ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.50.2011:74
sp. zn. 9 As 50/2011 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci
žalobkyně: M-recycling s.r.o., se sídlem Soškova 595, Nové Město na Moravě,
zast. JUDr. Štefánií Fajmonovou, advokátkou se sídlem V Lískách 1065/31, Žďár
nad Sázavou, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, odbor životního
prostředí, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 3. 2010,
č. j. KUJI 11333/2010 OZP 270/2010 Be, o uložení pokuty za porušení povinností
dle zákona o odpadech, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 16. 2. 2011, č. j. 31 A 43/2010 - 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2011, č. j. 31 A 43/2010 - 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým
byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 3. 2010,
č. j. KUJI 11333/2010, sp. zn. OZP 270/2010 Be. Tímto rozhodnutím žalovaný zrušil
výrok 2. (a v této části řízení zastavil) a dále zamítl odvolání stěžovatelky proti
výroku 1., 3. a 4. rozhodnutí Městského úřadu Nově Město na Moravě, odboru životního
prostředí (dále jen „správní orgán prvního stupně“ nebo též „městský úřad“), ze dne
22. 1. 2010, č. j. MUNMNM/22698/2009/2010/15,16,17, kterým byla stěžovatelce
uložena pokuta za porušení §18 odst. 1 písm. h) a §18 odst. 3 až 11 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o odpadech“).
Stěžovatelka označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasí se závěry krajského soudu,
že by jí podaná žaloba směřovala proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Stěžovatelka uvádí, že v žalobě sice podrobně rozvedla jednotlivé body prvostupňového
správního rozhodnutí, avšak pouze pro přehlednost a také z toho důvodu, že žalovaný
je ve výrokové části odvolacího rozhodnutí již blíže nezmiňuje. Žaloba stěžovatelky však
logicky směřovala proti rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu druhého stupně.
K věci samé pak stěžovatelka namítá, že od počátku správního řízení předkládala důkazy,
z nichž vyplývají odlišné závěry, než ke kterým dospěly správní orgány obou stupňů
a krajský soud. Z pořízené fotodokumentace nepochybně vyplývá, že stěžovatelka třídila
a řádně třídí vykupovaný odpad v souladu s právními předpisy a s provozním řádem,
o čemž svědčí také průběžná evidence vedená dle zákona o odpadech. I v době kontroly,
kdy stěžovatelka ještě nedisponovala souhlasem dle §18 odst. 2 zákona o odpadech,
odpady řádně třídila. Byl-li v době kontroly na pozemcích p. č. 3538/3 a p. č. 3538/6
zjištěn odpad, o němž kontrola hovoří, že nebyl utříděn podle jednotlivých druhů
a kategorií, pak se dle názoru stěžovatelky jednalo o bezprostředně dovezený odpad,
u něhož se ihned po jeho složení započalo s tříděním. Z časových ani technických důvodů
totiž není možné odpad třídit bezprostředně při skládání z vleků vozidel. Stěžovatelka
se rovněž neztotožňuje se závěry správních orgánů, že u odpadů katalogových čísel
170401, 170402 a 170405 [pozn. NSS: dle §8 odst. 2 vyhlášky č. 383/2001 Sb. uvedené kódy
odpovídajíc následujícím druhům odpadu: kód 17 04 01 = měď, bronz, mosaz; kód 17 04 02
= hliník; kód 17 04 05 = železo a ocel] neprovedla identifikaci osob, od kterých odpady
odebrala či vykoupila. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že z listin,
které předložila správním orgánům, je možno zjistit osobu, která stěžovatelce odpad
předala, a na těchto listinách je identifikace osob blíže popsána. V podrobnostech
stěžovatelka odkazuje na podanou žalobu a listiny, které v průběhu řízení předložila.
Z výše uvedených důvodů proto stěžovatelka považuje uložení pokuty za nedůvodné,
pokládá rozhodnutí krajského soudu za nezákonné z důvodu nesprávného právního
posouzení a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v plném rozsahu ztotožňuje
se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozhodnutí. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka v kasační stížnosti neuvádí žádné nové skutečnosti a že žalovaný považuje
napadený rozsudek krajského soudu za zákonný a správný, navrhuje kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Dne 12. 5. 2009 provedl městský úřad ohlášenou kontrolu v zařízení ke sběru
a výkupu odpadů na adrese Soškova, Nové Město na Moravě, jehož provozovatelem
je stěžovatelka. Jednalo se o kontrolu dodržování právních předpisů v odpadovém
hospodářství, zejména o dodržování platného provozního řádu, vedení průběžné
evidence odpadů a předávání odpadů oprávněným osobám. Při kontrole byla pořízena
fotodokumentace, která je součástí správního spisu; závěry kontroly jsou zachyceny
v dílčím protokolu a závěrečném protokolu o průběhu kontroly.
Na základě zjištění učiněných při kontrole městský úřad oznámil stěžovatelce
zahájení správního řízení ve věci spáchání správního deliktu na úseku odpadového
hospodářství a dne 22. 1. 2010 vydal pod č. j. MUNMNM/22698/2009/2010/15,16,17
rozhodnutí, kterým stěžovatelce uložil:
1. pokutu ve výši 30 000 Kč podle §66 odst. 5 zákona o odpadech za porušení §18
odst. 1 písm. h) zákona o odpadech za to, že soustřeďovala vykupované a sbírané
odpady neutříděné podle jednotlivých druhů a kategorií a zároveň nepředložila
správnímu orgánu žádné platné rozhodnutí, které by ji k tomu opravňovalo;
2. pokutu ve výši 20 000 Kč podle §66 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech
za porušení §18 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech za to, že nevedla v rozsahu
a způsobem stanoveným v zákoně o odpadech evidenci odpadů;
3. pokutu ve výši 50 000 Kč podle §66 odst. 2 písm. f) zákona o odpadech
za porušení §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech za to, že neprovedla identifikaci
fyzických osob, od kterých měla v úmyslu odpady odebrat nebo vykoupit,
a to u odpadů katalogové číslo 170401, 170402 a 170405.
Stěžovatelka se shora uvedeným rozhodnutím městského úřadu nesouhlasila
a podala proti němu včasné odvolání, v němž namítala, že v průběhu řízení správnímu
orgánu předložila listinné důkazy a poskytla potřebná vysvětlení, z nichž nepochybně
vyplývá, že neporušila povinnosti stanovené zákonem o odpadech. K výrokové části pod
bodem 1. napadeného rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že nadále trvá na svém vyjádření
ze dne 29. 7. 2008 (viz body 3, 4 a 9) s tím, že fotodokumentace pořízená kontrolním
orgánem jednoznačně prokazuje, že se v její provozovně jedná o tříděný odpad. Uvedené
prokazuje také průběžná evidence, kterou měl správní orgán k dispozici. K výrokové části
pod bodem 2. napadeného rozhodnutí stěžovatelka poukázala na skutečnost, že řádně
vede průběžnou evidenci, a tedy není možno souhlasit se závěrem, že by se dopustila
porušení povinnosti stanovené v §18 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. K výrokové
části pod bodem 3. prvostupňového rozhodnutí stěžovatelka odkázala na své vyjádření
ze dne 29. 7. 2009 pod bodem B. Dle názoru stěžovatelky tak prvostupňové rozhodnutí
bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a nesprávného
vyhodnocení předložených důkazů.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 3. 2010, č. j. KUJI 11333/2010,
sp. zn. OZP 270/2010/Be, odvolání stěžovatelky do výroků 1. a 3. jako nedůvodné
zamítl; výrokovou část pod bodem 2. napadeného rozhodnutí zrušil a řízení v této části
zastavil. Žalovaný dospěl k závěru, že stěžovatelka v provozovně shromažďovala
a skladovala více druhů odpadů společně neutříděně. V této souvislosti uvedl,
že ze závěrečného protokolu o kontrole a v něm obsažených zjištění, stejně
jako z pořízené fotodokumentace, je evidentní, že odpad na provozovně nebyl v době
kontroly shromažďován utříděně podle jednotlivých druhů a kategorií. Důkazem o tom,
že odpad je ve skutečnosti tříděn, rovněž nemůže být vedení průběžné evidence odpadů.
Dle názoru žalovaného sama stěžovatelka ve svém vyjádření ze dne 29. 7. 2009 nepopírá
skutečnost, že odpady netřídí, neboť uvádí, že z časových důvodů není možno vykoupený
odpad do detailu roztřídit v tentýž den, kdy se vykoupí. Žalovaný dále vyhověl odvolání
stěžovatelky proti výroku 2. napadeného rozhodnutí, neboť dospěl k závěru,
že stěžovatelka vede průběžnou evidenci odpadů a způsobu nakládání s nimi, kterou
v průběhu řízení předložila. Pokud stěžovatelka k výrokové části 3. rozhodnutí (porušení
povinností dle §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech týkajících se provádění identifikace
fyzických osob, od kterých byly odpady vykupovány) odkázala na své vyjádření ze dne
29. 7. 2009, konkrétně bod B, k tomu žalovaný uvedl, že žádná část citovaného vyjádření
se nevztahovala k výroku 3. napadeného rozhodnutí, a proto se jím dále nezabýval.
Toto rozhodnutí stěžovatelka napadla žalobou u krajského soudu, v níž namítala,
že správní orgány náležitě nevyhodnotily předložené důkazy a skutečnosti. Uvedla,
že je pravdou, že v době, kdy městský úřad provedl v provozovně kontrolu, jí ještě nebylo
vydáno rozhodnutí o povolení netřídění odpadů. K tomu však došlo z toho důvodu,
že stěžovatelka nejprve podala žádost o povolení u Krajského úřadu Kraje Vysočina,
který ji vzhledem k podlimitnímu množství nebezpečných odpadů postoupil k vyřízení
Městskému úřadu v Novém Městě na Moravě. Správní orgán prvního stupně
tak u stěžovatelky provedl zcela účelovou kontrolu, neboť v té době z důvodu postoupení
žádosti věděl, že dosud nevydal rozhodnutí o netřídění odpadů. Zároveň v rámci
provedené kontroly nezohlednil, že stěžovatelka ve skutečnosti třídila odpady i před
vydáním rozhodnutí o povolení netřídění odpadů, ovšem způsobem, který požadují
odběratelé, tj. podle jakosti materiálů, a nikoli podle původu odpadů. V této souvislosti
stěžovatelka upozornila, že zpracovatelé kovového odpadu se snaží nakoupit co nejvíce
smíšený odpad, který je nejlevnější, a tento následně vytříděním zhodnotit. Dále uvedla,
že zákon o odpadech sice v §18 odst. 1 písm. h) stanoví, že sbírané nebo vykupované
odpady je nutno soustřeďovat utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií, dále však
již nestanoví časový horizont, do kdy je nutno uvedenou povinnost zajistit. Z výše
uvedených důvodů proto stěžovatelka namítá, že k uložení pokuty došlo v rozporu
s právními předpisy. Stejně tak se stěžovatelka neztotožňuje ani s uložením pokuty
dle §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech [pozn. NSS: v žalobě je mylně uvedeno ustanovení §18
odst. 1 písm. j) zákona o odpadech]. Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že v průběhu řízení
předložila doklady, které svědčí o evidenci fyzických osob, od kterých odebrala nebo
vykoupila odpady katalogových čísel 170401, 170402 a 170405. Z předaných dokladů
vyplývá, že je vedena průběžná evidence zpracovaná dle dodacích listů, na kterých je vždy
uvedeno jméno a příjmení fyzické osoby, od které byl odpad vykoupen, adresa bydliště
a číslo občanského průkazu. Avšak na základě dodacích listů zpracovaná průběžná
evidence již z titulu ochrany osobních údajů konkrétní jméno a identifikaci dodavatele
(fyzické osoby) neobsahuje, je zde obsažena pouze identifikace právnických osob.
S ohledem na výše uvedené je proto stěžovatelka toho názoru, že neporušila ustanovení
§18 odst. 1 písm. h) a §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech a že napadené rozhodnutí
bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a nesprávného
zhodnocení předložených důkazů.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného včetně řízení,
které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. V odůvodnění
rozhodnutí stěžovatelce vytknul, že v žalobě polemizuje výhradně se zjištěními a závěry
prvostupňového správního rozhodnutí, ačkoli v řízení podle §65 a násl. s. ř. s.
je předmětem přezkumné činnosti soudu vždy jen zákonnost rozhodnutí žalovaného,
tj. správního orgánu, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Rovněž upozornil,
že žalobní námitky jsou formulovány ve velmi obecné rovině, prakticky v rovině polemiky
se zjištěními a závěry prvostupňového správního orgánu, aniž by byly uvedeny konkrétní
argumenty, které by byly způsobilé vyvrátit logické a přesvědčivé závěry správních orgánů
obou stupňů jak ve vztahu k právnímu posouzení skutků, tak ve vztahu k uloženým
sankcím. Dle názoru krajského soudu stěžovatelka v žalobě nijak skutkově a právně
nevymezila, v čem spatřuje údajnou nezákonnost napadeného správního rozhodnutí,
a setrvala toliko na obecném tvrzení, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě
nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a nesprávného zhodnocení předložených
důkazů. K obsahu podané žaloby dále krajský soud uvedl, že vznesené žalobní námitky
nebyly uplatněny v průběhu správního řízení ani v odvolání, takže žalovaný se s nimi
objektivně nemohl ve svém rozhodnutí vypořádat. Smyslem soudního přezkumu přitom
není nahrazovat činnost správních orgánů, nadto v situaci, kdy stěžovatelce nic nebránilo,
aby námitky obsažené v žalobě, uplatnila již v podaném odvolání, což se však nestalo.
Přesto krajský soud následně přistoupil k posouzení žalobních námitek stěžovatelky
a tyto vyhodnotil jako nedůvodné.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.], a dále vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu
měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit [§103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. To neplatí, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], nebo bylo-li zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí
krajského soudu je způsobilé soudního přezkumu. K případné nepřezkoumatelnosti
soudního rozhodnutí je totiž Nejvyšší správní soud povinen ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s.
přihlížet z úřední povinnosti (ex offo), tj. bez ohledu na skutečnost, zda uvedená námitka
byla stěžovatelkou v kasační stížnosti vznesena či nikoli. Pokud by Nejvyšší správní soud
shledal rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelným, ať už pro nedostatek jeho
odůvodnění či pro jeho nesrozumitelnost, tato okolnost by nutně musela vést k jeho
zrušení.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí není v soudním řádu správním blíže definována,
výklad tohoto pojmu je proto věcí právní nauky a judikatury soudů. Obecně lze
za nesrozumitelné považovat takové rozhodnutí, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně
bylo rozhodnuto, jehož výrok je vnitřně rozporný či nelze rozeznat, co je výrok
a co odůvodnění, dále takové rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou
adresátem a kdo byl rozhodnutím zavázán, apod. Nedostatkem důvodů pak nelze
rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů
skutkových (k tomu srovnej již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS).
V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaném
pod č. 244/2004 Sb., Nejvyšší správní soud k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
uvedl: „… za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost …lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, ..., jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní
závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné“.
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedených závěrů, jakož i ze základních
zásad vztahujících se k obsahovým náležitostem odůvodnění rozhodnutí soudu,
pak při porovnání obsahu odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu dospěl
k závěru, že toto rozhodnutí uvedeným požadavkům nedostálo.
Odůvodnění:
napadeného rozsudku trpí především logickými rozpory. Krajský
soud své rozhodnutí vystavěl na argumentaci, že námitky uplatněné stěžovatelkou
v žalobě jsou formulovány obecně, prakticky v rovině polemiky se zjištěními a závěry
prvostupňového správního orgánu. Dále uvedl, že námitky neobsahují konkrétní
argumenty, které by byly způsobilé vyvrátit logické a přesvědčivé závěry správních orgánů
obou stupňů a že stěžovatelka v žalobě nijak skutkově a právně nevymezila, v čem
spatřuje údajnou nezákonnost napadeného správního rozhodnutí, a setrvala toliko
na obecném tvrzení, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně
zjištěného skutkového stavu věci a nesprávného zhodnocení předložených důkazů.
V další části odůvodnění však krajský soud tyto námitky, o nichž tvrdí, že jsou zcela
nekonkrétní, následně věcně přezkoumal a vyjadřoval se k jejich důvodnosti. Je zřejmé,
že paralelní správnost obou závěrů je vyloučena.
Stejnou vadou vnitřní rozpornosti krajský soud zatížil i další části odůvodnění.
Krajský soud vyslovil závěr, že v žalobě vznesené námitky nebyly obsahem podaného
odvolání, a tedy se s nimi žalovaný objektivně nemohl ve svém rozhodnutí vypořádat,
a upozornil, že smyslem soudního přezkumu není nahrazovat činnost správních orgánů,
zejména v situaci, kdy stěžovatelce nic nebránilo, aby námitky obsažené v žalobě uplatnila
již v podaném odvolání. Dále se však krajský soud opět věcně vyslovil k důvodnosti takto
uplatněných námitek, čímž de facto rozhodovací činnost správních orgánů nahradil.
Z takto koncipovaného rozhodnutí tak nelze seznat, o které rozhodovací důvody
krajský soud opřel výrok svého rozhodnutí. Odůvodnění napadeného rozsudku obsahuje
zcela protichůdné a vzájemně si odporující závěry, a toto rozhodnutí tedy je zatíženo
vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nad rámec výše uvedeného pak Nejvyšší správní soud k následnému přezkumu
krajského soudu v dalším řízení uvádí následující:
Je zřejmé, že stěžovatelka v podané žalobě uplatnila námitky zcela konkrétního
charakteru, jimiž zpochybnila zjištěný skutkový stav věci, zákonnost provedené kontroly
v její provozovně a rovněž výklad ustanovení §18 zákona o odpadech. Stěžovatelka
jednak namítala účelovost prováděné kontroly, neboť správnímu orgánu prvního stupně
bylo v době provádění kontroly z důvodu postoupení žádosti ze strany Krajského úřadu
Kraje Vysočina známo, že dosud nebylo vydáno rozhodnutí o povolení netřídění odpadu.
Zároveň stěžovatelka namítala, že v rámci provedené kontroly správní orgán nezohlednil,
že stěžovatelka ve skutečnosti třídila odpady i před vydáním předmětného rozhodnutí,
ovšem způsobem, který požadují odběratelé, tj. podle jakosti materiálů, a nikoli podle
původu odpadů. V této souvislosti upozornila, že pro každého zpracovatele kovového
odpadu je významné nakoupit co nejvíce pomíchaný odpad, který je nejlevnější, a tento
vytříděním zhodnotit. Dále uvedla, že zákon o odpadech sice v §18 odst. 1 písm. h)
stanoví, že sbírané nebo vykupované odpady je nutno soustřeďovat utříděné podle
jednotlivých druhů a kategorií, dále však již nestanoví časový horizont, do kdy je nutno
uvedenou povinnost zajistit. Z výše uvedených důvodů se proto stěžovatelka domnívala,
že k uložení pokuty došlo v rozporu s právními předpisy. Stejně tak se neztotožnila
ani s uložením pokuty dle §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech, neboť měla
za to, že v průběhu řízení předložila doklady svědčící o tom, že vedla evidenci fyzických
osob, od kterých odebrala nebo vykoupila odpady katalogových čísel 170401, 170402
a 170405. Z předaných dokladů dle jejího názoru jednoznačně vyplynulo, že průběžná
evidence je zpracovávána na základě dodacích listů, na kterých je vždy uvedeno jméno
a příjmení fyzické osoby, od které byl odpad vykoupen, adresa bydliště a číslo občanského
průkazu. Sama průběžná evidence pak již z titulu ochrany osobních údajů konkrétní
jméno a identifikaci dodavatele (fyzické osoby) neobsahuje, obsahuje pouze identifikaci
právnických osob. S ohledem na výše uvedené tak stěžovatelka byla toho názoru,
že neporušila ustanovení §18 odst. 1 písm. h) a §18 odst. 3 až 11 zákona o odpadech
a že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového
stavu věci a nesprávného zhodnocení předložených důkazů.
Stěžovatelka tak v podané žalobě označila důvody, pro které napadá rozhodnutí
správních orgánů, a tyto důvody naplnila konkrétním obsahem specifikujícím
jak skutkové, tak právní důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí za nezákonné.
V souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu (srovnej např. rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaný pod
č. 835/2006 Sb. NSS, či rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikovaný pod č. 2162/2011 Sb. NSS) stěžovatelka v žalobě
náležitě vylíčila, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, hodnocení či závěrů
se měl správní orgán vůči ní dopustit v procesu vydání napadeného správního
rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, jakož i ozřejmila svůj právní náhled
na to, proč se v dané věci mělo ze strany správního orgánu jednat o nezákonnost.
V daném případě pak nelze odhlédnout ani od apelační povahy předchozího
správního řízení, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rozhodnutí
o odvolání společně tvoří jeden celek. Stěžovatelce proto nelze bez dalšího vytýkat,
že v žalobě vznesené námitky směřovala proti zákonnosti uložení pokuty. Stěžovatelka
se cítila být zkrácena na svých právech rozhodnutím o uložení sankce za porušení
konkrétních ustanovení zákona o odpadech, je proto logické, že svou obranu primárně
směřovala proti postupu správního orgánu při provádění kontrolní činnosti a proti
zjištěním, která vedla k zahájení řízení o uložení sankce. S uvedenými závěry
pak koresponduje také dikce §78 odst. 3 s. ř. s., podle kterého soud může podle okolností
zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, je-li toto rozhodnutí nezákonné,
takže by je správní orgán druhého stupně (jakožto orgán odvolací) stejně musel zrušit.
Není ovšem bez významu, že žalobní námitky stěžovatelky specifikované shora
se v této podobě poprvé objevují až v řízení před správním soudem. Nejvyšší správní
soud na tomto místě nejprve připomíná závěry, které uvedl ve vztahu k charakteru
a rozsahu odvolacího přezkumu podle nového správního řádu – zákona č. 500/2004 Sb.,
a to v rozhodnutí ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007 - 71, publikovaném
pod č. 1580/2008 Sb. NSS: „… správní řád č. 500/2004 Sb. přijal jinou konstrukci odvolacího
přezkumu, než kterou znal předchozí správní řád č. 71/1967 Sb. Zvýšil totiž odpovědnost účastníka
řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek
má být prvostupňové rozhodnutí přezkoumáváno – s výjimkou skutečností, které je povinen zkoumat bez
ohledu na obsah odvolání.“ Podle §89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací orgán přezkoumá
soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními
předpisy, správnost napadeného rozhodnutí však přezkoumává jen v rozsahu námitek
uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.
Přestože judikatura správních soudů nevylučuje v žalobě uplatnit i námitky
a skutečnosti, které nebyly uplatněny ve správním řízení, je nutno při posuzování
důvodnosti takových námitek zvážit, zda měly a mohly být vzneseny již v rámci odvolání,
případně, zda přezkum v jejich rozsahu vyžaduje veřejný zájem.
Krajský soud tedy v dalším řízení posoudí žalobní námitky dle jejich obsahu,
a vyhodnotí je v souladu s výše uvedenými hledisky. Dále je namístě též zvážit,
zda případné zohlednění takto vznesené argumentace stěžovatelky neodporuje dikci §75
odst. 1 s. ř. s., podle kterého při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. K výkladu
citovaného ustanovení se v kontextu principu tzv. plné jurisdikce Nejvyšší správní soud
vyslovil např. v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 - 99, publikovaném
pod č. 1275/2007 Sb. NSS, podle kterého: „… soud při svém rozhodování nesmí být omezen
ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů,
ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela
samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem
a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu
orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu je nezbytným
předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně zjištěný
skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci.“ Na straně
druhé ovšem nelze připustit, aby účastník řízení určité skutečnosti zcela svévolně a leckdy
jen účelově uplatňoval až v rámci soudní kontroly správního rozhodování; pro uplatnění
skutkových novot ve správním soudnictví tak musí být vždy dány vážné důvody na straně
žalobce (zde stěžovatelky), v opačném případě nemusí být správním soudem akceptovány
(k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2011,
č. j. 2 As 78/2010 - 49, dostupný na www.nssoud.cz). Krajský soud na základě výše
uvedeného posoudí a podrobně a srozumitelně odůvodní, zda žalobní námitky
stěžovatelky meritorně (věcně) přezkoumá, či zda soudní přezkum takto uplatněných
žalobních námitek nepřipustí.
Z výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
krajského soudu v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Dle ustanovení §110
odst. 3 s. ř. s. je krajský soud v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu