ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.57.2011:84
sp. zn. 9 As 57/2011 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
T. T. H., zast. Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem Příkop 6, Brno, proti
žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 8. 2007,
č. j. SCPP-1857/C-252-2007, ve věci správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2009, č. j. 9 Ca 295/2007 - 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2009, č. j. 9 Ca 295/2007 - 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá
zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Policie České republiky,
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „žalovaný“), ze dne 15. 8. 2007,
č. j. SCPP-1857/C-252-2007, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí
Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, Oddělení cizinecké
policie Brno – venkov (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 4. 2007,
č. j. SCPP-58-14/BR-II-SV-2007. Tímto rozhodnutím jí bylo uloženo správní vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a stanovena doba, po kterou
jí nelze umožnit vstup na území České republiky, na dobu 2 let. Dále bylo ve výroku
uvedeno, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území České republiky,
neběží, je-li rozhodnutí nevykonatelné z důvodů uvedených v §119 odst. 5 a 6 a §179
téhož zákona, a §32 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Rovněž bylo stěžovatelce
uloženo vycestovat z území České republiky do 15 dnů ode dne nabytí právní moci
rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V případě vynětí stěžovatelky z působnosti
zákona o pobytu cizinců z důvodu uvedeného v §2 tohoto zákona byla doba
k vycestování stanovena v délce 15 dnů od odpadnutí tohoto důvodu. Podle §120a
odst. 1 zákona o pobytu cizinců rozhodl správní orgán I. stupně o tom,
že se na stěžovatelku nevztahují důvody znemožňující vycestování.
Z kasační stížnosti je patrno, že stěžovatelka podává stížnost z důvodu podle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nezákonnost rozhodnutí městského soudu spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
V prvé řadě stěžovatelka namítá nesprávnost výroku rozhodnutí nalézacího orgánu
(správního orgánu I. stupně), který nezákonně stanovil, že doba, po kterou nelze umožnit
stěžovatelce vstup na území ČR, neběží, je-li rozhodnutí nevykonatelné z důvodů
uvedených v §119 odst. 5 a 6 zákona o pobytu cizinců, §179 téhož zákona a §32 odst. 5
zákona o azylu. Souhlasí s tím, že nemá-li rozhodnutí vlastnosti vykonatelnosti, nelze
jej vynutit, to však neznamená, že přestane plynout doba, po kterou nelze vyhoštěné
osobě umožnit vstup na území ČR. Stěžovatelka má za to, že „přerušení“ doby, po kterou
nelze umožnit vstup osobě, které je vydáno správní vyhoštění, není dle zákonné úpravy
možné. Poukazuje na to, že z §154 odst. 1 s návazností na §154 odst. 3 písm. a) zákona
o pobytu cizinců je zřejmé, že se počátek doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup
na území ČR, váže již na právní moc rozhodnutí o správním vyhoštění, bez ohledu
na jeho vykonatelnost. Dle stěžovatelky soud zaujal nesprávné stanovisko, že uvedená
doba je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. Názor soudu, že výrok správního
orgánu, kterým stanovil, že tato doba za daných podmínek neběží, má stěžovatelka
za nezákonný.
Nezákonnost výroku nalézacího orgánu stěžovatelka spatřuje rovněž
ve skutečnosti, že správní orgán nerozlišoval mezi subjekty, kterým lze vydat rozhodnutí
o správním vyhoštění v návaznosti na §119 odst. 1 a §119 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců. Tato ustanovení totiž rozlišují cizince pro účely správního vyhoštění na občany
EU a jejich rodinné příslušníky a ostatní cizince. Pokud tedy bylo v řízení před správními
orgány prokázáno, že stěžovatelce svědčí právní postavení rodinného příslušníka občana
EU, nebylo možné v takovém případě aplikovat §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců,
nýbrž bylo nutno aplikovat výhradně §119 odst. 2 téhož zákona. Na podporu svých
tvrzení odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010,
č. j. 1 As 96/2009 - 86 (všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ve světle právě uvedeného má stěžovatelka
za to, že městský soud pochybil, když napadený výrok, kterým bylo stěžovatelce uloženo
správní vyhoštění podle obou ustanovení, považoval za zákonný.
Poslední námitkou brojí stěžovatelka proti závěrům městského soudu týkajícím
se výkladu pojmu veřejný pořádek. Stěžovatelka má za to, že tento pojem je nutno
vykládat nejen v kontextu okolností, za jakých byl do zákona o pobytu cizinců zakotven,
ale především eurokonformně. Narušení veřejného pořádku znamená, že musí dojít
k porušení základních zájmů společnosti, na kterých je nutno bezpodmínečně trvat. Tento
pojem není podle stěžovatelky naplněn jednáním, které má znaky přestupku, ale musí jít
o podstatně větší porušení zájmů společnosti, přičemž je nutno podotknout,
že předmětný zákon počítá dokonce s narušením veřejného pořádku závažným
způsobem. Takového jednání se však stěžovatelka nedopustila. Nesprávný výklad tohoto
pojmu ze strany správních orgánů a městského soudu pramení mimo jiné z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu, jak je patrno z rozsudků ze dne 9. 10. 2009,
č. j. 5 As 51/2009 - 68, a ze dne 25. 2. 2010, č. j. 2 As 77/2009 - 63. Podmínky podle
§119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců tak nebyly v daném případě splněny,
a proto nebylo možné rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky vydat. Na základě
všech výše uvedených skutečností stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Stěžovatelka v řízení o kasační stížnosti požádala rovněž o přiznání odkladného
účinku její kasační stížnosti, o kterém rozhodl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
9. 6. 2011, č. j. 9 As 57/2011 - 78, tak, že odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznal.
Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Při rozhodování zdejší soud vycházel z těchto pro posouzení věci podstatných
skutečností vyplývajících ze správního a soudního spisu. Dne 18. 4. 2007 se stěžovatelka
osobně za doprovodu svého druha R. B. a právního zástupce dostavila ke správnímu
orgánu I. stupně, aby legalizovala svůj pobyt v ČR. Správní orgán I. stupně zjistil, že
stěžovatelka vstoupila na území České republiky neoprávněně a zdržovala se zde bez víza.
Dále zjistil, že dne 16. 4. 2007 podala u tohoto správního orgánu prostřednictvím
právního zástupce žádost o povolení k trvalému pobytu. Z informačního systému pak
dohledal, že stěžovatelce nebylo nikdy vydáno žádné vízum, které by ji opravňovalo k
pobytu v ČR. Ani v jejím cestovním pase nebyl žádný záznam o udělení jakéhokoli víza.
Ohledně svého vstupu na území ČR se stěžovatelka odmítla vyjádřit, jakož se odmítla
vyjádřit i k bližším skutečnostem týkajícím se svého vztahu s R. B. Uvedla pouze, že se
s R. B. seznámila v Polsku, kde se také stýkali. Nyní plánují uzavření manželství. Obdobně
vypověděl i R. B. Správní orgán I. stupně vyhodnotil jednání stěžovatelky jako účelové,
směřující k získání povolení k trvalému pobytu. Dále naznal, že stěžovatelka svým
jednáním ztěžuje výkon státní správy a zneužívá práva a že porušila právní předpisy, když
neoprávněně vstoupila a pobývala na území ČR. Z důvodu tvrzení stěžovatelky, že je
družkou R. B., ji považoval za rodinného příslušníka občana EU. Proto vydal rozhodnutí
o správním vyhoštění z důvodu, že stěžovatelka výše uvedeným jednáním závažným
způsobem narušuje veřejný pořádek. Ve výroku uvedl, že o vyhoštění stěžovatelky
rozhodl na základě §119 odst. 1 písm. c) a §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, v němž namítala, že se
nedopustila narušení veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců a že rozhodnutí o jejím vyhoštění je v rozporu s §119a odst. 2 téhož zákona,
neboť představuje nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života,
jakož i soukromého a rodinného života R. B. Ještě před rozhodnutím o odvolání uzavřela
stěžovatelka dne 28. 4. 2007 s R. B. manželství.
Žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Nepřiměřenost dopadu do soukromého a rodinného života obou účastníků řízení
neshledal. Důvod pro správní vyhoštění v daném případě stejně jako správní orgán
I. stupně shledal ve skutečnosti, že stěžovatelka závažným způsobem narušuje
veřejný pořádek. Za toto narušení považoval jak nerespektování zákonem stanovených
pravidel pro vstup a pobyt na území ČR, tak zneužívání a obcházení zákona,
kterého se stěžovatelka dopustila účelovým uzavřením manželství s R. B. V takovém
jednání odvolací orgán spatřoval porušení základních zásad společenského a státního
zřízení.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, která byla městským soudem
zamítnuta. Rovněž městský soud v jednání stěžovatelky shledal naplnění §119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců. Nepřisvědčil ani dalším námitkám stěžovatelky, k nimž
mimo jiné patřily námitky uvedené v kasační stížnosti týkající se nezákonnosti výroku
rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Městský soud neshledal nezákonnost výroku
správního orgánu ani v případě „přerušení“ doby, po kterou nelze stěžovatelce umožnit
vstup na území ČR, ani v případě uvedení §119 odst. 2 písm. b) v návaznosti na §119
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. K prvně uvedenému konstatoval, že doba,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR po správním vyhoštění, je shodná
s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, a je zřejmé, že počíná běžet
uplynutím lhůty stanovené k vycestování z území ČR. Městský soud uvedl, že správní
orgány poukázaly na zákonná ustanovení zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu,
v nichž jsou uvedeny důvody, při jejichž splnění nelze výkon rozhodnutí realizovat.
K druhé námitce uvedl, že vadu řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí správního
orgánu I. stupně za okolností daného případu neshledal. Přestože správní orgán I. stupně
ve výroku uvedl, že o vyhoštění stěžovatelky rozhodl na základě §119 odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců, neboť podle tohoto ustanovení je nutno cizince vyhostit, pokud
pobývá na území ČR po uplynutí platnosti víza nebo doby pobytu na území stanovené
vízem nebo bez víza, ač k tomu není oprávněn, a zároveň na základě §119 odst. 2
písm. b) téhož zákona, pro porušení veřejného pořádku a tvrzený blízký vztah s R. B,
občanem EU, za podstatné městský soud považoval, že tvrzený vztah s R. B. byl během
odvolacího řízení stvrzen uzavřením sňatku, a proto v odvolacím řízení již nebylo pochyb
o stěžovatelčině statusu jako rodinného příslušníka občana EU. Proto žalovanému nic
nebránilo výrok správního orgánu I. stupně potvrdit. Skutečnost, že důvod vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců uvedený v rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nebyl již v průběhu odvolacího řízení relevantní, neshledal
městský soud za vadu řízení, která by způsobila nezákonnost správního rozhodnutí ve
věci samé. Navíc městský soud upozornil na skutečnost, že §119 odst. 2 písm. b) zákona
o pobytu cizinců nezahrnuje dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR,
jak činí odst. 1 téhož ustanovení, a proto správní orgány v souladu se zákonem pojaly do
výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky jak §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců, tak i ustanovení odstavce prvního téhož ustanovení. Proti
tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka kasační stížnost z výše uvedených důvodů.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval posledně zmiňovanou námitkou, jejíž
podstatou je tvrzení, že správní orgány pochybily, když nerespektovaly dualismus
ustanovení §119 odst. 1 a §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, a jako důvody vyhoštění
vedle sebe ve výroku uvedly obě tato ustanovení, což je dle stěžovatelky z podstaty věci
nemožné.
Zdejší soud sdílí názor stěžovatelky, že je vyloučené, aby byl cizinec vyhoštěn
z území ČR na základě důvodů vyplývajících z obou výše uvedených ustanovení. Je tomu
tak proto, že ustanovení §119 zákona o pobytu cizinců důsledně rozlišuje mezi správním
vyhoštěním občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka a správním
vyhoštěním občana tzv. „třetí země“. Zatímco vyhoštění občanů třetích zemí je upraveno
v §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, vyhoštění občanů Evropské unie nebo jejich
rodinných příslušníků upravuje odst. 2 citovaného ustanovení, v němž je uvedeno,
že „rozhodnutí o správním vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka,
který na území pobývá přechodně, lze vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný
příslušník a) ohrožuje bezpečnost státu, b) závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí,
jde-li o občana Evropské unie, který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let, nebo c)
ohrožuje veřejné zdraví tím, že trpí závažnou nemocí, pokud k takovému onemocnění došlo do 3 měsíců
po vstupu na území.“ Přitom je nutno poznamenat, že §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
obsahuje podstatně striktnější úpravu podmínek, za nichž lze přistoupit k vyhoštění osob
se statusem odpovídajícím tomuto ustanovení, než je tomu v případě občanů třetích zemí.
Je tedy zjevné, že správní orgán musí v řízení o správním vyhoštění osob, které pobývají
na našem území přechodně, jasně rozlišovat mezi výše uvedenými kategoriemi osob.
V případě, že zjistí, že daná osoba je buď občanem EU, anebo rodinným příslušníkem
takového občana, je z povahy věci vyloučeno, aby při jeho vyhoštění postupoval podle
§119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Tím by totiž došlo k popření uvedené duality,
jak správně namítá stěžovatelka. Zdejší soud má za to, že v případě takové osoby
je tedy nutno při posuzování důvodů, na základě nichž je nutno cizince vyhostit,
postupovat výhradně podle §119 odst. 2 citovaného zákona. Tento závěr byl vysloven
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 96/2009 - 86,
na který stěžovatelka odkazuje.
Na druhou stranu je nutno podotknout, že ustanovení §119 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců se na rozdíl od §119 odst. 1 téhož zákona omezuje pouze na stanovení
důvodů, pro něž je možné občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka
vyhostit. O dobách, na něž nelze vyhoštěnému cizinci podle §119 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců umožnit vstup na území ČR, však toto ustanovení mlčí. Přitom z §118
odst. 1 zákona o pobytu cizinců je patrno, že stanovení této doby je součástí rozhodnutí
o vyhoštění, ať už se jedná o cizince podle §119 odst. 1 nebo odst. 2 téhož zákona.
Pokud tedy zákonodárce v ustanovení §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
ani v žádném jiném ustanovení tohoto zákona žádné doby v souvislosti s důvody
vyhoštění podle §119 odst. 2 nezakotvil, má Nejvyšší správní soud za to, že se v takovém
případě jedná o mezeru v zákoně, kterou je nutno vhodným způsobem vyplnit. V daném
případě se jako nejvhodnější jeví postupovat na základě tzv. analogie, tedy aplikace právní
normy upravující situaci skutkově podobnou. Při použití analogie je nutno tuto právní
normu hledat nejdříve v zákoně, z něhož pochází ustanovení vykazující předmětnou
mezeru, tj. aplikovat tzv. analogii legis. Zdejší soud má za to, že za použití analogie legis
je třeba při stanovení předmětné doby u vyhoštění občanů Evropské unie nebo jejich
rodinných příslušníků vycházet z §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který zakotvuje
pro jednotlivé důvody vyhoštění odpovídající doby, po které není možno vyhoštěnému
cizinci z „třetí země“ umožnit vstup na území ČR. Toto ustanovení dle zdejšího soudu
vykazuje největší skutkovou podobnost s §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
a je tomuto ustanovení nejbližší. Takový výkladový postup Nejvyšší správní soud již dříve
aproboval např. ve svém rozsudku ze dne 30. 7. 2009, č. j. 2 As 65/2008 - 69. Nejvyšší
správní soud má proto za to, že pokud správní orgány v případě vyhoštění občana
EU nebo rodinného příslušníka takového občana uvádí ve výrocích svých rozhodnutí
o vyhoštění vedle důvodu vyhoštění podle §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců ve
smyslu výše uvedeném rovněž §119 odst. 1 téhož zákona, může tomu být právě z výše
uvedených důvodů. V takovém případě zdejší soud na tomto postupu správních orgánů
nespatřuje žádné pochybení mající vliv na zákonnost. Je však nutno podotknout,
že v případě takového postupu je nezbytné trvat na tom, aby bylo s ohledem na výše
předestřené v odůvodnění správních rozhodnutí jednoznačně vymezeno, z jakých
konkrétních důvodů je cizinec z území ČR vyhoštěn, resp. zda správní orgány shledaly
důvody vyhoštění výlučně podle jednoho z předmětných ustanovení a nesmísily
při rozhodování důvody uvedené v obou z nich, které je nutno striktně rozlišovat.
V opačném případě by totiž nebylo zřejmé, zda správní orgány cizince považují za občana
EU nebo jeho rodinného příslušníka, či naopak za cizince „třetí země“, o této skutečnosti
musí mít správní orgány při rozhodování o vyhoštění cizince vždy jasno. Pokud je však
z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů zcela jednoznačně patrno, že výše uvedené
podmínky byly splněny, potom zdejší soud na samotném uvedení obou ustanovení
ve výrokové části správního rozhodnutí žádné pochybení mající vliv na zákonnost
rozhodnutí neshledává.
Zdejší soud tedy ve smyslu výše uvedeného přezkoumal výrok a odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jakož i žalovaného, přičemž zjistil,
že z odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů je nepochybné, že považovaly
stěžovatelku za rodinnou příslušnici občana EU. Správní orgán I. stupně považoval
stěžovatelku pro účely řízení o správním vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců
za rodinného příslušníka občana EU na základě toho, že tvrdila, že je s R. B., občanem
EU, ve vztahu druh – družka, a plánují uzavřít manželství. Tuto skutečnost R. B. před
správním orgánem I. stupně potvrdil. Navzdory tomu, že se stěžovatelka i R. B. odmítli
ke svému vztahu více vyjádřit a nebylo tak zcela jednoznačně zřejmé, zda stěžovatelka
skutečně požívá status rodinného příslušníka občana EU ve smyslu §15a zákona o
pobytu cizinců, je z rozhodnutí správního orgánu I. stupně patrno, že ji za takovou osobu
z opatrnosti považoval, čímž nemohl žádným způsobem její práva zkrátit. Naopak, jak
vyplývá ze shora uvedeného, rozhodoval podle režimu pro stěžovatelku výhodnějšího,
než za situace, kdy by dospěl k závěru, že je stěžovatelku nutno považovat za občanku
třetí země. Žalovaný při svém rozhodování vycházel z totožného závěru jako správní
orgán I. stupně, přičemž v době jeho rozhodování byla stěžovatelka již manželkou občana
EU. Z právě předestřeného je patrno, že správní orgány měly v době svého rozhodování
o statusu stěžovatelky jako rodinné příslušnice občana EU jasno. Otázkou tedy zůstává,
zda rovněž z odůvodnění jejich rozhodnutí je zřejmé, že důvody, pro něž dospěly k
závěru o vyhoštění stěžovatelky, shledaly výlučně v naplnění §119 odst. 2 zákona o
pobytu cizinců, nebo zda se dopustily nepřípustného pochybení a důvody vyhoštění podle
§119 odst. 1 a odst. 2 téhož zákona smísily. Nejvyšší správní soud zjistil, že z odůvodnění
obou rozhodnutí je patrno, že o vyhoštění rozhodly z důvodu naplnění §119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců, tj. z důvodu, že stěžovatelka svým jednáním závažným
způsobem narušuje veřejný pořádek, přičemž toto narušení shledaly v tom,
že stěžovatelka neoprávněně vstoupila a pobývala na území ČR a dále obcházela
a zneužila zákon, když účelově tvrdila, že má vztah s R. B., občanem EU, se kterým
následně v průběhu odvolacího řízení uzavřela účelový sňatek. Nejvyšší správní soud
proto nepřípustný dualismus, na který stěžovatelka poukazuje, neshledal. S ohledem na
výše uvedené proto naznal, že se správní orgány uvedením §119 odst. 1 písm. c) bod 2
vedle §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců žádného pochybení majícího vliv
na zákonnost jejich rozhodnutí nedopustily. Námitku stěžovatelky tak považuje zdejší
soud za nedůvodnou. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že si je vědom toho,
že městský soud sice správně dospěl k závěru o nedůvodnosti předmětné námitky
uplatněné již v žalobě, jakož i k závěru, že při stanovení doby, po kterou nelze
vyhoštěnému cizinci podle §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců umožnit vstup na území
ČR, je nutno vycházet z ustanovení §119 odst. 1 téhož zákona, nicméně argumentace
týkající se posouzení rozhodnutí správních orgánů ve vztahu k otázce společné aplikace
obou uvedených ustanovení se od závěrů Nejvyššího správního soudu liší. Má však
za to, že v daném případě nic nebrání tomu, aby zdejší soud námitku zamítl
s tím, že argumentaci městského soudu korigoval a nahradil vlastními závěry
(viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
publikovaný pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
Následně se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou brojící proti výkladu pojmu
veřejný pořádek, resp. výkladu narušení veřejného pořádku závažným způsobem
ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tak jak je interpretovaly správní
orgány a městský soud. Ze správního a soudního spisu je patrno, že žalovaný,
jakož i městský soud shledaly v daném případě naplnění pojmu narušení veřejného
pořádku závažným způsobem na základě toho, že stěžovatelka neoprávněně vstoupila
a pobývala na území ČR a zároveň zneužila práva a obešla zákon, když účelově uzavřela
manželství s R. B., občanem ČR.
Podle §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců rozhodnutí o správním
vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá
přechodně, lze vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný
příslušník závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí, jde-li o občana
Evropské unie, který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let.
Při aplikaci tohoto ustanovení je vždy nutno zabývat se výkladem pojmů „veřejný
pořádek“, jakož i jeho „narušením závažným způsobem“, přičemž je třeba konstatovat,
že tyto pojmy nemají v zákoně o pobytu cizinců ani v žádném jiném právním předpise
českého právního řádu svou zákonnou definici. V případě uvedených pojmů se tak jedná
o neurčité právní pojmy, pro něž je typické, že zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze
úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá
podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu
prostor, aby posoudil, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli.
Často v sobě zahrnují nejen normy právní, ale i morální, na nichž je založeno fungování
společnosti v daném místě a čase. Vzhledem k absenci legislativní definice takových
pojmů jsou správní orgány při jejich aplikaci, resp. interpretaci, nuceni se zabývat
konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, a obsah významu
užitého neurčitého pojmu alespoň rámcově objasnit. Při interpretaci neurčitých pojmů
je tedy nutno je vykládat s ohledem na každý konkrétní případ, jakož i s ohledem na smysl
a účel právní normy, v níž je tento pojem zakotven. Přestože neurčité pojmy jsou ve velké
míře bez dalšího značně nezřetelné až mnohoznačné a je nutno při jejich výkladu
pamatovat na zcela individuální přístup, nelze v obdobných, ne-li totožných skutkových
případech dospívat při jejich interpretaci k závěrům odlišným. Splnění takového nároku
je však vzhledem k výše uvedenému nesnadné, neboť výklad neurčitého právního pojmu
může být značně široký. Je tedy zcela logické, že se výklad těchto pojmů zpřesňuje
až na základě judikatury, v daném případě především judikatury Nejvyššího správního
soudu, který se o výklad pojmu veřejný pořádek, jakož i narušení veřejného pořádku
závažným způsobem, v mnoha případech pokoušel. S ohledem na uvedené však není
divu, že se postupem času judikatura Nejvyššího správního soudu v nazírání veřejného
pořádku a jeho narušování závažným způsobem začala rozcházet. Proto byla otázka
výkladu tohoto pojmu pro účely zákona o pobytu cizinců v rámci rozhodování ve věci
sp. zn. 3 As 4/2010 předložena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát se v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151, pokusil
vymezit určitá sjednocující vodítka pro výklad veřejného pořádku, respektive závažného
narušení veřejného pořádku, pro účely zákona o pobytu cizinců. V předmětném usnesení
pak konstatuje, že předmětný zákon používá těchto pojmů na různých místech
v souvislosti s různými instituty, proto je třeba při výkladu těchto pojmů brát v úvahu
nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku,
původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Konkrétně se však
rozšířený senát zabýval významem pojmu veřejný pořádek v řízení o správním vyhoštění
podle §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tedy totožnou otázkou,
která je předmětem daného řízení. Dospěl přitom k závěru, že „jednání cizince je narušením
veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud je jeho
jednání skutečným, aktuálním a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů
společnosti. V řadě druhé však rozšířený senát připomíná, že toto kritérium je v souladu se směrnicí
2004/38/ES (srov. čl. 27 odst. 2) stále pouze obecným kritériem posouzení možného použití výhrady
veřejného pořádku. Při použití §119 je tak nutné rovněž zohlednit, že v tomto případě se jedná
o v podstatě nejvážnější možný zásah do práv cizince. Z toho důvodu je nezbytné dané ustanovení
aplikovat pouze v souladu se zásadou přiměřenosti, tedy pouze s ohledem na danou situaci cizince,
konkrétně tedy s ohledem na stupeň integrace cizince, jeho osobní a rodinné poměry, věk, délku pobytu
na území, zdravotní stav či vazby na zemi původu.“ V intencích právě uvedeného dospěl
rozšířený senát ve věci, která mu byla předložena, že „skutečným, aktuálním a závažným
ohrožením některého ze základních zájmů společnosti jistě není např. fakt samotného nelegálního vstupu
či nelegálního pobytu na území ČR. Natož aby takové jednání samo o sobě představovalo důvody
pro tak vážný zásah do práv jedince, jako je vyhoštění z území, a to v situaci, kdy se jedná o rodinného
příslušníka občana EU, resp. rodinného příslušníka občana ČR.“ V předmětném usnesení dospěl
rozšířený senát dále k závěru, že „samotný fakt účelového uzavření manželství nelze považovat
za narušení veřejného pořádku, neboť zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti, který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný zásah
do cizincových práv, jakým je vyhoštění z území České republiky. Tím spíše pak obvykle nepůjde
o ‚závažné‘ narušení veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona.“
Vzhledem k právě uvedenému nelze než konstatovat, že závěry správních orgánů,
jakož i městského soudu, jsou v rozporu se závěry přednesenými v citovaném usnesení
rozšířeného senátu. Námitka stěžovatelky o nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení týkající se výkladu pojmu veřejný pořádek a jeho závažného
narušení je proto důvodná. Za tohoto stavu věci Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá
než napadený rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Poslední námitka stěžovatelky poukazovala na nesprávný názor městského soudu,
že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR po správním vyhoštění,
je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Městský soud
tak nesprávně aproboval závěr správních orgánů, že tato doba po čas jeho
nevykonatelnosti neběží. Při posouzení této námitky zdejší soud zjistil, že první senát
Nejvyššího správního soudu předložil ve věci sp. zn. 1 As 106/2010 rozšířenému senátu
tohoto soudu k projednání a rozhodnutí otázku, zda se staví běh doby, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území, po dobu, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění nevykonatelné, jestliže bylo
dané rozhodnutí vydáno podle zákona o pobytu cizinců ve znění po novelizaci provedené zákonem
č. 428/2005 Sb. (tj. za právní úpravy, kterou je nutno aplikovat rovněž v daném případě).
O této otázce, jejíž zodpovězení je nezbytné pro vypořádání této námitky stěžovatelky,
rozšířený senát dosud nerozhodl. Za takové situace a s ohledem na skutečnost,
že napadený rozsudek městského soudu je nutno zrušit již na základě samotného
nesprávného výkladu pojmu narušení veřejného pořádku závažným způsobem pro účely
§119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že není nutné řízení před zdejším soudem z důvodu předložení otázky týkající se poslední
námitky stěžovatelky rozšířenému senátu přerušit a vyčkat rozhodnutí o ní. Zavazuje
však městský soud, aby v dalším řízení na rozhodnutí o této otázce vyčkal a uvedenou
námitku stěžovatelky, která je rovněž předmětem žaloby, vypořádal v souladu se závěry
rozšířeného senátu.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí městského soudu
přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze shora uvedených důvodů dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí
městského soudu zrušil pro nesprávné posouzení právní otázky a věc mu současně vrátil
k dalšímu řízení, v němž je podle §110 odst. 3 s. ř. s. v dalším řízení vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu