ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.61.2011:96
sp. zn. 9 As 61/2011 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: N. T. Q., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské
nám. 21, Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 8. 2009, č. j. CPR-8805-2/ČJ-2009-9CPR-V234, o rozhodnutí o správním vyhoštění, v
řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
11. 11. 2010, č. j. 10 Ca 273/2009 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne
11. 11. 2010, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 8. 2009, č. j. CPR-8805-2/ČJ-2009-9CPR-V234. Tímto rozhodnutím žalovaného bylo
zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem, Inspektorátu cizinecké policie
Chomutov (dále jen „správní orgán“) ze dne 2. 5. 2009, č. j. CPUL-1996-24/ČJ-2009-
044061-KOVA, kterým bylo stěžovatelce podle ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)
uloženo správní vyhoštění a doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území
České republiky, byla stanovena na jeden rok. Současně nebyly shledány důvody, které
by stěžovatelce znemožňovaly vycestování dle ustanovení §179 téhož zákona.
II. Kasační stížnost
Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodů
vymezených v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka má za to, že při zjišťování
skutkové podstaty, z níž správní orgán při svém rozhodování vycházel, byl porušen zákon
v ustanoveních týkajících se řízení před správním orgánem a dále v tom, že napadené
rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost.
Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Předně stěžovatelka namítá, že řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno
v rozporu s právními předpisy a po zákonem stanovených lhůtách. Zákonnou lhůtu pro
zahájení řízení z moci úřední stěžovatelka dovozuje z ustanovení §80 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého je dle jejího
názoru správní orgán povinen zahájit řízení z moci úřední ve lhůtě do 30 dnů ode dne,
kdy nastaly skutečnosti odůvodňující zahájení řízení. Za takovou skutečnost považuje
společnou kontrolu provedenou úřadem práce a cizineckou policií zaměřenou
na zjišťování totožnosti osob zdržujících se na pracovišti a na výkon nelegální práce, která
proběhla v Korozlukách dne 11. 9. 2008. Zahájení řízení o správním vyhoštění
až po několikanásobném překročení této zákonné lhůty, tj. teprve po té, co byl správnímu
orgánu doručen výsledek kontroly z úřadu práce, považuje stěžovatelka za porušení
zásady, dle které je správní orgán povinen postupovat pouze v rozsahu a způsobem, který
mu zákon ukládá. Výklad městského soudu, který předmětnou lhůtu označil
za pořádkovou, s jejímž nedodržením zákon nespojuje žádné další právní následky,
pokládá za nepřípustný, jelikož by musel znamenat, že správní orgán není limitován
jakoukoli lhůtou a řízení by mohl zahájit dle svého uvážení.
Stěžovatelka je dále přesvědčena, že napadená rozhodnutí správních orgánů trpí
vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, jelikož ani z odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu není jasné, zda na ní bylo pohlíženo jako na zaměstnance
či jako na osobu samostatně výdělečně činnou, a správní orgán tak neměl vyjasněnou
otázku, v jakém postavení se měla stěžovatelka v řízení nacházet. Uvedenou vadu spatřuje
jako zásadní, jelikož tak byla minimalizována její možnost účinně se proti právnímu
hodnocení jejího postavení bránit. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 – 99, namítá, že výrok rozhodnutí, kde není
dostatečně srozumitelně a určitě uvedeno, kterého konkrétního jednání se měla
stěžovatelka dopustit, je nepřezkoumatelný a již z tohoto důvodu je nutno takové
rozhodnutí jako nezákonné zrušit. V této souvislosti stěžovatelka dále namítá, že správní
orgán nijak nehodnotil právní relevanci dohody o dočasném přidělení.
Porušení svého procesního práva spatřuje stěžovatelka dále v tom, že jí nebylo
umožněno nahlížet do spisu vedeného úřadem práce a aktivně se účastnit dokazování
ve smyslu ustanovení §52 správního řádu. Uvádí, že přes opakované výzvy a opakované
námitky jí bylo znemožněno seznámit se s výsledky kontroly, jakož i se způsobem jejího
provádění. Namítá, že podklady úřadu práce související s výsledkem kontroly nebyly
součástí spisu, proto ani správní orgán nemohl řádně posoudit, zda řízení, které
předcházelo výsledku kontroly, bylo v souladu s právními předpisy. Současně vytkla
městskému soudu, že se s takto vznesenou námitkou nezabýval, pokud pouze
konstatoval, že spor o přítomnost stěžovatelky s ohledem na další důkazy nevyvstal,
a nahlížení do spisu tak nemohlo být na újmu práv stěžovatelky.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
IV. Obsah správního spisu
Ze správního spisu předloženého žalovaným bylo ke skutkovému průběhu věci
zjištěno, že řízení o správním vyhoštění stěžovatelky z území České republiky podle §118
a §119 zákona o pobytu cizinců bylo zahájeno dne 26. 3. 2009. Podnětem k zahájení
řízení bylo „Sdělení o výsledku kontroly ze dne 11. 9. 2008“, které shrnovalo závěry
kontroly zaměřené na výkon nelegální práce, kterou dne 11. 9. 2008 provedl za účasti
správního orgánu ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o.,
v Korozlukách Úřad práce v Mostě. Výsledek kontroly byl doručen správnímu orgánu
dne 3. 3. 2009 a vyplynulo z něj, že stěžovatelka v měsíci srpnu 2008 pracovala na území
České republiky bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy, bez
povolení k zaměstnání a bez oprávnění k provozování dani podléhající výdělečné činnosti
dle zvláštního právního předpisu. Vedle sdělení o výsledku kontroly doručil úřad práce
správnímu orgánu přílohu k Dohodě o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1 ze dne
4. 8. 2008 uzavřenou mezi společnostmi Euromontec CZ, s. r. o., a Maurice Ward & Co,
s. r. o., na základě které byla stěžovatelka přidělena k výkonu činnosti ve výrobních halách
společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o., od 4. 8. 2008 do 3. 8. 2009; přehled docházky,
podle něhož stěžovatelka (vedená pod osobním číslem 788) odpracovala v měsíci srpnu
135, 75 hodin; fakturu vystavenou společností Euromontech CZ, s. r. o., jako agenturou
práce společnosti Maurice Ward & Co., s. r. o., ze dne 6. 9. 2008 s datem uskutečnění
zdanitelného plnění 31. 8. 2008 [poznámka NSS: zřejmě za práci všech dělníků uvedených
v přehledu docházky o celkovém počtu 15 266 hodin]; smlouvu o dílo č. 2008/1 uzavřenou dne
4. 8. 2008 mezi stěžovatelkou (jako zhotovitelem) a společností Euromontec CZ, s. r. o.,
(jako objednatelem), v níž se stěžovatelka zavázala provést pro objednatele pomocné
práce v rámci své živnosti; fakturu s datem uskutečnění zdanitelného plnění 31. 8. 2008
vystavenou stěžovatelkou společnosti Euromontec CZ s. r. o. za práce provedené v rámci
živnosti stěžovatelky na částku 19 635 Kč; a výpis z obchodního rejstříku deklarující zápis
stěžovatelky k datu 1. 10. 2008.
Součástí spisu vedeného správním orgánem je dále protokol o vyjádření účastníka
řízení ze dne 2. 5. 2009, č. j. CPUL-1996-21/ČJ-2009-044061-KOVA, ve kterém
se stěžovatelka za účasti tlumočníka postupně vyjádřila k listinným podkladům správního
řízení. Ke sdělení o výsledku kontroly uvedla, že do zaměstnání v Korozlukách nastoupila
v měsíci srpnu 2008 a pracovala zde do listopadu, přičemž na otázku, zda měla v průběhu
roku 2008 vydáno od Úřadu práce povolení k zaměstnání na území České republiky,
odpověděla, že se domnívá, že ne. Dále mimo jiné uvedla, že smlouvu o dílo uzavřenou
se společností Euromontec CZ, s. r. o., nikdy neviděla a nepodepsala, obdobně nikdy
neviděla, nevystavila ani nepodepsala fakturu vystavenou jejím jménem společnosti
Euromontec CZ, s. r. o. Potvrdila, že si je vědoma nutnosti mít k podnikání na území
České republiky živnostenský list, nicméně zprostředkovatelé ji měli ujistit, že veškeré
potřebné náležitosti zařídí. Výkonu nelegální práce bez patřičného oprávnění si nebyla
vědoma, domnívala se, že vše zařídí agentura.
VI. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se předně neztotožnil s argumentací stěžovatelky týkající
se nedodržením lhůty pro zahájení řízení o správním vyhoštění. Zahájení řízení z moci
úřední je upraveno správním řádem, podle kterého je řízení z moci úřední zahájeno dnem,
kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1
správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu
orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi (§46 odst. 1 věta první
správního řádu). Správní řád současně klade požadavek, aby správní orgány věci
vyřizovaly bez zbytečných průtahů (§6 odst. 1 správního řádu), přičemž nečiní-li správní
orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta
stanovena, použije se ke sjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností
(§80 správního řádu). V případech, kde zákonodárce považoval za nezbytné výslovně
vymezit časový limit pro zahájení řízení, stanovil zvláštními právními předpisy zákonné
lhůty s prekluzívními účinky (viz např. ustanovení §41 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
Zákon o pobytu cizinců, na základě kterého bylo stěžovatelce uloženo správní vyhoštění,
zvláštní ustanovení upravující lhůtu pro zahájení řízení nestanovuje, uplatní se tedy
obecná právní úprava obsažená ve správním řádu.
Ochrana proti nečinnosti upravená v ustanovení §80 správního řádu představuje
nástroj k dodržování lhůt správními orgány, ať už se jedná o lhůty zákonné či lhůty
přiměřené ve smyslu ustanovení §6 správního řádu. Dle ustanovení §80 odst. 2
správního řádu učiní nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti, nezahájí-li
příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech
odůvodňující zahájení řízení z moci úřední. Citované ustanovení představuje pouze
technickou normu upravující postup nadřízeného správního orgánu, včetně třicetidenní
lhůty, po jejímž uplynutí vzniká oprávnění nadřízeného orgánu činit opatření proti
nečinnosti. Nejedná se tedy v žádném případě o stanovení lhůty pro zahájení řízení
z moci úřední. Obecně lze připustit, že za určitých okolností může mít časový odstup
mezi okamžikem, kdy řízení mohlo být zahájeno, a okamžikem, kdy se tak stalo, negativní
dopad do právní sféry účastníka řízení. Stěžovatelka v kasační stížnosti však žádným
způsobem neosvědčila a dokonce ani netvrdila, že by v důsledku časového odstupu,
se kterým došlo k zahájení řízení o správním vyhoštění, bylo jakýmkoli způsobem
nepříznivě zasaženo do jejích subjektivních práv. Z výše uvedených důvodů shledal
Nejvyšší správní soud námitku stěžovatelky nedůvodnou.
Stěžovatelka dále namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro jeho nesrozumitelnost. K uvedené námitce Nejvyšší správní soud předně považuje
za nutné uvést, že kasační stížnost ve smyslu ustanovení §§102 a násl. s. ř. s.
je mimořádným opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského soudu ve správním
soudnictví. Důvody uplatněné v kasační stížnosti tedy musí směřovat proti tomuto
rozhodnutí, tj. proti zde uvedeným důvodům, případně proti jejich absenci či nedostatku
jiných náležitostí rozhodnutí. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze opakuje námitku
vznesenou v žalobním řízení před městským soudem, obsahující výtky vůči obsahu
rozhodnutí žalovaného správního orgánu, aniž jakýmkoli způsobem reflektuje závěr
městského soudu, který se k uvedené námitce zcela přezkoumatelným způsobem vyjádřil
na str. 7 až 8 napadeného rozsudku. K takto koncipované stížní námitce Nejvyšší správní
soud konstatuje, že v rozhodnutí městského soudu je srozumitelně uvedeno, jakým
způsobem se s uvedenou žalobní námitkou vypořádal, přičemž toto odůvodnění není
v rozporu s principy logického vyvozování a odpovídá obsahu správního spisu.
Stěžovatelka tedy nijak nenapadla závěry vyslovené městským soudem.
V souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále ověřil, zda
nepřezkoumatelností netrpí rozhodnutí žalovaného. Dle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu, pokud by krajský (zde městský) soud v řízení o žalobě meritorně
rozhodl o nepřezkoumatelném rozhodnutí správního orgánu, sám by tímto zatížil
své rozhodnutí nepřezkoumatelností (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78, č. 523/2005 Sb. NSS, dostupný
na www. nssoud.cz). Stěžovatelka shledávala nepřezkoumatelnost v části rozhodnutí
týkající se naplnění důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu
cizinců. Z rozhodnutí žalovaného je však dostatečně zřejmé, že správní orgány v případě
stěžovatelky ověřovaly naplnění prvního i druhého důvodu vymezeného v tomto
ustanovení, tj. skutečnost, že byl cizinec zaměstnán na území bez povolení k zaměstnání,
ačkoli je toto povolení podmínkou k výkonu zaměstnání, a dále že cizinec na území
provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu. Žalovaný na str. 7 svého rozhodnutí učinil právní kvalifikaci jednání
stěžovatelky a na základě zjištění získaných správním orgánem jej následně podřadil pod
skutkový stav (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2011,
č. j. 2 As 62/2011 – 77, v obdobné věci, dostupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní
soud tedy považuje závěr městského soudu, že důvodem pro vyhoštění byl jak první,
tak i druhý z uvedených důvodů, za opodstatněný a podložený obsahem předloženého
správního spisu.
Závěrem stěžovatelka namítala, že jí nebylo umožněno nahlížet do spisu vedeného
úřadem práce. K této námitce Nejvyšší správní soud opětovně odkazuje na shora
uvedenou povinnost stěžovatelky polemizovat se závěrem učiněným městským soudem.
V daném případě stěžovatelka sice vyjadřuje svůj nesouhlas s názorem městského soudu,
tento však zcela neodpovídá skutečnému obsahu právního hodnocení, které městský soud
ve svém rozsudku učinil. Nejvyšší správní soud proto zdůrazňuje, že veškeré stížní
důvody se přezkoumávají ve vztahu k rozhodnutí městského soudu. Stěžovatelka
v kasační stížnosti uvádí, že městský soud pouze konstatoval, že spor o přítomnost
stěžovatelky s ohledem na další důkazy nevyvstal a nahlížení do spisu tak nemohlo být
na újmu práv stěžovatelky. Městský soud však ve skutečnosti na str. 7 rozsudku uvedl,
že stěžovatelka byla se všemi relevantními podklady postoupenými úřadem práce
seznámena, o čemž svědčí sepsaný protokol ze dne 2. 5. 2009. Oproti tomu stěžovatelka
v kasační stížnosti opětovně namítá, že se seznámení s podklady úřadu práce od samého
počátku neúspěšně domáhala. Nejvyšší správní soud v této souvislosti ověřil, že závěr
městského soudu má jednoznačně oporu ve správním spise a stěžovatelka měla možnost
se se všemi relevantními podklady, které předložil úřad práce a týkaly se její osoby,
seznámit a k těmto se také vyjádřit, a to přinejmenším v průběhu ústního jednání
konaného dne 2. 5. 2009 (viz protokol č. j. CPUL-1996-21/ČJ-2009-044061-KOVA).
Nejvyšší správní soud se s názorem stěžovatelky neztotožnil a uvedenou námitku
posoudil jako nedůvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
Stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému
rozsudku městského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly zjištěny ani jiné
nedostatky, ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední
povinnosti, kasační stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s.
zamítnuta.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu