ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.63.2011:77
sp. zn. 9 As 63/2011 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: B. H., zastoupená JUDr. Václavem Vladařem, advokátem se sídlem Borská
13, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65,
Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 1. 2010, č. j. 5505/520/09, ve věci
porušení povinnosti bezúplatného převzetí autovraků, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2011, č. j. 11 A 65/2010 – 46,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2011, č. j. 11 A 65/2010 – 46, s e
zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“)
ze dne 3. 2. 2011, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 15. 1. 2010, č. j. 5505/520/9. Uvedeným rozhodnutím žalovaného bylo
změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu
Plzeň (dále jen „správní orgán“) ze dne 19. 10. 2009,
č. j. ČIŽP/43/OOHR/SR01/0912304.004/09/ZJE, ve znění opravného rozhodnutí
ze dne 18. 11. 2009, č. j. ČIŽP/43/OOH/SR01/0912304.005/09/ZJE, kterým byla
stěžovatelce podle ustanovení §66 odst. 4 písm. f) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech
a o změně některých dalších předpisů, v platném znění, uložena pokuta ve výši
150 000 Kč za porušení povinnosti stanovené ustanovením §37b odst. 1 písm. c) zákona
o odpadech, kterého se měla dopustit tím, že od 2. 2. 2009 minimálně ve 13 případech
při převzetí autovraku do své provozovny v Seči u Blovic, tj. do schváleného zařízení
ke sběru a výkupu kovových odpadů a zpracování autovraků, vybírala od majitelů
předávaných vozidel k odstranění poplatek ve výši 1 000 Kč označený jako „manipulační
poplatek za odevzdané autovraky“. Na tento poplatek stěžovatelka majitelům
předávaných vozidel vystavovala příjmové doklady. O vybírání manipulačního poplatku
byl majitel předávaného vozidla upozorněn vývěskou umístěnou na okně administrativní
budovy za vstupními vraty v areálu zařízení. Zmíněná změna se týkala vypuštění výrokové
části textu „minimálně ve třinácti případech“ a jeho nahrazení textem „minimálně v jedenácti
případech“. Ve zbylém rozsahu bylo odvoláním napadené rozhodnutí prvního stupně
žalovaným potvrzeno.
II. Kasační stížnost
Stěžovatelka označila jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka předně namítá, že jí v důsledku nesprávného procesního postupu
správního orgánu bylo znemožněno vyjádřit se ke všem podkladům pro rozhodnutí
a podat k nim případné vysvětlení, což mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí
správního orgánu. Konkrétně se mělo jednat o Zprávu o provedení služební cesty,
o které stěžovatelka neměla být vůbec informována. Stěžovatelka se tedy neztotožňuje
s názorem městského soudu, který měl v odůvodnění svého rozhodnutí dospět k závěru,
že byť stěžovatelka s podklady pro rozhodnutí nebyla řádně seznámena, nemělo
toto pochybení v projednávané věci žádný vliv na její procesní práva, neboť správní orgán
při rozhodování o pokutě k výsledkům Zprávy o provedení služební cesty již vůbec
nepřihlížel a vycházel pouze z listinných důkazů, které správnímu orgánu následně
předložila sama stěžovatelka.
Dále stěžovatelka vyjadřuje své přesvědčení o nepřiměřenosti uložené pokuty
a v této souvislosti současně upozorňuje na nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského
soudu spočívající v jeho nesrozumitelnosti. Stěžovatelka spatřuje vypořádání
se s námitkou přiměřenosti pokuty městským soudem za nesrozumitelné, jelikož soud
uvedl, že celková suma neoprávněně vybraných částek v podobě manipulačního poplatku
se blíží výši uložené pokuty, v jedenácti případech se mělo dle městského soudu jednat
o částku celkem 110 000 Kč. Dle názoru stěžovatelky je však zřejmé, že při výši
manipulačního poplatku 1 000 Kč se v jedenácti případech jednalo o částku celkem
11 000 Kč a celková suma vybraných dokladovaných manipulačních poplatků
se tak ani zdaleka neblíží výši uložené pokuty. Závěr městského soudu, že je třeba dát výši
neoprávněně vybraných částek v podobě manipulačního poplatku do kontextu výše
pokuty, nicméně dle stěžovatelky vypovídá o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti k jednotlivým námitkám stěžovatelky
uvedl, že již v průběhu odvolacího řízení se ztotožnil s námitkou stěžovatelky,
že s nestandardně obstaranými důkazy z průběhu služební cesty vykonané pracovníky
správního orgánu nebyla seznámena a že jí nebyla dána možnost, aby se k nim v souladu
s ustanovením §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů, vyjádřila, což lze považovat za vadu řízení. Dle jeho názoru však uvedené
důkazy v konečném důsledku nebyly jako podklady pro rozhodnutí použity a jedná
se tak o takovou vadu řízení, jež nemohla mít vliv na soulad prvostupňového rozhodnutí
správního orgánu ani následného rozhodnutí žalovaného s právními předpisy ani na jeho
správnost. K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty dále žalovaný uvedl,
že při rozhodování o výši pokuty je dle ustanovení §67 odst. 2 zákona o odpadech
rozhodující především kritérium závažnosti ohrožení životního prostředí, popř. míry jeho
poškození, se kterým nemá počet prokázaných zpoplatněných případů a celkový výnos
stěžovatelky z vybraných poplatků žádnou souvislost. Naopak žalovaný nikterak
nezpochybňuje oprávněnost námitky stěžovatelky týkající se chybného výpočtu celkového
výnosu z výběru manipulačního poplatku, neboť městský soud opřel svůj závěr
o přiměřenosti výše pokuty o chybně vypočtený údaj. Dle jeho názoru se však jedná
o jednoznačné pochybení městského soudu, které nijak nezpochybňuje právní a věcné
závěry učiněné ve správních rozhodnutích správního orgánu i žalovaného.
IV. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze spisu
Ze správního spisu předloženého žalovaným bylo ke skutkovému průběhu věci
zjištěno, že dne 3. 7. 2009 byla správním orgánem provedena kontrola zaměřená
na dodržování zákona o odpadech v provozovně stěžovatelky – zařízení ke sběru
a zpracování autovraků a dále ke sběru a výkupu odpadů. Při kontrole bylo zjištěno,
že v areálu provozovny je na administrativní budově umístěna vývěska upozorňující
na skutečnost, že od 2. 2. 2009 do odvolání se za odevzdané autovraky platí manipulační
poplatek 1 000 Kč. Na základě tohoto kontrolního zjištění, zaznamenaného v protokolu
o kontrolním zjištění č. j. ČIŽP/43/OOH/0912304.001/09/ZJE, byla stěžovatelka
správním orgánem dne 17. 7. 2009 vyrozuměna o zahájení řízení ve věci uložení pokuty
za správní delikt podle ustanovení §37b odst. 1 písm. c) téhož zákona spočívající v tom,
že jako provozovatelka zařízení ke sběru autovraků porušila svoji povinnost bezúplatně
převzít vybrané zákonem blíže specifikované autovraky. Dne 17. 8. 2009 provedl správní
orgán v provozovně stěžovatelky dílčí kontrolu, v rámci které byla předložena potvrzení
o převzetí autovraků do zařízení za rok 2009. Ve stanovené lhůtě stěžovatelka dále dne
11. 9. 2009 k důkazu předložila příjmové doklady vystavené majitelům odevzdaných
autovraků na manipulační poplatky související s přijetím autovraku do zařízení.
Pracovníci správního orgánu vykonali ve dnech 8. 9. 2009 – 9. 9. 2009 služební
cestu za účelem zjištění, zda byl od osob, které do zařízení předaly úplný autovrak,
vyžadován manipulační poplatek 1 000 Kč. Z průběhu služební cesty byla sepsána Zpráva
ze služební cesty.
Dne 24. 9. 2009 zaslal správní orgán stěžovatelce protokol o kontrolním zjištění
ze dne 22. 9. 2009, č. j. ČIŽP/43/OOH/SR01/0912304.003/ZJE, který obsahoval
vyhodnocení stěžovatelkou předložených příjmových dokladů, které byly porovnány
s potvrzeními o převzetí autovraků poskytnutými stěžovatelkou při kontrole dne
17. 8. 2009. Správní orgán v protokolu uvádí soubor jednotlivých zjištění, přičemž
na závěr uvádí, že za porušení zákona považuje vybírání manipulačního poplatku
v případě, že byl autovrak úplný, bez dalších odpadů. Dle obsahu protokolu tomuto
závěru odpovídá zjištění, že ve třinácti případech byl vyžadován manipulační poplatek
1 000 Kč i přesto, že byly autovraky úplné, bez dalšího odpadu, který by neměl původ
v těchto vybraných autovracích. K obsahu tohoto protokolu se stěžovatelka nevyjádřila.
Rozhodnutím správního orgánu ze dne 19. 10. 2009,
č. j. ČIŽP/43/OOH/SR01/09/0912304.004/09/ZJE, byla stěžovatelce podle ustanovení
§66 odst. 4 písm. f), zákona o odpadech uložena pokuta ve výši 150 000 Kč
za to, že minimálně ve třinácti případech vybrala při převzetí vybraného autovraku do své
provozovny poplatek ve výši 1 000 Kč, označený jako manipulační poplatek. Proti
označenému rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání. V rozhodnutí o odvolání
(rozhodnutí č. j. 5505/520/9 ze dne 15. 1. 2010) byl výrok citovaného prvostupňového
rozhodnutí změněn a ve výroku nově uvedeno, že se stěžovatelka výše uvedeného jednání
dopustila minimálně v jedenácti případech. Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného
vyplývá, že ke změně výroku rozhodnutí dospěl na základě přehodnocení předložených
listinných důkazů (příjmových pokladních dokladů), přičemž oproti správnímu orgánu
nezahrnul mezi prokázané dva případy, u nichž není na příjmových dokladech o výběru
poplatku uvedeno jméno a příjmení jeho plátce.
VI. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. Rozsahem
a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je z části důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu, jejíž důvodnost by z podstaty věci musela sama o sobě vést ke zrušení
napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka ve vztahu k námitce nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku namítala, že městský soud opřel odůvodnění svého rozhodnutí
týkající se výše pokuty o chybně vypočítanou částku celkových příjmů stěžovatelky
z manipulačních poplatků vybraných za pokutované případy převzetí autovraků. Nejvyšší
správní soud i s přihlédnutím ke svým dřívějším judikatorním závěrům konstatuje,
že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav
vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech,
resp. jakým způsobem posoudil rozhodné skutečnosti (srov. např. rozhodnutí NSS ze dne
17. 6. 2004, č. j. 1 Ads 12/2003, dostupné na www.nssoud.cz). V projednávané věci
městský soud k námitce nepřiměřenosti uložené pokuty mimo jiné uvedl, že pokud
stěžovatelka namítala, že z vybírání manipulačního poplatku neměla výraznější majetkový
prospěch, lze poukázat na to, že celková suma neoprávněně vybraných částek v podobě
manipulačního poplatku (v jedenácti případech celkem 110 000 Kč) se blíží výši uložené
pokuty. Z popisu skutku projednávaného správního deliktu lze však dovodit,
že při celkovém počtu 11 pokutovaných případů vybírání manipulačního poplatku ve výši
1 000 Kč je nutno dospět k částce o jeden řád nižší; majetkový prospěch stěžovatelky
z popisovaného deliktního jednání lze tedy vyčíslit částkou 11 000 Kč. Městský soud
neuvedl, na základě jakých podkladů dospěl k výpočtu, dle něhož stěžovatelka získala
za jedenáct neoprávněně vybraných manipulačních poplatků částku 110 000 Kč, nicméně
je zcela zjevné, že vycházel z předpokladu, že jeden manipulační poplatek činil 10 000 Kč.
Tento závěr je však zcela v rozporu se zjištěným skutkovým stavem projednávané věci,
dle něhož byl stěžovatelkou vybírán manipulační poplatek ve výši 1 000 Kč, což ostatně
městský soud v jiných částech odůvodnění správně uvádí. Uvedené pochybení není
pouhou chybou ve výpočtu, městský soud následně o chybně vypočtenou částku opřel
úvahu ohledně přiměřenosti pokuty. Vzhledem k nepodloženosti výše částky 110 000 Kč
zatížil tuto část rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů,
neboť není zřejmé, z jakého důvodu porovnal výši uložené sankce právě s částkou
110 000 Kč. Nejvyšší správní soud se proto s námitkou stěžovatelky ztotožnil a její
námitku vyhodnotil jako důvodnou.
Stěžovatelka dále namítala, že jí nebylo umožněno se před vydáním rozhodnutí
vyjádřit ke všem jeho podkladům jako celku, konkrétně ke zprávě ze služební cesty,
kterou správní orgán provedl ve dnech ve dnech 8. 9. a 9. 9. 2009, přičemž se neztotožnila
se závěrem městského soudu, který ve svém rozhodnutí uvedl, že procesní práva
stěžovatelky nebyla dotčena, jelikož správní orgán ke zjištěním ze služební cesty
nepřihlížel.
Obecně platí, že rozhodnutí správních orgánů tvoří jeden celek a správní orgán
rozhodující o řádném opravném prostředku je oprávněn odstranit vady řízení a vady
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Pokud tedy stěžovatelka rozhodnutí
prvostupňového správního orgánu vytýkala, že se zprávou ze služební cesty nebyla před
jeho vydáním řádně seznámena, odvolací orgán tuto vadu zcela odstranil, pokud jednak
procesní pochybení správního orgánu připustil a dále uvedl, že i v případě, kdy bude
od zjištění učiněných v průběhu inkriminované služební cesty odhlédnuto a její obsah
nebude vůbec brán v potaz, lze skutkový stav přesto považovat za náležitě objasněný
a základní požadavek v ustanovení §3 správního řádu za splněný. Skutečnost, že žalovaný
při svém rozhodování od zjištění uskutečněných v rámci služební cesty skutečně odhlédl,
lze dovozovat též z hodnocení uvedeného na str. 4 až 5 rozhodnutí žalovaného,
ze kterého je patrné, že za prokázané případy, kdy stěžovatelka v rozporu se zákonem
převzala úplatně od jednotlivých majitelů jejich autovraky, považuje pouze ty případy,
ve kterých byl předán úplný příjmový doklad. Oproti správnímu orgánu tak navíc
jako důkaz neosvědčil ty příjmové doklady o výběru poplatku, na kterých nebylo uvedeno
jméno a příjmení jeho plátce.
Účastníci řízení mají obecně právo se ve smyslu ustanovení §36 odst. 3 správního
řádu vyjádřit před vydáním rozhodnutí ve věci k podkladům rozhodnutí. Smyslem tohoto
ustanovení je především zamezit tomu, aby podklady, o které správní orgán
své rozhodnutí opřel, byly pro adresáta tohoto rozhodnutí překvapivé a zcela neznámé.
Z obsahu správního spisu projednávané věci vyplývá, že odhlédl-li žalovaný při svém
rozhodnutí od obsahu zprávy ze služební cesty, zůstaly jediným podkladem pro vydané
rozhodnutí příjmové pokladní doklady vydané stěžovatelkou majitelům odevzdávaných
autovraků, za které požadovala manipulační poplatek ve výši 1 000 Kč. Tyto listinné
důkazy předložila správnímu orgánu sama stěžovatelka. O tom, jakým způsobem byly
vyhodnoceny, stěžovatelku ještě před vydáním rozhodnutí informoval správní orgán
protokolem o kontrolním zjištění ze dne 22. 9. 2009, ve kterém jednoznačně označil
případy, ve kterých na základě stěžovatelkou předložených listinných důkazů (příjmových
dokladů) spatřuje porušení povinnosti bezúplatného převzetí autovraků do zařízení.
Kontrolním zjištění uvedeným v tomto protokolu následně odpovídá též vymezení
spáchaného deliktu ve skutkové větě prvostupňového rozhodnutí. Lze tak uzavřít,
že rozhodnutí žalovaného bylo jednoznačně opřeno o podklady, se kterými byla
stěžovatelka obeznámena, nebyly pro ni neznámé ani překvapivé, a správní orgány tudíž
dostály požadavku na seznámení stěžovatelky s podklady rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §36 odst. 3 správního řádu. Uvedenou stížní námitku proto Nejvyšší správní
soud vyhodnotil jako nedůvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud dospěl na základě všech uvedených důvodů k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, dle §110 odst. 1, 2 s. ř. s. proto rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto dalším řízení městský soud
v souladu se závěry vyjádřenými v tomto rozhodnutí znovu posoudí žalobní námitky
(§103 odst. 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí dle §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu