ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.53.2011:67
sp. zn. 9 As 53/2011 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
VEBROVY BOUDY s.r.o., se sídlem Křenová 186/60, Brno, zast. Mgr. Petrem
Langem, advokátem se sídlem Jakubská 121/1, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2010, č. j. 519/ZP/2010-4, ve věci žádosti o změnu
dokončené stavby čistírny odpadních vod, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2011, č. j. 30 A 22/2010 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti částku 4800 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Petra Langa do tří
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“),
kterým tento soud zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dne 11. 3. 2010, č. j. 519/ZP/2010-4,
a rozhodnutí Městského úřadu Trutnov (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
4. 9. 2009, č. j. 2009/7394/ŽP/BRM. Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým byla zamítnuta žádost
žalobkyně ve věci povolení změny dokončené stavby čistírny odpadních vod pro objekt
č. p. 318 v k. ú. Velká Úpa I – zastřešení sedlovou střechou.
Krajský soud rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc jim vrátil k dalšímu řízení,
neboť na základě žaloby žalobkyně zjistil, že sice správní orgány správně vycházely
z negativního znění závazného stanoviska Správy Krkonošského národního parku,
přezkoumaného a potvrzeného opatřením Ministerstvem životního prostředí,
jako z podkladových rozhodnutí, a žádost zamítly, nicméně rovněž zjistil, že uvedené
orgány ochrany přírody a krajiny nepostupovaly při vydávání závazných stanovisek
v souladu s právními předpisy, konkrétně s §2 a §4 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.„ nebo „nový správní řád“). Porušení
nového správního řádu krajský soud spatřuje v tom, že z rozhodnutí orgánů ochrany
přírody a krajiny není vůbec zřejmé, že by byla žalobkyně seznámena s průběhem řízení
a dalšími úkony těchto správních orgánů, nebyly vypořádány její námitky a nebylo
jí umožněno se k věci vyjádřit. Krajský soud uvedl, že přestože není závazné stanovisko
správním rozhodnutím, má účinky správního rozhodnutí vydávaného v samostatném
řízení, neboť je jím podmíněno vydání správního rozhodnutí ve věci samé. Proto
se na něj a na řízení o něm vztahuje nový správní řád (konkrétně základní zásady
správního řízení), který zajišťuje dodržení zákonnosti při jeho vydávání. Vzhledem
k nesprávnému postupu orgánů ochrany přírody, který svým rozhodnutím správní orgán
I. stupně i žalovaný akceptovaly, bylo žalobkyni zamezeno v tom, aby se domohla
ochrany svých práv. Na základě právě uvedeného dospěl krajský soud k závěru,
že je nutno již pro tuto samotnou nezákonnost závazných podkladů rozhodnutí správních
orgánů rozhodujících ve věci samé zrušit, aniž by se více zabýval meritorní stránkou věci.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
kasační stížnost, ve které jako důvody podání uvádí důvody podle §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“ nebo „soudní řád správní“), tj. pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí ze dne 15. 2. 2010, č. j. 54/550/10-Záb, 3518/ENV/10, nemá
povahu samostatně přezkoumatelného správního rozhodnutí, neboť bylo podkladem
žalovaného rozhodnutí, stejně jako bylo jen podkladem rozhodnutí správního orgánu
I. stupně i závazné stanovisko Správy Krkonošského národního parku ze dne 14. 7. 2009,
sp. zn. KRNAP 04686/2009. Stěžovatel má za to, že nesouhlas orgánu ochrany přírody
a krajiny k povolení stavby „Změna dokončené stavby – zastřešení stávající čistírny
odpadních vod sedlovou střechou, Vebrovy boudy, st. p. č. 248 v k. ú. Velká Úpa I“,
vydaný podle §44 odst. 1 a §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody“), je závazným
stanoviskem a správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá
samostatnému soudnímu přezkumu. Stejné dle stěžovatele platí o potvrzujícím
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Stěžovatel poukazuje na skutečnost,
že správní orgán I. stupně i stěžovatel byl těmito závaznými stanovisky vázán a neměl
možnost se od závěrů v nich odchýlit, proto de facto žalobkyni zasáhly účinky
nesouhlasných stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny, nikoli rozhodnutí
vodoprávních úřadů. Navíc podotýká, že se krajský soud neřídil judikaturou Nejvyššího
správního soudu. Upozorňuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 6 As 7/2005 - 97 (všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz), v němž byl vysloven závěr, že závazné stanovisko
jako je souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby podle
§44 zákona o ochraně přírody je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Rozšířený senát rovněž
uvedl, že závazné stanovisko vydané orgánem ochrany přírody a krajiny podle zákona
o ochraně přírody je rozhodnutím konečným. Stěžovatel dále odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, v němž dospěl
k tomu, že výše uvedené závěry rozšířeného senátu lze aplikovat rovněž na závazná
stanoviska vydaná podle nového správního řádu. V tomto rozsudku bylo rovněž uvedeno,
že teprve pokud by závazný podkladový úkon neměl povahu rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. nebo jeho soudní přezkum by byl z jiných důvodů zakotvených v soudním
řádu správním vyloučen, byla by soudní ochrana proti němu poskytnuta „doprovodně“
v rámci přezkumu jiného „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. postupem podle §75
odst. 2, věty druhé, s. ř. s. Stěžovatel je názoru, že v daném případě není prostor
pro uplatnění §75 odst. 2 s. ř. s., neboť předmětná závazná stanoviska jsou rozhodnutími
samostatně přezkoumatelnými správním soudem. Vzhledem k uvedené judikatuře
má za to, že krajský soud nerozhodl správně a vydal rozhodnutí v rozporu se zásadou
předvídatelnosti. Zároveň závěr krajského soudu považuje za nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost.
V další části kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že se krajský soud nevyrovnal
se žalobními námitkami v rozsahu, v jakém byly uplatněny v žalobě. Jedná se o námitky
směřující vůči rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 2. 2010,
č. j. 54/550/10-Záb, 3518/ENV/10. Konkrétně krajský soud nereagoval na námitky
týkající se nedostatečného zjištění skutkového stavu a porušení zásady předvídatelnosti
rozhodování orgánů státní správy, estetické hodnoty stavby a nevratného snížení
krajinného rázu, zapuštění stavby čistírny do terénu a další. K přezkumu závazných
stanovisek tak vůbec nedošlo, ačkoli jejich nedostatky žalobkyně namítala. Přezkumu
se nedomohla ani v samostatné žalobě proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
ze dne 15. 2. 2010, č. j. 54/550/10-Záb, 3518/ENV/10.
Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost, že napadeným rozsudkem krajského
soudu bylo zrušeno jeho rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
nikoli však předmětná závazná stanoviska. Platnost závazných stanovisek tak nebyla nijak
dotčena. Konstatování jejich nezákonnosti v rozsudku krajského soudu na této
skutečnosti nic nezměnilo. Stěžovatel má za to, že k jejich změně, příp. zrušení, může
dojít jen zákonnými prostředky předvídanými novým správním řádem, a to k tomu
příslušným orgánem a stanoveným postupem. Proto nesouhlasí s krajským soudem,
který uvedl, že nyní bude správní orgán I. stupně povinen znovu rozhodnout o žádosti
žalobkyně o povolení změny předmětné dokončené stavby na základě nového závazného
stanoviska příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny, když původní stanovisko tohoto
orgánu je dosud v platnosti, a tak závazné pro správní orgán I. stupně. Domnívá se proto,
že výsledek rozhodování správního orgánu I. stupně v novém řízení bude nutně stejný.
Na závěr stěžovatel podotýká, že napadeným rozsudkem se stěžovatel dostává
do pozice orgánu odpovědného za průběh a rozhodnutí orgánů ochrany přírody a krajiny,
a to včetně povinnosti náhrady nákladů řízení, ačkoli jeho řízení a rozhodnutí bylo
bezvadné. Na základě všech shora uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadené rozhodnutí
krajského soudu je v souladu s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 - 70, publikovaným pod č. 1877/2009 Sb. NSS, a ze dne
6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008 - 52, která shodně uvádějí, že závazné stanovisko obecně
není samostatným rozhodnutím podle nového správního řádu a není tedy samostatně
přezkoumatelné. Upozornila na nedostatek kasační stížnosti s tím, že stěžovatel neuvedl,
v jakém rozsahu napadený rozsudek napadá. Vzhledem k neopodstatněnosti kasační
stížnosti navrhuje její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost z důvodů v ní uplatněných
a dospěl k závěru, že není důvodná.
Nejdříve se zdejší soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku. To proto, že již samotná nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu by
byla důvodem pro jeho zrušení a vrácení mu věci k dalšímu řízení (k tomu srovnej
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105,
publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS). Stěžovatel v kasační stížnost uvádí, že závěr
krajského soudu, že předmětná závazná stanoviska orgánů ochrany přírody a krajiny
nejsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví, spočívá na nesprávném
posouzení právní otázky, a zároveň že tento závěr shledává nepřezkoumatelným
pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud podotýká, že nepřezkoumatelnost
pro nesrozumitelnost jako důvod zrušení rozhodnutí správních soudů se pojí
k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost jako celku, nikoli
jednotlivých závěrů. Za nepřezkoumatelné rozhodnutí pro nesrozumitelnost lze podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publikovaného pod č. 133/2004 Sb. NSS, obecně považovat „takové rozhodnutí soudu,
z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí
vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat,
co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán“. Nejvyšší
správní soud však neshledal, že by napadené rozhodnutí krajského soudu některou z výše
uvedených vad vykazovalo. Z napadeného rozsudku lze totiž jednoznačně rozeznat,
co je výrok a co odůvodnění, jak bylo rozhodnuto a o jaké věci, kdo jsou účastníci řízení,
kdo byl rozhodnutím zavázán, apod. Nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost proto
rozsudek krajského soudu netrpí.
S ohledem na právě předestřený obsah pojmu nepřezkoumatelnosti
pro nesrozumitelnost v souvislosti s relevantními kasačními důvody má Nejvyšší správní
soud za to, že stěžovatelem použitá formulace nepřezkoumatelnosti výše uvedeného
závěru krajského soudu pro nesrozumitelnost významově odpovídá námitce jeho
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Zdejší soud proto v tomto smyslu
přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu. Pokud by dospěl k závěru, že tomu
tak je, musel by rovněž v tomto případě přistoupit ke zrušení rozsudku krajského soudu.
Je tomu tak proto, že vedle nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost musí
každé rozhodnutí splňovat rovněž kritéria přezkoumatelnosti rozhodnutí kvalitou
svého odůvodnění, a to každého svého závěru reagujícího na žalobní námitky. Podle
výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ads 58/2003 - 75
je „nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových
zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo
případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.“ V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaném
pod č. 689/2005 Sb. NSS, byl vysloven závěr, že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení
v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat
takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává
s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně
její nesprávnost spočívá.“ Nejvyšší správní soud v souladu s citovanou judikaturou
přezkoumal závěry krajského soudu, zda je tento soud opřel o dostatek důvodů a řádně
vysvětlil, na základě čeho ke svým závěrům dospěl, přičemž zjistil, že napadené
rozhodnutí je zcela vyhovující kritériím přezkoumatelného rozhodnutí. Z odůvodnění
napadeného rozsudku totiž jasně vyplývá, z jakých skutečností při rozhodování krajský
soud vycházel a jakými úvahami se řídil. Ostatně již ze skutečnosti, že sám stěžovatel
s názorem krajského soudu polemizuje, je jasným signálem toho, že v napadeném
rozsudku důvody rozhodnutí absentovat nemohou.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž vznesl, že se krajský soud věcně vůbec
nevypořádal se žalobními námitkami brojícími proti obsahu rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí ze dne 15. 2. 2010, č. j. 54/550/10-Záb, 3518/ENV/10,
tj. rozhodnutí potvrzujícího závazné stanovisko Správy Krkonošského národního parku
ze dne 14. 7. 2009, sp. zn. KRNAP 04686/2009. Podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaného pod č. 787/2006 Sb.
NSS, je nutno za nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ve smyslu uvedeného
ustanovení považovat rovněž skutečnost, kdy krajský soud opomene v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek. Nejvyšší
správní soud přezkoumal rozhodnutí krajského soudu v intencích právě uvedeného
a dospěl k závěru, že ani tato námitka není důvodná. Z napadeného rozsudku vyplývá,
že krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu I. stupně, která byla
vydána na základě závazných stanovisek, tj. na základě výše uvedených rozhodnutí orgánů
ochrany přírody a krajiny, z důvodu, že při vydávání předmětných závazných stanovisek
nebylo postupováno v souladu se zákonem. Krajský soud tak dospěl k závěru, že proto
nemohou být zákonná ani rozhodnutí správních orgánů rozhodujících o věci samé, a obě
rozhodnutí těchto správních orgánů zrušil. Zavázal přitom správní orgán I. stupně
k tomu, aby o žádosti žalobkyně znovu rozhodl na základě nového závazného stanoviska,
které bude vydáno postupem v souladu s právními předpisy. Z tohoto důvodu krajský
soud ve svém rozhodnutí uvedl, že se námitkami brojícími proti samotnému obsahu
nezákonných závazných stanovisek v tomto řízení nezabýval, neboť by mu to na tomto
místě ani nepříslušelo, přičemž tento svůj závěr explicitně ve svém rozhodnutí uvedl.
Nejvyšší správní soud tento postup krajského soudu považuje za zcela správný. Opačný
postup by byl nehospodárný, neboť v novém řízení budou vydána nová závazná
stanoviska orgánů ochrany přírody a krajiny, která mohou mít i odlišný obsah. Proto
by bylo vypořádávání výše uvedených námitek krajským soudem zcela nadbytečné.
Za takového stavu věci nelze postup krajského soudu považovat za opomenutí žalobní
námitky, poněvadž se krajský soud s těmito námitkami vypořádal, když uvedl logické
důvody, proč se jimi nebude v daném řízení zabývat meritorně. Ze všech výše uvedených
důvodů zdejší soud uzavírá, že námitky odpovídající kasačnímu důvodu podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejsou důvodné.
Zdejší soud proto mohl přistoupit k meritornímu posouzení věci. Podstatou sporu
je, zda krajský soud ve věci postupoval správně, když předmětná závazná stanoviska
orgánů ochrany přírody a krajiny považoval za rozhodnutí, která nejsou samostatně
přezkoumatelná ve správním soudnictví, a přezkoumal je v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s.
v rámci přezkumu rozhodnutí konečného, tj. rozhodnutí stěžovatele. Jak bylo výše
uvedeno, stěžovatel krajskému soudu mimo jiné vytýká, že se neřídil judikaturou
Nejvyššího správního soudu, který již dříve rozhodl, že závazná stanoviska orgánů
ochrany přírody a krajiny jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví.
Dle stěžovatele to nebylo jeho konečné rozhodnutí, které zapříčinilo, že žalobkyně
nemůže žádanou změnu předmětné stavby uskutečnit, nýbrž rozhodnutí orgánů ochrany
přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud tedy posuzoval, jakou povahu mají individuální
správní akty orgánů ochrany přírody a krajiny, a následně zda lze závěru stěžovatele
o samostatném soudním přezkumu předmětných stanovisek přisvědčit.
Ze správního spisu vyplývá, že o žádosti o změnu předmětné stavby byl příslušný
rozhodnout správní orgán I. stupně. Ke kladnému rozhodnutí však potřeboval souhlasné
stanovisko dotčeného orgánu ochrany přírody a krajiny, zde Správy Krkonošského
národního parku. Tento orgán vydal nesouhlas se žádostí o změnu stavby žalobkyně dne
14. 7. 2009, sp. zn. KRNAP 04686/2009, na základě §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody, podle kterého k umisťování a povolování staveb, jakož i jiných činnostem, které by mohly
snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody, a podle §44 odst. 1
téhož zákona, který stanoví, že bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody nelze učinit
ohlášení stavby, vydat územní rozhodnutí, územní souhlas, stavební povolení, rozhodnutí o změně užívání
stavby, kolaudační souhlas, je-li spojen se změnou stavby, povolení k odstranění stavby či k provedení
terénních úprav podle stavebního zákona, povolení k nakládání s vodami a k vodním dílům, povolení
k některým činnostem či udělit souhlas podle vodního zákona na území národního parku nebo chráněné
krajinné oblasti. Odpověď na otázku, o jaké závazné stanovisko se v daném případě jedná,
lze dohledat v §90 téhož zákona, podle kterého souhlasy a stanoviska vydávané podle tohoto
zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo
ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou samostatným správním
rozhodnutím.
Problematiku závazných stanovisek upravuje nový správní řád v ustanovení §149.
V něm je uvedeno, že závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona,
který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými
orgány.
Z výše uvedeného nepochybně vyplývá, že v případě předmětného závazného
stanoviska Správy Krkonošského národního parku se jedná o závazné stanovisko podle
§149 nového správního řádu, které bylo podkladem pro rozhodnutí správního orgánu
I. stupně.
Podle §149 odst. 4 nového správního řádu jestliže odvolání směřuje proti obsahu
závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska
od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.
Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně
a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu,
který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle §88 odst. 1 neběží. Ze správního
spisu vyplývá, že podle tohoto ustanovení postupoval rovněž správní orgán I. stupně
a předložil odvolání proti jeho rozhodnutí s námitkami proti závaznému stanovisku
Správy Krkonošského národního parku stěžovateli, na základě jehož žádosti Ministerstvo
životního prostředí pak vydalo potvrzující závazné stanovisko ze dne 15. 2. 2010,
č. j. 54/550/10-Záb, 3518/ENV/10, dle kterého stěžovatel zamítl odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Ve smyslu výše uvedené námitky zbývá posoudit, zda potvrzující stanovisko
Ministerstva životního prostředí je či není rozhodnutím samostatně přezkoumatelným
ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit názoru
stěžovatele o samostatné přezkoumatelnosti uvedeného stanoviska. Je tomu tak proto,
že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vydal dne 23. 8. 2011 rozsudek
č. j. 2 As 75/2009 - 113, v němž řešil rozkol judikatury zdejšího soudu ve vztahu k otázce
soudního přezkumu závazných stanovisek podle starého a nového správního řádu.
Vyslovil se v něm k otázce, zda závazná stanoviska dotčených orgánů vydaná podle §149
nového správního řádu podléhají či nepodléhají samostatnému soudnímu přezkumu.
Dospěl k závěru, že závazná stanoviska podle nového správního řádu ještě nezakládají,
nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčují. Tato
stanoviska jsou sice závazná, jejich závaznost se však týká jen správního řízení ve věci
samé a vztahu ke správnímu orgánu, který toto „hlavní“ správní řízení vede. Závazná
stanoviska podle výše uvedeného ustanovení je nutno považovat za závazné podklady
konečných rozhodnutí, přičemž jako taková nepodléhají samostatnému soudnímu
přezkumu. V citovaném rozsudku rozšířený senát uzavřel, že „závazná stanoviska vydaná
dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu ani §65
s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti.
Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením §149 správního řádu upřednostnil
zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci
konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.“
Podle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky
rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu,
přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento
zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Podle tohoto
ustanovení postupoval krajský soud a vzhledem ke skutečnosti, že proti podkladovým
závazným stanoviskům stěžovatelova konečného rozhodnutí směřovaly žalobní námitky,
přezkoumal v rámci přezkumu konečného rozhodnutí stěžovatele také je. Přitom zjistil,
že postup orgánů ochrany přírody a krajiny při vydávání předmětných závazných
stanovisek vykazuje zásadní vady spočívající v nerespektování nového správního řádu
při postupu orgánů ochrany přírody a krajiny, které nelze přehlédnout, neboť mohly mít
vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Z tohoto důvodu přistoupil ke zrušení
konečného rozhodnutí stěžovatele i správního orgánu I. stupně, která bez dalšího
vycházela ze znění těchto negativních závazných stanovisek. Nejvyšší správní soud
podotýká, že takový postup byl sice ze strany správních orgánů v souladu s §149 odst. 3
s. ř., podle kterého jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko,
které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne, má však
v souladu s názorem krajského soudu za to, že na základě tohoto ustanovení však nelze
přehlížet nezákonnost vydaných závazných stanovisek. Jak bylo uvedeno výše, ta jsou
přezkoumatelná v rámci správního soudnictví na základě §75 odst. 2 s. ř. s. spolu
s konečným rozhodnutím odvolacího orgánu a jejich nezákonnost má dopad na výsledek
správního řízení ve věci samé. Zdejší soud proto opakuje, že při zjištěné nezákonnosti
subsumovaného aktu je nutno rozhodnutí správních orgánů rozhodujících ve věci samé
bez dalšího zrušit.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že předmětná stanoviska však nebyla zrušena
a proto platí nadále. Zrušením konečných rozhodnutí se dle stěžovatele nic nemění,
neboť správní orgány budou v novém řízení vycházet z nezrušených závazných
stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny. K danému zdejší soud odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005 - 83, publikovaný
pod č. 1324/2007 Sb. NSS, podle kterého sice ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s., jakož
ostatně ani žádný jiný právní předpis, nezakládá pravomoc správních soudů subsumované
akty v rámci soudního přezkumu zrušovat, měla-li však zjištěná nezákonnost
subsumovaného aktu vliv na zákonnost žalobou napadeného aktu finálního, zruší soud
tento finální akt a s nezákonností subsumovaného aktu se vypořádá v odůvodnění svého
rozsudku. Pokud správní soud vysloví nezákonnost závazných stanovisek vydaných
dotčenými správními orgány, jsou správní orgány rozhodující ve věci samé povinny
si pořídit nová a bezvadná závazná stanoviska. Na tom nic nemění, že původní nezákonná
závazná stanoviska nebyla zrušena. Tato stanoviska jsou ve vztahu k danému případu
nezákonná a nelze na základě nich dále rozhodovat. Nejvyšší správní soud se tak plně
ztotožňuje s pokynem krajského soudu o nutnosti pořízení nových závazných stanovisek
pro nové rozhodování o žádosti žalobkyně. S ohledem na právě uvedené má Nejvyšší
správní soud za to, že byly rozptýleny jakékoli pochybnosti správních orgánů o tom,
jak mají v dané věci nadále postupovat.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené považuje za vhodné
podotknout, že přestože v době podání kasační stížnosti byla argumentace stěžovatele
zcela na místě a v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, v době rozhodování Nejvyššího správního
soudu již však existovala výše uvedená judikatura rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, ze které vyplývají názory opačné od názorů uvedených ve stěžovatelem
citované judikatuře. Zdejšímu soudu proto nezbývá než konstatovat, že pokud v průběhu
soudního řízení dojde ke změně judikatury v důsledku rozhodnutí rozšířeného senátu,
je povinností Nejvyššího správního soudu takovou změnu akceptovat a postupovat podle
nového právního názoru tohoto soudu ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených
řízeních. Nejvyšší správní soud si je vědom, že změna judikatury do jisté míry narušuje
zásadu předvídatelnosti rozhodnutí, a proto ke změně judikatury dochází výjimečně,
z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související
s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních právních
názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní
soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily
okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově
objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské
realitě nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů
v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu
právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží
nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury (k tomu srovnej
rozsudek rozšířeného senátu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77, publikovaný
pod č. 1792/2009 Sb. NSS). Změna relevantní judikatury na základě rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, pak nastala na základě
jednoho z výše uvedených důvodů, tj. na základě podstatné změny právní úpravy
jako celku – přijetím nového správního řádu a novelizací tzv. složkových zákonů,
důsledkem čehož již nelze dříve vyslovené závěry v usneseních rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, vyslovené za účinnosti starého
správního řádu [zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] přímo aplikovat
na právní věci řídící se novým správním řádem. Zároveň se v daném usnesení rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu neztotožnil s obecně formulovaným závěrem
vysloveným sedmým senátem zdejšího soudu v rozhodnutí ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 7 As 43/2009 - 52, v němž uvedl, že závěry rozšířeného senátu uvedené v citovaných
usneseních ze dne 21. 10. 2008 lze použít i na závazná stanoviska vydaná podle nového
správního řádu.
Závěrem kasační stížnosti stěžovatel podotýká, že se napadeným rozsudkem
krajského soudu dostává do pozice orgánu zodpovědného za průběh a rozhodnutí orgánů
ochrany přírody a krajiny, a to včetně povinnosti náhrady nákladů řízení, ačkoliv jeho
řízení bylo bezvadné; zdejší soud podotýká, že vzhledem k zákonné úpravě předmětného
řízení jako řízení hlavního a předpokládanému rozhodování na základě subsumovaných
aktů dotčených orgánů stěžovateli nezbývá, než tuto skutečnost přijmout. V návaznosti
na to však zdejší soud poukazuje na §149 odst. 5 nového správního řádu, podle kterého
nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný
nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán
při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět
správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. Z právě uvedeného
je patrno, že smyslem a účelem předmětného ustanovení je naplnit zásadu rychlosti
a hospodárnosti postupů (procesní ekonomie), jak předpokládá §6 nového správního
řádu, a minimalizace možnosti, že správní orgán „marně“ povede řízení, jehož výsledek
bude tak či onak předurčen obsahem závazného stanoviska. Zákon tedy upravuje určitou
možnost, jak se ze strany správních orgánů rozhodujících ve věci hlavní proti
nezákonným závazným stanoviskům dotčených orgánů bránit.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že ve světle předestřeného dospěl k závěru,
že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku
krajského soudu důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým
Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, kasační
stížnost byla v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta. O věci přitom
rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Druhému
účastníkovi řízení vznikly podle obsahu spisu náklady řízení ve výši 4800 Kč, proto soud
rozhodl tak, že stěžovatel je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti částku 4800 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Petra Langa do tří dnů
od právní moci tohoto rozsudku za dva úkony právní služby (příprava a převzetí
zastoupení a sepis repliky ve věci) a náhradu hotových výdajů [§7, §9 odst. 3 písm. f)
a §11 odst. 1 vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu