ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.33.2011:151
sp. zn. 9 As 33/2011 - 151
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: LOBBY VARY s.r.o., se sídlem Na Výsluní 201/13, Praha 10, zastoupená
JUDr. Karlem Schusterem, advokátem se sídlem Gorazdova 15, Praha 2, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy
Vary, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2009, sp. zn. 2293/SÚ/09/Sna,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: SCHLOSSPARK s.r.o., se sídlem Kolmá 661/19,
Karlovy Vary, zastoupená Mgr. Michalem Burešem, advokátem se sídlem Bělehradská 14,
Karlovy Vary, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 30. 11. 2010, č. j. 57 Ca 98/2009 - 113,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) ze dne
30. 11. 2010, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 10. 2009, sp. zn. 2293/SÚ/09/Sna. Uvedeným rozhodnutím žalovaného bylo
zamítnuto odvolání stěžovatelky a současně potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města
Karlovy Vary, úřadu územního plánování a stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“),
ze dne 8. 9. 2009, sp. zn. SÚ/16659/08/Pos-330, kterým bylo osobě zúčastněné na řízení
vydáno stavební povolení na stavbu – Přístavba objektu – Kolmá 13, Karlovy Vary (dále
jen „přístavba“).
Spornou otázkou v této věci je posouzení možnosti zániku platnosti územního
rozhodnutí v důsledku zastavení stavebního řízení ve smyslu ustanovení §93 odst. 4
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále
jen „stavební zákon“), před uplynutím zákonné lhůty jeho platnosti dle ustanovení §93
odst. 1 stavebního zákona.
II. Kasační stížnost
Stěžovatelka v kasační stížnosti vyjadřuje své setrvalé přesvědčení o neplatnosti
územního rozhodnutí ze dne 5. 12. 2007, sp. zn. SÚ/13557/07/Lo-328.3, na základě
kterého proběhlo řízení o vydání stavebního povolení pro přístavbu, zahájené na základě
žádosti osoby zúčastněné na řízení, ze dne 22. 12. 2008. Dle názoru stěžovatelky pozbylo
územní rozhodnutí platnosti v důsledku zastavení předešlého stavebního řízení usnesením
ze dne 3. 3. 2008, sp. zn. SÚ/991/08/Pos-330. Stěžovatelka opírá svůj názor o jazykový
rozbor ustanovení §93 odst. 4 stavebního zákona, na základě kterého dospěla k závěru,
že územní rozhodnutí pozbylo zastavením stavebního řízení platnosti a následující
stavební řízení o vydání stavebního povolení pro přístavbu bylo zahájeno a vedeno proti
platnému právu a současně proti oprávněným zájmům stěžovatelky. Dokladem možnosti
zkrácení doby platnosti územního rozhodnutí pod zákonem stavenou lhůtu 2 let je dle
stěžovatelky analogicky stavebním zákonem předpokládané její prodloužení ve smyslu
ustanovení §93 odst. 3.
Stěžovatelka se dále neztotožňuje se závěrem krajského soudu, který odmítl
stěžovatelkou navržené důkazy a s ohledem na podstatu sporu jejich provedení označil
za nadbytečné. Stěžovatelka je přesvědčena, že navrhované důkazy jsou dokladem
účelovosti žalobou napadeného správního řízení a rozdílného právního názoru
stěžovatelky oproti názoru zastávanému stavebním úřadem a žalovaným.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského
soudu a dále uvedl, že pro posouzení doby platnosti územního rozhodnutí je rozhodující
lhůta 2 let ode dne nabytí právní moci rozhodnutí a je-li ve věci podána žádost a řízení o
této žádosti je zastaveno, stále platí, že územní rozhodnutí pozbude platnosti uplynutím
dvou let od právní moci rozhodnutí.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Řízení před správními orgány
Ze spisového materiálu předloženého žalovaným a krajským soudem bylo
ke skutkovému průběhu věci zjištěno, že dne 5. 12. 2007 bylo osobě zúčastněné
na řízení vydáno pod sp. zn. SÚ/13557/07/Lo-328.3 územní rozhodnutí o změně
stavby - Kolmá 13 a 15, Karlovy Vary, přičemž stavba obsahovala přístavbu, nástavbu
a přípojky sítí technického vybavení. Dne 6. 2. 2008 bylo stavebním úřadem
pod sp. zn. SÚ/991/08/Pos-330 oznámeno zahájení stavebního řízení o vydání
stavebního povolení na stavbu: stavební úpravy a přístavba Kolmá 13, Karlovy Vary,
které však bylo usnesením ze dne 3. 3. 2008 zastaveno. Na základě žádosti osoby
zúčastněné na řízení ze dne 22. 12. 2008 bylo zahájeno samostatné řízení o vydání
stavebního povolení na přístavbu, která byla následně rozhodnutím ze dne 8. 9. 2009
pod sp. zn. SÚ/16659/08/Pos-330 i přes námitky stěžovatelky povolena. Proti naposledy
cit. rozhodnutí stavebního úřadu podala stěžovatelka odvolání, ve kterém mj. namítala,
že v přezkoumávané věci územní rozhodnutí pozbylo platnosti, a tudíž nelze
bez scházejícího územního rozhodnutí povolovat stavbu; stavební povolení na přístavbu
je proto dle stěžovatelky nezákonné. Žalovaný se v rámci odvolacího řízení s názorem
stěžovatelky neztotožnil a ve svém zamítavém rozhodnutí uvedl, že i přes zastavení řízení
o žádosti stále platí, že územní rozhodnutí pozbude platnosti uplynutím dvou let
od právní moci rozhodnutí, jelikož v opačném případě by mohli být účastníci řízení
zkrácení na svých zákonných právech. Proti zamítavému rozhodnutí žalovaného
o odvolání stěžovatelky, kterým bylo současně potvrzeno rozhodnutí stavebního úřadu
o vydání stavebního povolení na přístavbu, podala stěžovatelka žalobu ke krajskému
soudu.
V. Řízení před krajským soudem
Krajský soud ve svém rozsudku ke sporné otázce uvedl, že ač formulace
ustanovení §93 odst. 4 stavebního zákona není zcela precizní, je třeba výkladem tohoto
ustanovení dospět k závěru, že územní rozhodnutí pozbývá platnosti v níže uvedených
čtyřech případech. Zaprvé „nebyla-li ve lhůtě platnosti podána úplná žádost o stavební povolení,
ohlášení nebo jiné obdobné rozhodnutí podle tohoto zákona nebo zvláštních právních předpisů“, zadruhé
„nebylo-li ve lhůtě platnosti započato s využitím území pro stanovený účel“, zatřetí „bylo-li stavební
nebo jiné povolovací řízení zastaveno po lhůtě platnosti“ a začtvrté „byla-li podaná žádost zamítnuta
po lhůtě platnosti územního rozhodnutí“. Ustanovení §93 odst. 4 stavebního zákona dle názoru
krajského soudu v první podmínce prolamuje zásadu, že územní rozhodnutí o umístění
stavby platí 2 roky ode dne nabytí právní moci. Podmínky třetí a čtvrtá jsou pouze reakcí
na tuto skutečnost. Je-li lhůta prolomena, tj. byla-li ve lhůtě podána úplná žádost
o stavební povolení a územní rozhodnutí tím ani po 2 letech nepozbývá platnosti,
je nutné pamatovat na situaci, kdy nebude žádosti o stavební povolení vyhověno. Stavební
řízení totiž může být i při existenci úplné žádosti o stavební povolení zastaveno či žádost
zamítnuta. Pokud by neexistovala podmínka třetí a čtvrtá, nepozbylo by v takovém
případě územní rozhodnutí o umístění stavby platnosti nikdy.
Krajský soud dále konstatoval nadbytečnost provedení stěžovatelkou
navrhovaných důkazů k prokázání průběhu správního řízení. Uvedl, že spornými nebyly
otázky skutkové, nýbrž právní výklad ustanovení §93 stavebního zákona, přičemž
o průběhu správního řízení nebylo dle názoru krajského soudu mezi účastníky řízení
sporu.
VI. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že není důvodná.
Obecná doba platnosti všech druhů platnosti územních rozhodnutí, s výjimkou
rozhodnutí o ochranném pásmu, je dle ustanovení §93 odst. 1 stavebního zákona dva
roky ode dne nabytí právní moci. Stavební úřad má možnost stanovit v odůvodněných
případech lhůtu delší; zákon tak vylučuje, aby stavební úřad lhůtu platnosti územního
rozhodnutí zkrátil. Dle ustanovení §93 odst. 4 stavebního zákona pozbývá územní
rozhodnutí platnosti, nebyla-li ve lhůtě platnosti podána úplná žádost o stavební povolení,
ohlášení nebo jiné obdobné rozhodnutí podle tohoto zákona nebo zvláštních právních
předpisů, nebylo-li započato s využitím území pro stanovený účel, nebo bylo-li stavební
nebo jiné povolovací řízení zastaveno anebo byla-li podaná žádost zamítnuta po lhůtě
platnosti územního rozhodnutí.
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že jazykovým rozborem naposledy
cit. ustanovení nelze než dospět k závěru, že zastavením stavebního řízení pozbývá
územní rozhodnutí platnosti bez ohledu na skutečnost, zda zákonem stanovená dvouletá
lhůta platnosti územního rozhodnutí již vypršela či nikoli. Na základě učiněného závěru
je proto přesvědčena, že stavební povolení pro přístavbu bylo vydáno bez platného
územního rozhodnutí, a tedy nezákonně. Nejvyšší správní soud k uvedené námitce
konstatuje, že stěžovatelkou provedený gramatický výklad citovaného ustanovení lze
připustit, nicméně z gramatického hlediska se nabízí i výklady další, jejichž příklady uvedl
ve svém rozhodnutí krajský soud. Závěru, který vyplývá z výkladu provedeného
stěžovatelkou, ovšem brání výklad teleologický, tedy vycházející ze samotného smyslu
zákona a účelu právní normy. Smyslem zákonem stanovené doby platnosti územního
rozhodnutí je vymezení časové lhůty, po kterou se nepředpokládá, že by mohlo dojít
k zásadním změnám v území, a po tuto dobu je proto nastolena fikce trvanlivosti vztahů
v území ve vztahu k umísťované stavbě. Za dobu delší než dva roky je změna podmínek
již pravděpodobná, pokud by tedy předmětná stavba nezačala být realizována a územní
rozhodnutí tedy nebylo využito, je vhodné její umístění z hlediska cílů a úkolů územního
plánování znovu posoudit. Důležité pravidlo pro platnost územního rozhodnutí stanoví
§93 odst. 2 stavebního zákona, dle něhož podmínky územního rozhodnutí o umístění
stavby, změně využití území nebo změně stavby platí po dobu trvání stavby či zařízení
nebo užívání území, nedošlo-li z povahy věci k jejich konzumaci.
Stavební zákon v souladu s výše uvedenou dvouletou fikcí trvanlivosti vztahů
v území stanoví rovněž podmínky pro prodloužení doby platnosti územního rozhodnutí
[srov. ustanovení §93 odst. 3 stavebního zákona]. V ustanovení §93 odst. 4 stavebního
zákona jsou upraveny případy, ve kterých může územní rozhodnutí platnosti pozbýt,
přičemž a contrario předpokládá prolomení stanovené dvouleté lhůty prodloužením jeho
platnosti. Jedním z důvodů pro neplatnost územního rozhodnutí může být zastavení
probíhajícího stavebního řízení. Řízení může být zastaveno na základě některých důvodů
uvedených v ustanovení §66 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném
znění; speciální důvod pro zastavení řízení je uveden v ustanovení §110 odst. 4
stavebního zákona, a to pro případ, kdy projektová dokumentace není zpracována
oprávněnou osobou. Stavební úřad prostřednictvím institutu zastavení řízení řeší aktuálně
nastalé situace, které ovšem nemusí nutně souviset se změnou podmínek v území,
pro které by bylo nezbytné rušit účinky pravomocného územního rozhodnutí. Teprve
splněním podmínky uplynutí stanovené doby platnosti územního rozhodnutí nastupuje
časové hledisko přehodnocení vztahů v území ve vztahu k určité stavbě. Územní
rozhodnutí zakládá stav v území, který je upraven zákonem a navazujícími právními
předpisy, a po dobu platnosti územního rozhodnutí je proto presumována jeho správnost.
Nejvyšší správní soud se proto v projednávané věci ztotožnil se závěrem krajského
soudu, dle něhož územní rozhodnutí o umístění stavby v tomto konkrétním případě
nepozbylo podle ustanovení §93 odst. 4 stavebního zákona platnosti z důvodu
předchozího zastavení stavebního řízení. V daném případě Nejvyšší správní soud
považuje za stěžejní skutečnost, že ve stavebním řízení sice došlo k předchozímu
zastavení řízení, nicméně před uplynutím lhůty dvou let ode dne nabytí právní moci
územního rozhodnutí bylo stavební řízení ohledně stavby, která byla územním
rozhodnutím umístěna, opět zahájeno. V takovém případě, tj. kdy se v průběhu původní
platnosti územního rozhodnutí nezměnil předmět umístění, pouze z procesních důvodů
došlo k zastavení stavebního řízení a jeho opětovnému zahájení, nelze shledat racionální
důvod pro vydávání nového územního rozhodnutí ve vztahu k této stavbě.
V další námitce stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
který neprovedl stěžovatelkou navrhované důkazy s ohledem na jejich nadbytečnost.
Stěžovatelka tvrdí, že provedením navrhovaných důkazů by bylo prokázáno, že celé
správní řízení bylo vedeno účelově tak, aby byly negovány oprávněné námitky
stěžovatelky. Zdejší soud k uvedené námitce uvádí, že je nutno přisvědčit názoru
krajského soudu, že jádrem žaloby i kasační stížnosti je spor o výklad ustanovení §93
odst. 4 stavebního zákona ve vztahu k projednávané věci, který je z předloženého
spisového materiálu patrný již od zahájení stavebního řízení v prvním stupni. Krajský
soud tak zcela správně uzavřel, že skutkové otázky nebyly mezi účastníky spornými,
a tudíž prokazování průběhu správního řízení by bylo nadbytečné. Uvedenou stížní
námitku proto Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou.
VII. Závěr a náklady řízení
Stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému usnesení
krajského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti, neboť osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil; případně jí soud
může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů
řízení. V daném případě však Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení splnění
žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jí vznikly náklady, neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu