ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.54.2011:83
sp. zn. 9 As 54/2011 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: H. T. T., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské
nám. 21, Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky, Služba cizinecké
policie, ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 12. 2009, č. j. CPR-13996-2/ČJ-2009-9CPR-V234, ve
věci správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 20. 8. 2010, č. j. 10 Ca 426/2009 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá
zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Policie České republiky, Služby
cizinecké policie, ředitelství služby cizinecké policie (dále jen „žalovaný“), ze dne
7. 12. 2009, č. j. CPR-13996-2/ČJ-2009-9CPR-V234. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Policie České republiky, oblastního ředitelství
služby cizinecké policie Ústí nad Labem, inspektorátu cizinecké policie Chomutov
(dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 28. 5. 2009, č. j. CPUL-2035-30/ČJ-2009-
044061-BALI, kterým bylo stěžovatelce podle ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění platném pro projednávanou věc, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“), uloženo správní vyhoštění a doba, po kterou nelze
stěžovatelce umožnit vstup na území České republiky, byla stanovena na jeden rok.
Současně nebyly shledány důvody, které by stěžovatelce znemožňovaly vycestování podle
ustanovení §179 téhož zákona.
Stěžovatelka podává kasační stížnost z důvodů vymezených v ustanovení §103
odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka má za to, že při zjišťování skutkové podstaty,
z níž správní orgán při svém rozhodování vycházel, byl porušen zákon v ustanoveních
týkajících se řízení před správním orgánem a dále v tom, že napadené rozhodnutí
správního orgánu je nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost.
Předně stěžovatelka namítá, že řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno
v rozporu s právními předpisy a po zákonem stanovených lhůtách. Zákonnou lhůtu
pro zahájení řízení z moci úřední stěžovatelka dovozuje z ustanovení §80 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“), podle
kterého je dle jejího názoru správní orgán povinen zahájit řízení z moci úřední ve lhůtě
do 30 dnů ode dne, kdy nastaly skutečnosti odůvodňující zahájení řízení. Za takovou
skutečnost považuje společnou kontrolu provedenou úřadem práce a cizineckou policií
zaměřenou na zjišťování totožnosti osob zdržujících se na pracovišti a na výkon nelegální
práce, která proběhla v Korozlukách dne 11. 9. 2008. Zahájení řízení o správním
vyhoštění až po několikanásobném překročení této zákonné lhůty, tj. teprve po té, co byl
správnímu orgánu doručen výsledek kontroly z úřadu práce, považuje stěžovatelka
za porušení zásady, dle které je správní orgán povinen postupovat pouze v rozsahu
a způsobem, který mu zákon ukládá. Výklad městského soudu, který předmětnou lhůtu
označil za pořádkovou, s jejímž nedodržením zákon nespojuje žádné další právní
následky, pokládá za nepřípustný, jelikož by musel znamenat, že správní orgán není
limitován jakoukoli lhůtou a řízení by mohl zahájit dle svého uvážení.
Stěžovatelka je dále přesvědčena, že napadená rozhodnutí správních orgánů trpí
vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, jelikož ani z odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu není jasné, zda na ni bylo pohlíženo jako na zaměstnance či jako
na osobu samostatně výdělečně činnou, a správní orgán tak neměl vyjasněnou otázku,
v jakém postavení se měla stěžovatelka v řízení nacházet. Uvedenou vadu spatřuje
jako zásadní, jelikož tak byla minimalizována její možnost účinně se proti právnímu
hodnocení jejího postavení bránit. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, namítá, že výrok rozhodnutí, kde není
dostatečně srozumitelně a určitě uvedeno, kterého konkrétního jednání se měla
stěžovatelka dopustit, je nepřezkoumatelný a již z tohoto důvodu je nutno takové
rozhodnutí jako nezákonné zrušit. V této souvislosti stěžovatelka dále namítá, že správní
orgán nijak nehodnotil právní relevanci dohody o dočasném přidělení.
Porušení svého procesního práva spatřuje stěžovatelka dále v tom, že jí nebylo
umožněno nahlížet do spisu vedeného úřadem práce a aktivně se účastnit dokazování
ve smyslu ustanovení §52 s. ř. Uvádí, že přes opakované výzvy a opakované námitky
jí bylo znemožněno seznámit se s výsledky kontroly, jakož i se způsobem jejího
provádění. Namítá, že podklady úřadu práce související s výsledkem kontroly nebyly
součástí spisu, proto ani správní orgán nemohl řádně posoudit, zda řízení,
které předcházelo výsledku kontroly, bylo v souladu s právními předpisy. Současně
městskému soudu vytkla, že se takto vznesenou námitkou nezabýval, pokud pouze
konstatoval, že spor o přítomnost stěžovatelky s ohledem na další důkazy nevyvstal,
a nahlížení do spisu tak nemohlo být na újmu práv stěžovatelky. Ze všech výše uvedených
důvodu stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
Ze správního a soudního spisu vyplývají tyto pro posouzení věci podstatné
skutečnosti. Řízení o správním vyhoštění stěžovatelky z území České republiky podle
§118 a §119 zákona o pobytu cizinců bylo zahájeno dne 9 . 4. 2009. Podnětem k zahájení
řízení bylo „Sdělení o výsledku kontroly ze dne 11. 9. 2008“, které shrnovalo závěry
kontroly zaměřené na výkon nelegální práce, kterou dne 11. 9. 2008 provedl za účasti
správního orgánu ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o.,
v Korozlukách Úřad práce v Mostě. Výsledek kontroly byl doručen správnímu orgánu
dne 3. 3. 2009 a vyplynulo z něj, že stěžovatelka v měsíci srpnu 2008 pracovala na území
České republiky bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy,
bez povolení k zaměstnání a bez oprávnění k provozování dani podléhající výdělečné
činnosti dle zvláštního právního předpisu. Vedle sdělení o výsledku kontroly doručil úřad
práce správnímu orgánu přílohu k Dohodě o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1
ze dne 4. 8. 2008 uzavřenou mezi společnostmi Euromontec CZ, s. r. o., a Maurice Ward
& Co, s. r. o., na základě které byla stěžovatelka přidělena k výkonu činnosti
ve společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o., na období od 8. 8. 2008; přehled docházky,
podle něhož stěžovatelka (vedená pod osobním číslem 789) odpracovala v měsíci srpnu
212 hodin; fakturu vystavenou společností Euromontech CZ, s. r. o., jako agenturou
práce společnosti Maurice Ward & Co., s. r. o., ze dne 6. 9. 2008 s datem uskutečnění
zdanitelného plnění 31. 8. 2008 [poznámka NSS: zřejmě za práci všech dělníků uvedených
v přehledu docházky o celkovém počtu 15 266 hodin]; smlouvu o dílo č. 2008/1 uzavřenou dne
4. 8. 2008 mezi stěžovatelkou (jako zhotovitelem) a společností Euromontec CZ, s. r. o.,
(jako objednatelem), v níž se stěžovatelka zavázala provést pro objed natele pomocné
práce v rámci své živnosti; fakturu s datem uskutečnění zdanitelného plnění 31. 8. 2008
vystavenou stěžovatelkou společnosti Euromontec CZ s. r. o. za práce provedené v rámci
živnosti stěžovatelky na částku 17 765 Kč; a výpis z obchodního rejstříku deklarující zápis
stěžovatelky k datu 1. 10. 2008.
Součástí spisu vedeného správním orgánem je dále protokol o vyjádření účastníka
řízení ze dne 28. 5. 2009, č. j. CPUL-2035-27/ČJ-2009-044061-BALI, ve kterém
se stěžovatelka za účasti tlumočníka odmítla vyjádřit ke všem výše uvedeným důkazům.
Rovněž se odmítla vyjádřit k dotazu, zda pracovala v průběhu roku 2008 ve výrobních
halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o., jakož i k dotazům, zda má v České
republice příbuzné či blízké osoby nebo zda má v současné době nějaké finanční
prostředky. Uvedla pouze, že nezná žádné důvody znemožňující vycestování a že nechce
vyrozumět zastupitelský úřad Vietnamu. Blíže se stěžovatelka v řízení před správním
orgánem I. stupně ke skutkovému stavu věci nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se předně neztotožnil s argumentací stěžovatelky týkající
se nedodržení lhůty pro zahájení řízení o správním vyhoštění. Zahájení řízení z moci
úřední je upraveno správním řádem, podle kterého je řízení z moci úřední zahájeno dnem,
kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1
správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není -li správnímu
orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi (§46 odst. 1, věta
první, správního řádu). Správní řád současně klade požadavek, aby správní orgány věci
vyřizovaly bez zbytečných průtahů (§6 odst. 1 správního řádu), přičemž nečiní -li správní
orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není -li zákonná lhůta
stanovena, použije se ke sjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§80
správního řádu). V případech, kde zákonodárce považoval za nezbytné výslovně vymezit
časový limit pro zahájení řízení, stanovil zvláštními právními předpisy zákonné lhůty
s prekluzívními účinky (viz např. ustanovení §41 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
Zákon o pobytu cizinců, na základě kterého bylo stěžovatelce uloženo správní vyhoštění,
zvláštní ustanovení upravující lhůtu pro zahájení řízení nestanovuje, uplatní se tedy
obecná právní úprava obsažená ve správním řádu.
Ochrana proti nečinnosti upravená v ustanovení §80 správního řádu představuje
nástroj k dodržování lhůt správními orgány, ať už se jedná o lhůty zákonné či lhůty
přiměřené ve smyslu ustanovení §6 správního ř ádu. Dle ustanovení §80 odst. 2
správního řádu učiní nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti, nezahájí -li
příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech
odůvodňující zahájení řízení z moci úřední. Citované ustanovení představuje pouze
technickou normu upravující postup nadřízeného správního orgánu, včetně třicetidenní
lhůty, po jejímž uplynutí vzniká oprávnění nadřízeného orgánu činit opatření proti
nečinnosti. Nejedná se tedy v žádném případě o stanovení lhůty pro zahájení řízení
z moci úřední. Obecně lze připustit, že za určitých okolností může mít časový odstup
mezi okamžikem, kdy řízení mohlo být zahájeno, a okamžikem, kdy se tak stalo, negativní
dopad do právní sféry účastníka řízení. Stěžovatelka v kasační stížnosti však žádným
způsobem neosvědčila a dokonce ani netvrdila, že by v důsledku časového odstupu,
se kterým došlo k zahájení řízení o správním vyhoštění, bylo jakýmkoli způsobem
nepříznivě zasaženo do jejích subjektivních práv. Z výše uvedených důvodů shledal
Nejvyšší správní soud námitku stěžovatelky nedůvodnou.
Stěžovatelka dále namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro jeho nesrozumitelnost. K uvedené námitce Nejvyšší správní soud předně považuje
za nutné uvést, že kasační s tížnost ve smyslu ustanovení §102 a násl. s. ř. s.
je mimořádným opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského soudu ve správním
soudnictví. Důvody uplatněné v kasační stížnosti tedy musí směřovat proti tomuto
rozhodnutí, tj. proti zde uvedeným důvodům, případně proti jejich absenci či nedostatku
jiných náležitostí rozhodnutí. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze opakuje námitku
vznesenou v žalobním řízení před městským soudem, obsahující výtky vůči obsahu
rozhodnutí žalovaného správního orgánu, aniž jakýmkoli způsobem reflektuje závěr
městského soudu, který se k uvedené námitce zcela přezkoumatelným způsobem vyjádřil
v odůvodnění napadeného rozsudku. K takto koncipované stížní námitce Nejvyšší
správní soud konstatuje, že v rozhodnutí městského soudu je srozumitelně uvedeno,
jakým způsobem se s uvedenou žalobní námitkou vypořádal, přičemž toto odůvodnění
není v rozporu s principy logického vyvozování a odpovídá obsahu správního spisu.
Stěžovatelka tedy nijak nenapadla závěry vyslovené městským soudem.
V souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále ověřil,
zda nepřezkoumatelností netrpí rozhodnutí žalovaného. Dle konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu, pokud by krajský (zde městský) soud v řízení o žalobě
meritorně rozhodl o nepřezkoumatelném rozhodnutí správního orgánu, sám by tímto
zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, publikovaný pod č. 523/2005 Sb.
NSS, dostupný na www. nssoud.cz). Stěžovatelka shledávala nepřezkoumatelnost v části
rozhodnutí týkající se naplnění důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona
o pobytu cizinců. Z rozhodnutí žalovaného je však dostatečně zřejmé, že správní orgány
v případě stěžovatelky ověřovaly naplnění prvního i druhého důvodu vymezeného
v tomto ustanovení, tj. skutečnost, že byl cizinec zaměstnán na území bez povolení
k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou k výkonu zaměstnání, a dále že cizinec
na území provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního
právního předpisu. Žalovaný na str. 7 svého rozhodnutí učinil právní kvalifikaci jednání
stěžovatelky a na základě zjištění získaných správním orgánem jej následně podřadil
pod skutkový stav (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2011,
č. j. 2 As 62/2011 - 77, v obdobné věci, dostupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní
soud tedy považuje závěr městského soudu, že důvodem pro vyhoštění byl jak první,
tak i druhý z uvedených důvodů, za opodstatněný a podložený obsahem předloženého
správního spisu.
Závěrem stěžovatelka namítala, že jí nebylo umožněno nahlížet do spisu vedeného
úřadem práce. K této námitce Nejvyšší správní soud opětovně odkazuje na shora
uvedenou povinnost stěžovatelky polemizovat se závěrem učiněným městským soudem.
V daném případě stěžovatelka sice vyjadřuje svůj nesouhlas s názorem městského soudu,
tento však zcela neodpovídá skutečnému obsahu právního hodnocení, které městský soud
ve svém rozsudku učinil. Nejvyšší správní soud proto zdůrazňuje, že veškeré stížní
důvody se přezkoumávají ve vztahu k rozhodnutí městského soudu. Stěžovatelka
v kasační stížnosti uvádí, že městský soud pouze konstatoval, že spor o přítomnost
stěžovatelky s ohledem na další důkazy nevyvstal a nahlížení do spisu tak nemohlo být
na újmu práv stěžovatelky. Městský soud však ve skutečnosti v rozsudku podrobně uvedl,
že stěžovatelka byla se všemi relevantními podklady postoupenými úřadem práce
seznámena, o čemž svědčí sepsaný protokol ze dne 28. 5. 2009. Oproti tomu
stěžovatelka v kasační stížnosti opětovně namítá, že se seznámení s podklady úřadu práce
od samého počátku neúspěšně domáhala. Nejvyšší správní soud v této souvislosti ověřil,
že závěr městského soudu má jednoznačně oporu ve správním spise a stěžovatelka
měla možnost se se všemi relevantními podklady pro rozhodnutí v její věci,
které předložil úřad práce a které se týkaly její osoby, seznámit a k těmto se také vyjádřit,
a to nejpozději v průběhu ústního jednání konaného dne 31. 8. 2009 (viz protokol
č. j. CPUL-2035-46/ČJ-2009-044061-BALI). K právě uvedenému zdejší soud podotýká,
že ze správního a soudního spisu je navíc patrno, že se stěžovatelka nahlédnutí do spisu
úřadu práce domáhala z důvodu prokázání, že nebyla při provedení kontroly přítomna
a že se za ni tak mohla vydávat jiná osoba, nicméně tato skutečnost nebyla v dané věci
spornou. Z výsledku kontroly je zřejmé, že stěžovatelka kontrole ze dne 11. 9. 2008
přítomna nebyla, přičemž správní orgány při svém rozhodování tuto skutečnost
nezpochybňovaly. Proto se zdejší soud ztotožňuje se závěrem městského soudu,
že odmítnutí nahlédnutí do předmětného spisu úřadu práce ani s ohledem na uvedené
nemohlo mít žádný vliv na porušení práva stěžovatelky, neboť jím měla být prokázána
skutečnost, která nebyla žádným způsobem zpochybňována. Za podstatné však zdejší
soud má, že stěžovatelce bylo umožněno se seznámit se všemi relevantními podklady,
z nichž správní orgány při svém rozhodování vycházely. Proto se Nejvyšší správní soud
s názorem stěžovatelky o zkrácení jejích procesních práv neztotožnil a uvedenou námitku
posoudil jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí městského soudu
přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů
dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který
měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení
úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Účastníkovi řízení podle
obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. prosince 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu