úvah správního orgánu, při nichž je třeba vycházet ze smyslu a účelu ustanovení
§17 odst. 11 zákona o loteriích (ochrana osob před nebezpečím, které s sebou nese hra
na výherních hracích přístrojích) a zvažovat konkrétní okolnosti každého případu, včetně
vzájemné vzdálenosti posuzovaných objektů; stanovení stometrového okruhu je proto
důležité, nikoli však jediné východisko při povolování provozování výherních hracích
přístrojů.
To znamená, že v případě absence obecně závazné vyhlášky ne všechna místa
do vzdálenosti 100 m od uvedených budov budou nutně představovat naplnění pojmu
sousedství tak, jak to vyplývá z rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 1. 2000,
sp. zn. 22 Ca 123/99; takto koncipovaný závěr by byl příliš přímočarý, zjednodušující
a ve svých důsledcích by mohl být i neopodstatněně restriktivní (např. pokud by od sebe
byly budova školy a provozovny vzdáleny vzdušnou čarou méně než 100 m a současně
by byly odděleny řekou, jež by mezi nimi činila přirozenou překážku).
Z uvedeného závěru vycházel při posuzování věci městský soud, který sice
korigoval odkaz žalovaného na závěry, ke kterým dospěl Krajský soud v Ostravě,
současně však zdůraznil, že naměřená vzdálenost nebyla jediným kritériem,
kterým se správní orgány při posuzování pojmu „sousedství“ v nyní projednávané věci
řídily. Na straně 3 napadeného rozsudku výslovně uvedl, že správní orgány
při posuzování pojmu „sousedství“ vycházely ze smyslu a účelu zákona o loteriích,
který reguluje provozování výherních hracích přístrojů, hodnotily i další skutečnosti,
jako je přístup do školky, komunikační propojení celé lokality, skutečnost, že školka slouží
dětem celodenně, a proto i přes dílčí nesprávný závěr správních orgánů napadená
rozhodnutí obstojí.
Námitka, dle které se správní orgány při posuzování pojmu „sousedství“ zabývaly
pouze naměřenou vzdáleností a veškerá další kritéria do věci vnesl až městský soud, nemá
oporu v napadených rozhodnutích.
Nejvyšší správní soud již opakovaně judikoval, že při používání neurčitého
právního pojmu je na místě nejprve vyřešit dvě základní otázky - 1) jaký význam má tento
pojem a 2) jaké skutečnosti konkrétního případu lze pod něj podřadit. K tomu je nutno
poznamenat, že odpověď na první otázku je možné získat především z cíle příslušného
normativního aktu, v němž je neurčitý právní pojem obsažen; odpověď na druhou otázku
pak vychází ze skutkových okolností konkrétní věci.
Tak tomu bylo v projednávané věci, kdy se správní orgány při naplnění pojmu
„sousedství“ ve svých úvahách zaměřily nejen na vzájemnou vzdálenost posuzovaných
objektů, ale také na ochranu osob, které posuzovaná místa a budovy navštěvují,
před možným škodlivým působením hry na výherních hracích přístrojích (zejména
závažným rizikem vzniku závislosti na hře, jakož i před dalšími různými nebezpečími
- trestná činnost za účelem obstarávání finančních prostředků na hru apod.). Správní
orgán ve svém rozhodnutí zdůraznil, že užitím tohoto neurčitého pojmu dal zákonodárce
správním orgánům prostor k úvaze, zda je v určitém konkrétním případě pojem
sousedství naplněn či nikoli (strana 3 rozhodnutí). V této souvislosti výslovně uvedl,
že proto kromě vzdálenosti posuzovaných budov vycházel ze skutečnosti, že mateřskou
školu navštěvují hlavně děti z okolních sídlištních domů, které jsou často doprovázeny
rodiči či staršími sourozenci. Při příchodu do školy a cestě ze školy je nejčastěji využíván
právě chodník z ul. Cílkova, na jehož rohu se nachází vchod do provozovny, a v tomto
důsledku dochází ke kontaktům osob navštěvujících mateřskou školu s návštěvníky
provozovny. Dále uvedl, že školka nefunguje jen v dopoledních hodinách,
ale i v hodinách odpoledních jako tzv. centrum pro mládež.
Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí uvedl, že sousedství je vztahem mezi
obyvateli či věcmi na určitém území, které vzniká na základě prostorové blízkosti,
dlouhodobého pobytu či umístění na stejném území, bezprostředního styku případně
komunikace, pocitu sounáležitosti k určitému místu apod.
Uvedené úvahy následně jako správné aproboval městský soud, který v rámci
provedené korekce právního závěru žalovaného zdůraznil, že právě za situace, kdy nebyl
okruh rozhodné vzdálenosti stanoven vyhláškou obce, byly pro naplnění pojmu
„sousedství“ významné ty skutečnosti, na které se zaměřily správní orgány, tedy i to jakým
způsobem jsou objekty komunikačně propojeny; vede-li běžně používaný chodník
ke školce okolo provozovny, je nasnadě, že kontakt obou skupin osob je poměrně
pravděpodobný, respektive jej nelze vyloučit. Současně připomněl, že komplex budov,
v němž se mateřská škola nachází, je umístěn na pozemku bezprostředně sousedícím
s pozemkem, na kterém se nachází provozovna „Na Jasné“, jde tedy o objekty se
společnou sousední hranicí (mezující sousedé) a pojem „sousedství“ je tak materiálně
naplněn.
Skutečnost, že městský soud zcela nesdílel právní závěry žalovaného, ještě sama
o sobě neznamená, že sám posoudil rozhodnutí z hlediska jeho věcné správnosti
a nahradil úvahu správního orgánu úvahou vlastní. Částečná korekce dílčího právního
závěru nemá za následek překročení mezí soudního přezkumu a odebrání jedné
z přezkumných instancí. Podstatné totiž je, že v posuzované věci nešlo o případ objektů
vzdálených od sebe více než 100 m a že městský soud stěžovateli žádnou instanci nevzal,
neboť v rámci žalobních bodů přezkoumal úvahy žalovaného, resp. správního orgánu,
které aproboval s náležitým odůvodněním toho, proč byl v daném případě pojem
sousedství naplněn.
Není pravdou, že by městský soud opřel své rozhodnutí o důkazy, které v řízení
nebyly provedeny, a nahradil tak skutková zjištění správních orgánů. Městský soud zcela
v souladu s kasačním principem, na němž je založena ochrana před rozhodnutími
správních orgánů, přezkoumal úvahy žalovaného, resp. správního orgánu vycházející
primárně ze vzdálenosti obou posuzovaných objektů a sekundárně též ze specifických
místních podmínek (jako je poměrně snadná dostupnost mezi danými objekty a četnost
používání přilehlé komunikace obyvateli z blízkého okolí), tyto úvahy učiněné na pozadí
smyslu a účelu §17 odst. 11 zákona o loteriích, kterým je především ochrana před
možným škodlivým působením hry na výherních hracích přístrojích, pak považoval
za dostatečné ve vztahu k naplnění pojmu sousedství a k následnému výroku napadeného
rozhodnutí žalovaného.
Nedůvodná je i kasační námitka napadající nesprávné, respektive nedostatečné
vyhodnocení namítané tzv. „pochozí vzdálenosti“ ze strany městského soudu. Dle názoru
kasačního soudu byla jako základní východisko při naplnění pojmu „sousedství“ zcela
správně vzata v úvahu okolnost, že jak Úřad městské části Praha 12, tak mateřská škola,
se nacházejí v okruhu vzdálenosti menší než 100 m od provozovny „Na Jasné“,
bez ohledu na to, jaká je tzv. pochozí či dostupná vzdálenost naměřená během místního
šetření. Kasační soud nesdílí závěry stěžovatelky, dle kterých z odůvodnění napadeného
rozsudku nevyplývá, z jakého důvodu nejsou pro věc podstatné důkazy navržené
stěžovatelkou, tj. např. „pochozí vzdálenost“ či přesné umístění školky v celém
víceúčelovém komplexu. Městský soud se k nedůvodnosti těchto námitek vyjádřil
na straně 4 a 5 napadeného rozsudku a to včetně odkazu na závěry, ke kterým ohledně
tzv. „pochozí vzdálenosti“ dospěl ve své judikatuře Nejvyšší správní soud.
V této souvislosti lze pouze připomenout, že zákon o loteriích v ustanovení §17
odst. 11 hovoří o „okruhu vzdálenosti“, nikoli o „dostupné vzdálenosti“, a lze tedy
dovodit, že se při vyměření stometrového okruhu vzdálenosti vychází z přímé vzdálenosti
dotčených objektů měřené tzv. vzdušnou čarou [srovnej také usnesení Ústavního soudu
ze dne 22. 4. 2010, sp. zn. II. ÚS 1011/10, dostupné z http://nalus.usoud.cz,
které se ostatně týkalo jedné z dalších provozoven stěžovatelky (konkrétně provozovny
„Desperado – Jasná“ v Praze, Zdislavická 963) a které v odůvodnění výslovně uvádí,
že: „…zákonodárce právě - prostřednictvím výslovného sousloví "okruh vzdálenosti do 100 m" - podává
v podstatě zákonnou definici (bezprostředně předtím používaného) pojmu "sousedství". Z logiky věci nelze
tedy tvrdit, že se jedná o stanovení povinností a kritérií "v zákoně výslovně neuvedených". Rovněž otázka,
zda se jedná o vzdálenost 100 m jako dostupnou, či o přímou vzdálenost předmětných objektů měřené
tzv. vzdušnou čarou, je zákonem řešena. Zde lze poukázat na argumentaci Nejvyššího správního soudu:
"zákon hovoří o "okruhu vzdálenosti", nikoli o "dostupné vzdálenosti", a lze tedy dovodit,
že se při vyměření stometrového okruhu vzdálenosti vychází z přímé vzdálenosti dotčených objektů měřené
tzv. vzdušnou čarou“].
Správní orgán i žalovaný proto správně vyšly ze vzdálenosti předmětné
provozovny od mateřské školy (cca 18 m) a Úřadu městské části Praha 12 (cca 48 m)
a na podkladě posouzení konkrétních okolností případu, s přihlédnutím k účelu a smyslu
zákona o loteriích, rozhodly. Nadto je nutno poznamenat, že stěžovatelka ani žádné
konkrétní skutkové okolnosti, na základě kterých by bylo možné závěry žalovaného,
resp. městského soudu zpochybnit, nevznesla, a nenabídla ani žádná zvláštní místní
specifika, pro která by její provozovnu nebylo možné považovat za sousedství dotčených
objektů.
S ohledem na tyto skutečnosti byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho
činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu