ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.67.2010:74
sp. zn. 9 As 67/2010 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
PETRA spol. s r.o., se sídlem Brandlova 129, Hodonín, zastoupeného Mgr. Radkem
Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny Světlé 301/8, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 8. 2007, č. j. 560/2312/07, ve věci správního deliktu, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2010,
č. j. 6 Ca 281/2007 - 26,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2010, č. j. 6 Ca 281/2007 - 26,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora specifikovaného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 8. 2007,
č. j. 560/2312/07, zamítnuta jako nedůvodná dle ustanovení §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). Napadeným rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání
proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 25. 6. 2007,
č. j. 46/OOL/0702866.11/07/HFK, kterým byla stěžovateli uložena pokuta podle
ustanovení §4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její
působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o České
inspekci životního prostředí“), ve výši 500 000 Kč.
Městský soud v napadeném rozhodnutí po obsáhlé rekapitulaci skutkového stavu
a příslušných zákonných ustanovení uvedl, že uplatněné žalobní námitky lze rozdělit
do dvou skupin, a to na námitky týkající se věcného posouzení případu a na námitky
procesního charakteru. Městský soud po přezkoumání věci uvedl, že z napadeného
rozhodnutí vyplývá, na základě jakých úvah a skutečností žalovaný dospěl k závěru
o spáchání správního deliktu žalobcem, žalovaný se rovněž ve svém rozhodnutí
dostatečně vypořádal s tím, proč nepřistoupil k provedení žalobcem navrženého důkazu
- posudku znalce, když uvedl, že odborné orgány resortu životního prostředí
jsou vybaveny odborníky příslušných oborů, o čemž není důvod pochybovat, přičemž
znalce ustanovuje správní orgán až v případě, kdy nemůže zajistit odborné posouzení
jiným způsobem. Žalovaný dostatečným způsobem obstaral podklady pro své rozhodnutí
a uvedl, jakými úvahami se při utváření svých závěrů řídil.
K obecně formulované námitce stěžovatele, že v daných lokalitách nepracoval
on, ale jeho subdodavatelé, jež mají být odpovědní, městský soud uvedl, že tato námitka
nebyla v průběhu správního řízení uplatněna a stěžovatel ji vznesl až v podané žalobě.
Vzhledem k tomu, že zůstala pouze v rovině ničím nedoloženého tvrzení, městský soud
ji jako účelovou odmítl.
Nedůvodnými shledal městský soud rovněž námitky procesního charakteru.
Ze správního spisu městský soud ověřil, že zástupce stěžovatele byl přítomen šetření
inspekce dne 18. 10. 2006, k jehož výsledkům nevznesl žádné připomínky, v průběhu
správního řízení byl stěžovatel s úkony provedenými inspekcí před zahájením správního
řízení seznámen a nevznesl proti nim žádné připomínky, ani neuplatnil námitky.
Z uvedených důvodů městský soud žalobu podanou stěžovatelem jako nedůvodnou
zamítl.
V kasační stížnosti uplatňuje stěžovatel kasační námitky dle ustanovení §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.; je přesvědčen, že městský soud měl žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného zrušit z důvodu vady správního řízení spočívající v nerespektování zásady
ne bis in idem, pro které je napadené rozhodnutí nezákonné.
Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Havlíčkův Brod (dále
také „inspekce“), ještě před zahájením řízení, k němuž se vztahuje tato kasační stížnost,
zahájila dne 21. 12. 2006 jiné řízení, v jehož rámci se zabývala jednáním stěžovatele, které
vymezila obdobně jako v napadeném řízení, které však bylo zahájeno až dne 20. 3. 2007.
V rámci prve zahájeného správního řízení byla stěžovateli rozhodnutím ze dne 17. 4. 2007
udělena pokuta v úhrnné výši 850 000 Kč dle ustanovení §88 odst. 1 písm. a) a §88
odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
Z uvedeného plyne, že inspekce zahájila ve vztahu k jednomu skutkově totožnému
jednání, jež je připisováno stěžovateli, dvě správní řízení a následně mu uložila za jediný
skutek dvě správní sankce, což je v rozporu se zásadou ne bis in idem. Tuto zásadu je třeba,
v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, z níž stěžovatel obsáhle cituje,
aplikovat i na oblast správního trestání. S ohledem na výše uvedené nemělo být později
zahájené správní řízení, jež je předmětem soudního přezkumu, vůbec zahájeno. Správní
řízení tak vykazuje zcela zásadní vady, neboť je zahájeno v rozporu se základními
zásadami správního trestání zaručenými ústavním pořádkem České republiky i řadou
mezinárodních úmluv. Městský soud měl proto rozhodnutí vydané v takovém správním
řízení zrušit, a to i bez návrhu, neboť se jedná o vadu, k níž musí soud přihlížet z úřední
povinnosti.
Ze zásady ne bis in idem vyplývá mimo jiné zásada litispendence. Ta je dána tehdy,
když u téhož správního orgánu má probíhat řízení ve věci, v níž už bylo jiné řízení
zahájeno. To platí jak v případech, kdy obě řízení mají týž předmět, tak i v případech,
kdy předmět jednoho řízení je součástí širšího předmětu druhého řízení. Překážka
litispendence taktéž brání již samotnému zahájení řízení.
Z uvedených důvodů městský soud pochybil, když napadené rozhodnutí
žalovaného nezrušil, neboť nepostupoval v souladu se zákonem, resp. s konstantní
judikaturou Nejvyššího správního soudu. Napadený rozsudek je tak nezákonný.
Pro úplnost stěžovatel ve stručnosti popsal průběh správního a následného
soudního řízení před Městským soudem v Praze, který následně v pořadí první
rozhodnutí ve věci pokuty za porušení ustanovení §88 odst. 1 písm. a) a §88 odst. 2
písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu
řízení.
Vzhledem k tomu, že v současnosti nadále probíhá prve zahájené správní řízení,
nelze dle stěžovatele připustit, aby zároveň probíhalo i další řízení o uložení sankce
za skutkově totožné jednání. Ustanovení §5 odst. 2 zákona č. 282/1991 Sb., jež stanoví
subjektivní a objektivní lhůtu správnímu orgánu pro zahájení řízení, nelze obcházet
paralelním zahájením několika správních řízení, v jejichž rámci by bylo skutkově totožné
jednání posuzováno dle různých správních předpisů tak, jak v daném případě učinil
žalovaný.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti poukazuje na procesní vady správního řízení,
jichž se měly dopustit správní orgány obou stupňů. Ačkoliv inspekce provedla na místě
samém čtyři místní šetření za účelem zjištění škod, žalovaný pak jedno místní šetření,
stěžovatel nebyl na žádné z těchto šetření jako účastník řízení, resp. osoba podezřelá
ze spáchání deliktu, přizván. Tímto jednáním tak došlo ke zcela zjevnému porušení zásad
uvedených v §4 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů. Rovněž byla dle stěžovatele porušena zásada rovného postavení účastníků
při uplatňování procesních práv stanovená v §7 odst. 1 citovaného předpisu. Jedině
tak by totiž byl stěžovateli dán dostatečný prostor k uplatnění námitek a připomínek.
Rovněž je třeba upozornit na to, že rozhodnutí inspekce neobsahuje přesvědčivé
zdůvodnění, na základě jakých okolností dospěla k závěru, že to byl právě stěžovatel,
kdo svým jednáním ohrozil či poškodil životní prostředí, stejně tak nebylo nikterak
prokázáno, že se tak stalo jeho zaviněním. Absence odůvodnění této otázky činí
rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelným. Stěžovatel je navíc přesvědčen,
že nebyl skutečně prokázán rozsah škod v tvrzeném rozsahu, neboť za základ
pro rozhodování bylo vzato subjektivní posouzení pracovníků inspekce, kteří však dle
stěžovatele nemají dostatečné odborné znalosti. Přitom požadavek stěžovatele
na vypracování znaleckého posudku byl bez dalšího odmítnut jako nadbytečný. Správní
orgány tak nedodržely svoji povinnost stanovenou v §50 odst. 3 správního řádu,
a to zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch
toho, komu má být uložena povinnost.
Stěžovatel rovněž navrhl provedení pochůzky na místě samém, jakožto důkaz,
který by prokázal, že jeho činností nedošlo k poškození takového charakteru, jak uvádí
inspekce. Správní orgán by přitom měl v zájmu zachování zásady materiální pravdy
provést vždy ty důkazy, které mu účastníci navrhnou a které jsou potřebné ke zjištění
stavu věci. Naložení s důkazy nezáleží na libovůli správního orgánu, jejich neprovedení
musí být v rozhodnutí odůvodněno. V této souvislosti stěžovatel odkázal na rozhodnutí
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 792/2000 (všechna v tomto rozhodnutí citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Shledal-li správní
orgán navržený důkaz za nadbytečný, musí v odůvodnění svého rozhodnutí rovněž uvést,
v čem nadbytečnost takového důkazu shledává.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že se dle jeho názoru nemohlo
v posuzované věci jednat o porušení zásady ne bis in idem, neboť šlo o posouzení
hmotněprávního institutu souběhu správních deliktů a určení, zda se jedná o jednočinný
či vícečinný souběh. Žalovaný je názoru, že v posuzované věci se jednalo o souběh
vícečinný, kdy pachatel spáchal jediným protiprávním jednáním více skutků a každý z nich
bylo nutné posuzovat jako samostatný správní delikt. Jednání stěžovatele tak mělo různé
trestněprávní následky. Nebylo proto v rozporu se zákonem, když žalovaný posoudil
jednotlivé správní delikty nikoliv jako jeden identický skutek, ale jednotlivá protiprávní
jednání projednaná v samostatných správních řízeních, jejichž výsledkem bylo uložení
pokuty. Na tomto nic nemění ani skutečnost, že městský soud zrušil rozhodnutí
žalovaného vydané v rámci prve zahájeného řízení podle zákona o ochraně přírody
a krajiny. Navíc stěžovatel tuto námitku v řízení před městským soudem nevznesl.
V souvislosti s odkazem stěžovatele na relevantní judikaturu kasačního
soudu odkázal žalovaný na rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 As 40/2005
a sp. zn. 4 As 30/2008, v nichž Nejvyšší správní soud zaujal zcela jasné stanovisko,
dle něhož různé trestněprávní následky protiprávního jednání, byť spáchané jedním
skutkem, jsou pro posouzení vzniku odpovědnosti pachatele za správní delikty, jejichž
skutkové podstaty jsou upraveny v různých zákonech, relevantní a nejedná
se tak o porušení zmíněné zásady. Kromě toho stěžovatel tuto námitku neuplatnil v řízení
před městským soudem.
K námitce stěžovatele, že nebyl přítomen šetřením na místě samém, žalovaný
uvedl, že s touto námitkou se jak on, tak i městský soud ve svých rozhodnutích
již dostatečně vypořádal. Další námitku stěžovatele týkající se otázky, zda to byl skutečně
stěžovatel, kdo naplnil skutkovou podstatu posuzovaného deliktu, nelze dle žalovaného
v kasační stížnosti uplatnit, neboť nebyla vznesena již v řízení před městským soudem.
Obdobně neuplatnil stěžovatel námitku týkající se jeho návrhu provést pochůzku v místě
samém, ani námitku týkající se nepřiměřenosti výše uvedené pokuty.
Z uvedených důvodů žalovaný Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby podanou
kasační stížnost zamítl.
Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou, v níž polemizuje se závěry
žalovaného uvedenými ve vyjádření ke kasační stížnosti, zejména pak s tvrzeným
dopadem žalovaným citované judikatury na posuzovanou věc. Uvádí, že okolnosti vedení
dvojího řízení v tomto případě se zásadním způsobem odlišovaly od situací řešených
v citované judikatuře.
Stěžovatel se domnívá, že přes možnost sankcionovat posuzované jednání podle
dvou rozdílných zákonných ustanovení, se nejedná o vícečinný souběh správních deliktů,
ale o porušení zásady ne bis in idem a zásady litispendence. Dále stěžovatel upozorňuje,
že při pokračování řízení v prve zahájené věci (podle zákona o ochraně přírody a krajiny)
došlo na základě nových znaleckých posudků k výraznému posunu v hodnocení
závažnosti následků jednání připisovaného žalobci. Toto hodnocení inspekce se zcela
zásadně odlišuje od hodnocení závažnosti totožných následků v posuzované věci.
Inspekce tedy dospěla při posuzování stejného stavu porostu v konečném důsledku
k pokaždé jinému závěru se zcela zásadními rozdíly.
K upozornění na neuplatnění námitky ne bis in idem v řízení u městského soudu
stěžovatel uvádí, že tato zásada spadá do oblasti vad, k nimž musí být soudem přihlédnuto
z úřední povinnosti, soud se jí byl proto povinen zabývat i bez návrhu.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu uplatněných námitek
v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a současně zkoumal, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že podaná kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítaným porušením zásady
ne bis in idem, protože její úspěšné uplatnění by znamenalo zrušení napadeného rozsudku
a následně i zrušení obou správních rozhodnutí ve věci uložení pokuty za porušení
ustanovení §4 zákona o České inspekci životního prostředí, bez ohledu na případnou
relevantnost ostatních námitek.
Úvodem je nutno konstatovat, že porušení zásady ne bis in idem, tj. práva nebýt
souzen či trestán dvakrát za týž čin, bylo skutečně poprvé uplatněno až v kasační
stížnosti. Uvedená zásada je vyjádřena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod,
jakož i v čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod. V souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu (srovnej
rozhodnutí NSS ze dne 4. 3. 2009, č. j. 6 As 44/2008 - 142, rozhodnutí NSS ze dne
13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, všechna zde uváděná rozhodnutí NSS jsou dostupná
na www.nssoud.cz) se k porušení zásady ne bis in idem přihlíží z úřední povinnosti, protože
přístup k aplikaci §109 odst. 3 s. ř. s. (zásada dispozitivnosti v řízení o kasační stížnosti)
nemůže představovat překážku pro aplikaci ústavně zaručených principů. Je tedy zcela
nerozhodné, ve které fázi řízení stěžovatel tuto námitku uplatní, respektive zda ji vůbec
uplatní.
Článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod zní následovně: „Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím
pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem
podle zákona a trestního řádu tohoto státu.“. Aby tedy mohlo dojít k „aktivaci“ čl. 4 odst. 1 Protokolu
č. 7, musí nejdříve proběhnout „trestní“ řízení, které skončí konečným osvobozujícím nebo odsuzujícím
rozhodnutím (první řízení)“. Konečné osvobozující nebo odsuzující rozhodnutí poté brání,
aby dotčená osoba byla znovu stíhána nebo potrestána za tentýž trestný čin v jakémkoliv
následném řízení (druhé řízení). Musí jít tedy o řízení dvě (Müller proti Rakousku, rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2006, stížnost č. 12555/03, §31; Hauser-Sporn
proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2006, stížnost
č. 37301/03, §42; Xheraj proti Albánii, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne
29. 7. 2008, stížnost č. 37959/02, §70; viz blíže TRECHSEL, S.: Human Rights in Criminal
Proceedings. Oxford: Oxford University Press, 2006, str. 388-391). Cílem čl. 4 Protokolu č. 7
je zabránit opakování „trestního“ řízení, které již bylo jednou pravomocně skončeno,
a tento článek se tudíž nepoužije, dokud není zahájeno řízení nové [Gradinger
proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 10. 1995, stížnost
č. 15963/90, §53 (české shrnutí dostupné in BERGER, V.: Judikatura Evropského soudu
pro lidská práva. IFEC: Praha, 2006, str. 345 - 347); Maier proti Rakousku, rozhodnutí o částečné
přijatelnosti ze dne 5. 12. 2002, stížnost č. 70579/01; Göktan proti Francii, rozsudek ze dne
2. 7. 2002, stížnost č. 33402/96, §42, §49 - §50].
Stěžovatel namítá, že řízení o nyní posuzované sankci nemělo být vůbec vedeno
a sankce neměla být uložena právě proto, že za zcela stejné jednání již byl stejným
správním orgánem v předchozím správním řízení pravomocně sankcionován. Stěžovatel
tedy tvrdí, že byl opakovaně stíhán i potrestán za stejné jednání. Základní podmínka
pro poměřování věci s uvedenou zásadou je tak splněna.
V souladu s dlouhodobou konstantní judikaturou správních soudů,
ale i Nejvyššího soudu (srovnej např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 22. 7. 2004,
sp. zn. 11 TDO 738/2003, všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou
dostupná na www.nsoud.cz), zásada ne bis in idem ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod platí nejen pro činy patřící podle českého právního řádu mezi
trestné činy, ale i pro činy spadající mezi přestupky či jiné správní delikty, a to ve všech
kombinacích, které mezi nimi přicházejí v úvahu. S ohledem na specifické pojetí činu
podle Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je podrobně rozebráno
níže, nelze uvedené principy vztáhnout na všechny činy kvalifikovatelné správními orgány
smluvních stran této úmluvy jako přestupky či jiné správní delikty, nýbrž toliko
na ty z nich, které mají trestněprávní povahu.
Při úvahách o šíři záběru zásady ne bis in idem vycházel Nejvyšší správní soud
z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který se k této otázce vyjádřil v několika
svých rozhodnutích týkajících se nejen aplikace tohoto článku, ale i článku 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod vymezujícího právo na spravedlivý proces
v trestních věcech. Pojem trestní věc, trestní řízení, trestný čin a potrestání tu má podle
jeho názoru autonomní význam nezávislý na jeho významu ve vnitrostátním právu.
Evropský soud pro lidská práva zde nespoléhá na význam, který tyto pojmy mají
v právním řádu státu, o jehož případ jde, ale vykládá je nezávisle na něm v zájmu toho,
aby zajistil jednotnou ochranu lidských práv ve všech státech, které ratifikovaly Úmluvu
o ochraně lidských práv a základních svobod.
Svůj autonomní přístup k definování trestní oblasti odůvodnil již v rozsudku Engel
a další versus Nizozemí z 8. 6. 1986. V něm argumentuje tím, že bylo-li by ponecháno
na úvaze smluvních stran Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
která protiprávní jednání budou považovat za trestná a která „pouze“ za přestupkové
a disciplinární delikty, stal by se rozsah použití Úmluvy závislý na jejich suverénní vůli,
což by bylo podle jeho názoru v rozporu s cílem a předmětem Úmluvy.
Předmětem zkoumání je zejména to, zda porušený zájem chráněný zákonem
je obecný či partikulární, a v tomto ohledu pak též specificky to, zda je daná právní norma
adresována všem nebo pouze určité skupině lidí. Jde-li v tomto směru o normu
partikulární, nebude se zpravidla jednat o trestní věc ve smyslu Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. O trestní povaze věci naopak obvykle svědčí
univerzálnost dané normy a represivní účel uplatnitelné sankce (srov. rozsudek
T. P. versus Švýcarsko z 29. 8. 1997). Není-li daný čin vnitrostátním právem kvalifikován
jako trestný, používá Evropský soud pro lidská práva k posouzení věci obě uvedená
kritéria - povahu stíhaného deliktu a povahu uplatnitelné sankce - alternativně. V zásadě
tedy podle jeho názoru postačí buď, aby měl stíhaný delikt trestněprávní povahu
v uvedeném smyslu (a pak nijak výrazně nesejde na citelnosti užité sankce), nebo aby měla
uplatnitelná sankce represivní povahu (srov. rozhodnutí L. versus Německo
z 25. 8. 1987).
Ze správního spisu, týkajícího se uložení sankce za porušení zákona o ochraně
přírody a krajiny, tj. v pořadí první uložené sankce, který si kasační soud vyžádal, vyplývá,
že stěžovateli byla rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního
inspektorátu Havlíčkův Brod, ze dne 17. 4. 2007, uložena pokuta podle ustanovení §88
odst. 1 písm. a) a odst. 2 písm. n) uvedeného zákona v úhrnné výši 850 000 Kč.
Podle odst. 1 písm. a) citovaného ustanovení uloží orgán ochrany přírody pokutu
až do výše 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské
činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím, že poškodí součást přírody ve zvláště
chráněném území, nedovoleně změní nebo ohrožuje jeho dochovaný stav. Podle §88
odst. 2 písm. n) uvedeného zákona uloží orgán ochrany přírody pokutu až do výše
2 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti,
která se dopustí protiprávního jednání tím, že vykonává ve zvláště chráněném území,
označeném smluvně chráněném území, evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti
činnost zakázanou nebo vykonává činnost, pro kterou je vyžadován souhlas orgánu
ochrany přírody, bez tohoto souhlasu. Rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci
dne 10. 8. 2007.
Ze správního spisu v nyní projednávané věci kasační soud ověřil, že v pořadí druhá
pokuta byla uložena stěžovateli rozhodnutím České inspekce životního prostředí,
oblastního inspektorátu Havlíčkův Brod, ze dne 25. 6. 2007, podle ustanovení §4 písm. c)
zákona o České inspekci životního prostředí ve výši 500 000 Kč. Podle uvedeného
ustanovení uloží inspekce pokutu až do výše 5 000 000 Kč právnickým nebo fyzickým
osobám, které svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí životní prostředí
v lesích tím, že vlastním zaviněním vytvoří podmínky pro působení škodlivých biotických
a abiotických činitelů. Napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 24. 8. 2007.
Co se týče samotného posouzení povahy deliktů v dané věci, je nutno konstatovat,
že oba uvedené zákony chrání obecný nikoli partikulární zájem. Předmětem ochrany
zákona o České inspekci životního prostředí je ochrana funkcí lesa jako nedílné složky
životního prostředí, zákon o ochraně přírody a krajiny chrání přírodu a krajinu,
a to od ochrany poskytované volně žijícím živočichům, planě rostoucím rostlinám přes
ochranu hornin, ekologických systémů a krajinných celků. Uvedená ustanovení
tak poskytují ochranu společenským zájmům, kterými jsou v nejobecnějším slova smyslu
zájmy na ochraně životního prostředí a jeho jednotlivých složek, resp. zájem na udržení
a obnově přírodní rovnováhy. Obdobný společenský zájem je pak chráněn i ustanovením
§294 trestního zákoníku účinného od 1. 1. 2010 (poškození či ohrožení životního
prostředí, přičemž životním prostředím se rozumí půda, voda, ovzduší, les nebo jiná
složka životního prostředí) či v ustanovení §181a trestního zákoníku účinného
do 31. 12. 2009. Ustanovení §4 zákona o České inspekci životního prostředí, dle kterého
byla stěžovateli uložena v pořadí druhá sankce, je adresováno všem právnickým nebo
fyzickým osobám. Ustanovení §88 o ochraně přírody a krajiny, podle kterého byla
stěžovateli uložena v pořadí první sankce, sice není adresováno všem osobám, nýbrž
právnickým a podnikajícím fyzickým osobám, nicméně dle názoru kasačního soudu
takovéto vymezení okruhu adresátů nelze pojímat jako úzce vymezenou skupinu osob, jak
je tomu např. u disciplinárních deliktů, a proto lze považovat i tuto normu za normu
obecnou. Dle názoru kasačního soudu lze konstatovat, že účelem obou zákonů, dle
kterých byly stěžovateli postupně uloženy sankce ve správním řízení, je ochrana týchž
hodnot a zájmů, které jsou či byly chráněny shora citovanými ustanoveními trestního
práva. Druhé kritérium tedy svědčí závěru, že svou povahou oba delikty spadají spíše
do oblasti trestněprávní. Pokud jde o povahu a přísnost sankce, je nutno připomenout,
že podle běžného smyslu pojmů obecně pod trestní právo spadají činy, jejichž pachatelům
hrozí tresty určené především k vyvolání odrazujícího účinku, a které obvykle spočívají
v opatřeních zbavení svobody a v pokutách s výjimkou těch, „které svou povahou,
trváním nebo způsobem výkonu nemohou způsobit výraznou újmu“ (pokud
jde o zbavení svobody viz Engel a další). Sankce v horní hranici 1 000 000 Kč,
2 000 000 Kč a 5 000 000 Kč nejsou dle názoru soudu nijak zanedbatelné a směřují
tak mimo jiné nepochybně k tomu, aby případné pachatele odradily od opakování
zakázaného jednání.
Dle uvedených závěrů se tak v nyní projednávané věci jedná o trestní věc
ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Pro dosah uplatnění zásady ne bis in idem je pak dále rozhodující otázka totožnosti
skutku, který je předmětem dvou řízení a rozhodnutí. Skutkem je určitá událost
ve vnějším světě záležející v jednání člověka, která – v kontextu správního trestání – může
mít znaky jednoho správního deliktu, dvou či i více správních deliktů (tzv. jednočinný
souběh), nebo nemusí vykazovat znaky žádného správního deliktu. Podstata skutku
tedy spočívá v jednání. Rámec aktů zahrnutých do jednání je vymezen následkem,
jehož je jednání příčinou. Následek, který je znakem správního deliktu, spojuje jednotlivé
akty do jednoho skutku a zároveň umožňuje dělit chování člověka na různé skutky
(Z trestněprávní literatury srov. Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. Obecná část.
Praha, 1997, s. 182-183. Šámal a kol.: Trestní řád. Komentář. II. díl, 4. vydání. Praha,
C. H. Beck, s. 1410 a násl.).
Otázka totožnosti skutku je v nauce jednou z nejdiskutovanějších otázek
a jednotlivé právní řády nepřijaly stejná řešení. Nejvyšší správní soud považuje za nutné
uvést, že dne 10. 2. 2009 rozhodl velký senát Evropského soudu pro lidská práva (dále jen
„velký senát Soudu“) ve věci Zolotukhin proti Rusku – číslo stížnosti 14939/03
(viz publikace Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, roč. XII, č. 2/2009,
str. 103 - 112). Uvedené rozhodnutí je potřebné považovat za sjednocující dosud
v některých směrech vnitřně rozporné judikatury Evropského soudu pro lidská práva,
která se týká čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Při posuzování otázky, zda delikty, za které byl stěžovatel stíhán, jsou stejné, velký
senát Soudu přiznal, že judikatura Soudu ohledně definice prvku idem je vnitřně
rozporná. Současně identifikoval tři základní linie judikatury:
- první se opírá o rozsudek ve věci Gradinger proti Rakousku a za kritérium
pro stanovení prvku idem považuje „totožnost skutku“,
- druhá se opírá o rozsudek ve věci Oliveira proti Švýcarsku, za rozhodné kritérium
považuje rovněž „totožnost skutku“, ale připouští, že jeden a tentýž skutek může
naplňovat znaky skutkových podstat více trestných činů, a že za ně může být pachatel
potrestán v různých řízeních před různými orgány,
- třetí se opírá o rozsudek ve věci Fischer proti Rakousku a klade důraz
na „podstatné prvky“ obou trestných činů. Tento přístup modifikuje druhý přístup v tom,
že upřednostňuje, že znaky skutkových podstat trestných činů naplněných tímtéž
jednáním nemohou být pouze nominálně odlišné.
Velký senát Soudu uvedl, že třetí přístup se postupem času prosadil v judikatuře
jako dominantní, přičemž na podporu tohoto tvrzení ocitoval řadu rozhodnutí z poslední
doby. Následně konstatoval, že vnitřní rozpornost judikatury ohrožuje právní jistotu,
předvídatelnost práva a zásadu rovnosti před zákonem, a proto se rozhodl výklad prvku
idem sjednotit. Po prostudování obdobných úprav v jiných mezinárodněprávních
instrumentech dospěl k závěru, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání
pro druhý „trestný čin“, pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném skutku
či v podstatných rysech totožném skutku. Totožnost skutku je pak dána tehdy,
když se konkrétní skutkové okolnosti týkají téhož obviněného a jsou neoddělitelně spjaty
v čase a místě.
Dle názoru nyní rozhodujícího soudu je tak ve světle výše uvedeného
sjednocujícího názoru velkého senátu Soudu stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou
skutkových podstat přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných
prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných
okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem. Zkoumání shodnosti
či alespoň částečné shodnosti v podstatných okolnostech skutku je pak věcí každého
konkrétního posouzení, neboť shora uvedený výklad totožnosti skutku, provedený
ve věci Zolotuhkin, nemusí být pro posouzení shodnosti podstatných prvků ve všech
případech, které v praxi mohou nastat, dostačující.
V pořadí prvním správním řízení byla stěžovateli uložena pokuta v úhrnné výši
850 000 Kč. Protiprávní jednání, za které stěžovateli byla uložena pokuta ve výši
350 000 Kč dle ustanovení §88 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny,
je v rozhodnutí vymezeno tak, že stěžovatel při asanaci nahodilé těžby v III. zóně CHKO,
lesní porost 110 C7 k. ú. Pustá Kamenice, v III. zóně CHKO, lesní porost 110 D7
k. ú. Pustá Kamenice, a v III. zóně CHKO lesní porost 240 C8a k. ú. České Křižánky,
v dubnu až říjnu 2006 pojezdem harvestorů, resp. vyvážecích souprav, vytvořil kolejové
rýhy o hloubce 20 - 70 cm. Následkem provedeného zásahu s použitím intenzivních
technologií došlo k narušení půdního povrchu, které má charakter nevratného poškození,
byl narušen vodní režim, zvýšeno riziko eroze a poškozeny některé neasanované stromy.
Protiprávní jednání, za které stěžovateli byla uložena pokuta ve výši 500 000 Kč dle
ustanovení §88 odst. 2 písm. n) uvedeného zákona, je v tomto rozhodnutí vymezeno tak,
že stěžovatel při asanaci nahodilé těžby v I. a II. zóně CHKO, lesní porost 124 B10,
v k. ú. Pustá Rybná v přírodní památce Rybenské Perníčky, v II. zóně CHKO, lesní
porost 238 A7, v k. ú. České Křižánky a České Milovy, v II. zóně CHKO, lesní porost
202 B7 v k. ú. Svratouch, v II. zóně CHKO, lesní porost 201 A7 v k. ú. Svratouch,
v II. zóně CHKO, lesní porost 207 A7 v k. ú. Svratouch, v II. zóně CHKO lesní porost,
207 D7 v k. ú. Svratouch a v II. zóně CHKO, lesní porost 241 B8 v k. ú. Pustá Rybná,
v dubnu až říjnu 2006 pojezdem harvestorů, resp. vyvážecích souprav, vytvořil kolejové
rýhy o hloubce 20 – 70 cm. V důsledku tohoto jednání došlo k poškození pokryvné
vegetace balvanitých sutí, narušení vodního režimu, bylo zvýšeno riziko eroze
a poškozeny některé neasanované stromy. Tím došlo k porušení §26 odst. 3 písm. a)
zákona, podle kterého je na celém území I. a II. zóny CHKO mimo jiné zakázáno
hospodařit způsobem vyžadujícím intenzivní technologie a činnosti, které mohou
způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů
anebo nevratně poškozovat půdní povrch.
Skutek, za který byla stěžovateli uložena v pořadí druhém správním řízení pokuta,
a to podle ustanovení §4 zákona o České inspekci životního prostředí, za ohrožení
a poškození životního prostředí v lesích, je ve výroku napadeného rozhodnutí vymezen
tak, že stěžovatel v období měsíce dubna až listopadu roku 2006, jako zpracovatel
kalamity v porostech 238 A7 (k. ú. České Křižánky, k. ú. České Milovy) 110 C7 a 110 D7
(k. ú. Pustá Kamenice) použil pro tyto porosty nevhodnou harvestorovou technologii,
čímž došlo k dlouhodobému poškození stavu půdního profilu, poškození stromů
odřením kmenů a kořenových náběhů podél linek, ke snížení stability porostů
a v prostoru 110 D7 k poškození koryta vodoteče a změně vodního režimu. Za přitěžující
okolnost pak správní orgán považoval zejména to, že se zásah stěžovatele do půdní složky
lesního ekosystému vytvořením hlubokých rýh, zpřetrháním kořenů a podřením kmenů
stromů týká tří katastrálních území Chráněné krajinné oblasti Žďárské vrchy, tedy území
se zvýšenou ochranou podle zákona č. 114/1992 Sb.
V nyní posuzované věci má soud za to, že totožnost skutku dána je. Obě porušení
zákona, tak jak jsou vymezena v předmětných správních rozhodnutí, vykazují zcela
shodné základní prvky. Mezi oběma rozhodnutími panuje naprostý soulad mezi popisem
skutku ve výrokových částech obou rozhodnutí, konkrétní skutkové okolnosti se týkají
téhož obviněného, jsou neoddělitelně spjaty v čase a místě. V obou případech byl totiž
stěžovatel sankcionován za použití nevhodné harvestorové technologie, a to ve stejném
časovém okamžiku (duben až listopad 2006) a na stejném místě (porosty 238 A7,
v k. ú. České Křižánky a v k. ú. České Milovy, 110 C7 a 110 D7 v k. ú. Pustá Kamenice);
uvedeným jednáním stěžovatel přitom dle výroku obou správních rozhodnutí způsobil
v obou případech dlouhodobé poškození stavu půdního profilu, poškození stromů,
poškození koryta vodoteče a změnu vodního režimu. Obě rozhodnutí se také opírají
o to, že zásah se týkal území se zvýšenou ochrannou podle zákona o ochraně přírody
a krajiny. Následkem vytýkaného jednání pak bylo v obou případech porušení zájmů
na ochraně lesa jako součásti životního prostředí, které požívá zvláštní ochrany. V daném
případě je zřejmé, že obě rozhodnutí se týkala té samé události, existuje úplná shoda
v jednání a existuje úplná shoda v následku. Postihem stěžovatele podle zákona o ochraně
přírody a krajiny byl proto vyčerpán celý skutek, neboť v pořadí druhém správním
rozhodnutí nelze dohledat žádný prvek, který by nebyl obsažen již v předcházejícím
správním rozhodnutí.
Poté kasační soud posuzoval, zda bylo se stěžovatelem vedeno dvojí řízení (bis).
V této souvislosti je vhodné opět připomenout judikaturu Evropského soudu pro lidská
práva. „Soud upozorňuje, že čl. 4 Protokolu č. 7 se nemusí nutně vztahovat na všechna řízení zahájená
s ohledem na tentýž trestný čin (Falkner proti Rakousku, rozhodnutí o přijatelnosti ze 30. 9. 2004,
stížnost č. 6072/02). Z účelu tohoto ustanovení plyne, že pokud stěžovatel neprokáže, že mu byla
způsobena újma, může k porušení tohoto článku dojít pouze tehdy, pokud bylo druhé řízení zahájeno
s vědomím, že obžalovaný byl již v předchozím řízení stíhán (Zigarella proti Itálii, rozhodnutí
o přijatelnosti, ze 3. 10. 2002. stížnost č. 48154/99).
V nyní projednávané věci je naprosto nesporné, že obě řízení se stěžovatelem
pro stejný skutek postupně zahájil a obě sankce uložil dvěma po sobě následujícími
rozhodnutími jeden a tentýž správní orgán. V žádném případě se tak nejednalo
o vícečinný souběh, jak tvrdí ve vyjádření žalovaný, který navíc za vícečinný souběh zcela
nesprávně označuje stav, „kdy jediným protiprávním jednáním bylo spácháno více skutků a každý
z nich bylo nutné posuzovat jako samostatný správní delikt, tj. dvě odlišná jednání s dvěmi odlišnými
následky“. Trestněprávní doktrína uvádí, že souběh je dán tehdy, jestliže se pachatel
dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem
prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní
moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení“ (viz ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN, S.:
Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. Praha: C. H. Beck,
2004, str. 26). Pro vícečinný souběh platí, že pachatel více skutky spáchá trestné činy
stejné skutkové podstaty (vícečinný souběh stejnorodý) nebo více skutky spáchá trestné
činy různých skutkových podstat (vícečinný souběh nestejnorodý).Pro existenci
jednočinného souběhu je naopak důležité, aby v rámci jediného skutku daným jednáním
došlo k zasažení různých individuálních objektů ochrany a byly tak vyvolány různé právně
významné následky. Je sice možný souběh také v případě, že byl zasažen tentýž
individuální objekt ochrany, ovšem chráněný v různých směrech, tj. proti různým
aspektům téhož jediného skutku (srov. KRATOCHVÍL, V. a kol.:, op. cit., str. 219 - 220;
obdobně např. SOLNAŘ, V.:, Systém československého trestního práva – Základy trestní
odpovědnosti. Praha: Academia, 1972, str. 327).
Pokud jde o souběh jednočinný, nelze jej v obecné rovině v případě vzájemně
konkurujících si ustanovení §88 zákona o ochraně přírody a krajiny a ustanovení
§4 zákona o České inspekci životního prostředí a priori bez dalšího vyloučit. S ohledem
na skutečnost, že k projednání obou správních deliktů byl příslušný jeden a tentýž správní
orgán, nelze totiž vyloučit za splnění shora nastíněných podmínek postup podle
ustanovení §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., tj. uložit sankci ve výměře nejpřísněji
trestního sbíhajícího se deliktu (srovnej rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, publikovaný pod č. 182 Soudní judikatury ve věcech
správních).
Splněním podmínek jednočinného souběhu, tj. zda by bylo bývalo možné jednání
stěžovatele posoudit jako jediné jednání, kterým bylo spácháno více správních deliktů,
či zda by se v daném případě jednalo pouze o souběh zdánlivý, se však kasační soud
nezabýval, neboť je zcela nesporné, že správní orgán uvedeným způsobem nepostupoval.
Nejvyššímu správnímu soudu je známo, že v pořadí první rozhodnutí správního
orgánu bylo v mezidobí rozsudkem Městského soudu ze dne 26. 2. 2009,
č. j. 7 Ca 255/2007 - 29, zrušeno. Tato okolnost však nemůže zhojit nezákonnost
druhého v pořadí vydaného rozhodnutí o uložení sankce, jakož i nezákonnost řízení, které
k vydání tohoto rozhodnutí vedlo. Překážku „trestního stíhání obviněného pro týž čin“
lze totiž odstranit pouze v případě, že ještě před tím, než bylo vydáno v pořadí druhé
odsuzující pravomocné rozhodnutí, bylo pravomocné odsuzující či naopak osvobozující
rozhodnutí v příslušném řízení zrušeno. Tak tomu však v nyní projednávané věci nebylo,
neboť obě správní řízení byla vedena jedním a tímž správním orgánem téměř paralelně
(první bylo zahájeno dne 21. 12. 2006, druhé 27. 3. 2007), první odsuzující rozhodnutí
nabylo právní moci dne 10. 8. 2007, druhé dne 24. 8. 2007, přičemž Městský soud v Praze
první pravomocné rozhodnutí zrušil až dne 26. 2. 2009. V pořadí druhé odsuzující
rozhodnutí tak bylo vydáno v okamžiku, kdy správní orgán věděl, že v pořadí první
odsuzující rozhodnutí za stejný skutek je již v právní moci. V okamžiku, kdy v pořadí
první odsuzující rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci, měl správní orgán
v pořadí druhé správní řízení zastavit. Za těchto okolností proto nemá následné zrušení
v pořadí prvního správního rozhodnutí a vrácení věci správním soudem k dalšímu řízení
na nezákonnost vydání v pořadí druhého odsuzujícího správního rozhodnutí žádný vliv.
Vzhledem k výše uvedenému shledal Nejvyšší správní soud kasační námitku
napadající porušení zásady ne bis in idem důvodnou. Ostatními kasačními námitkami
se již pro nadbytečnost nezabýval.
Z výše uvedených důvodů nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než rozsudek
městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první, s. ř. s.).
Městský soud je při novém projednání věci vázán právním názorem zdejšího soudu;
v novém rozhodnutí ve věci městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu