ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.7.2011:70
sp. zn. 9 As 7/2011 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: TPK, spol. s r.o., se sídlem Velkomoravská č. 2714/28, Hodonín, zastoupené
Mgr. Eliškou Barthelemy, advokátkou se sídlem Voršilská 10, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 19. 10. 2007, č. j. 29068/2007-17210, o uložení sankce za použití kaseinu
a kaseinátů bez povolení, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 28. 5. 2010, č. j. 9 Ca 374/2007 - 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2010, č. j. 9 Ca 374/2007 - 39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým
byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2007,
č. j. 29068/2007-17210. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky proti
rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále též „Fond“) ze dne
13. 6. 2007, č. j. SZIF/2007/0184694, sp. zn. 2007/z4310/1000001, kterým byla
stěžovatelce uložena pokuta za porušení podmínek nařízení Rady (EHS) č. 2204/90,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „nařízení č. 2204/90“), a nařízení
Komise (ES) č. 1547/2006, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „nařízení
č. 1547/2006“), ve výši 739 651,79 Kč.
Stěžovatelka označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí, že Fond i žalovaný se ve svých
rozhodnutích opírají zejména o nařízení č. 2204/90, které stanoví povinnost používat
kasein a kaseináty při výrobě sýrů na základě předchozího povolení, které se vydá pouze
tehdy, je-li jejich použití nezbytnou podmínkou pro výrobu daných produktů.
Stěžovatelka však od počátku řízení namítala a namítá, že v tomto nařízení, stejně
jako v prováděcím nařízení č. 1547/2006, nejsou stanoveny žádné bližší podmínky
udělení takového povolení, zejména není označen orgán, který povolení vydává, a nejsou
stanoveny ani náležitosti žádosti o vydání tohoto povolení. Vnitrostátním právním
předpisem, který provádí uvedená nařízení, je nařízení vlády č. 225/2004 Sb., o některých
podrobnostech provádění vybraných tržních opatření trhu s mlékem, ve znění
účinném pro projednávanou věc (dále jen „nařízení vlády č. 225/2004 Sb.“). Avšak
ani toto nařízení až do 15. 6. 2006, kdy vstoupila v účinnost jeho novela č. 269/2006 Sb.,
institut žádosti o povolení kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů vůbec neupravovalo
a nestanovilo orgán, který by byl oprávněn předchozí povolení k užití kaseinu vydat.
Až zmiňovanou novelou č. 269/2006 Sb. bylo do tohoto nařízení včleněno ustanovení
§7c, které upravilo náležitosti žádosti o povolení užití kaseinu. Dle názoru stěžovatelky
tak sice v rozhodné době existoval předpis evropského práva s přímou závazností, podle
kterého bylo třeba k užití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů získat předchozí povolení,
avšak zákon ani jiný právní předpis nestanovil, který orgán je k vydání takového povolení
příslušný a jaké náležitosti má splňovat žádost o vydání tohoto povolení. Přesto Fond
postupoval v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, když stěžovatelce uložil pokutu
za období leden až prosinec 2006, tj. také za období, kdy ještě nenabyla účinnosti
novela nařízení č. 269/2006 Sb. Uvedené pochybení pak nenapravil ani městský
soud, který shora uvedené námitky vypořádal tak, že jsou irelevantní, a otázkou,
kdo byl orgánem oprávněným k vydání povolení, jak mělo být o povolení požádáno
a jaká pravidla měla platit při posuzování žádosti, se vůbec nezabýval. Městský soud
neakceptoval ani námitku stěžovatelky, že žádost o povolení k použití kaseinu a kaseinátů
podala již dne 26. 4. 2006 (tj. téměř dva měsíce předtím, než český právní řád vůbec tento
institut upravil), a odmítl se zabývat také otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného
správního rozhodnutí s odůvodněním, že stěžovatelka nevymezila konkrétní skutkové
a právní důvody tvrzené nezákonnosti. Stěžovatelka se s uvedeným posouzením
městského soudu neztotožňuje, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozorňuje, že jednotlivé stížní
námitky zpochybňují zákonnost jiného správního řízení, a to řízení o žádosti stěžovatelky
na vydání povolení k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů. Stěžovatelka
nerozporuje, že jí toto povolení nebylo vydáno a že by při výrobě sýrů kaseináty
nepoužívala. Svou žádost o povolení podala v dubnu 2006 zcela správně u Státního
zemědělského a intervenčního fondu, jehož příslušnost (jak uvedl i městský soud
v odůvodnění svého rozhodnutí) vyplývá z ustanovení §2b odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném a účinném znění (dále jen „zákon o zemědělství“),
a z ustanovení §1 odst. 2 písm. m) zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském
intervenčním fondu, v tehdy platném a účinném znění (dále jen „zákon o SZIF“).
Stěžovatelka si byla vědoma, jak má při podání žádosti postupovat a u kterého orgánu
je třeba tuto žádost podat. Žalovaný pokládá námitky stěžovatelky za účelové a navrhuje
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Stěžovatelka dne 26. 4. 2006 doručila Fondu žádost o povolení kaseinu a kaseinátů
při výrobě sýrů. Řízení o této žádosti bylo zastaveno rozhodnutím Fondu ze dne
25. 7. 2006, č. j. SZIF/2006/0288486, které bylo následně k odvolání stěžovatelky
potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 10. 2006, č. j. 30013/2006-17210.
Stěžovatelka toto rozhodnutí nenapadla žalobou ve správním soudnictví.
Následně, dne 22. 3. 2007 provedl Fond u stěžovatelky kontrolu, a to za období
leden až prosinec 2006. Ze závěrů kontroly zachycených v protokolu č. 07/450/0101/1
vyplynulo, že stěžovatelka v kontrolovaném období použila množství 118 821,474 kg
kaseinátů při výrobě tavených sýrů, ačkoli v této době nebyla držitelem příslušného
povolení. Na základě tohoto zjištění Fond zahájil se stěžovatelkou řízení o zaplacení
sankce ve výši 739 651,79 Kč za porušení podmínek nařízení č. 2204/90 a nařízení
č. 1547/2006. Prvostupňové rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno dne 13. 6. 2007
pod č. j. SZIF/2007/0184694, sp. zn. 2007/Z4310/1000001.
Stěžovatelka se proti rozhodnutí o uložení sankce bránila odvoláním,
které žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 10. 2007, č. j. 29068/2007-17210, zamítl.
Toto rozhodnutí stěžovatelka napadla žalobou u městského soudu, v níž shodně
jako v podaném odvolání namítala, že není pravdou, že by (jak uvádí Fond ve svém
rozhodnutí) byla vyzvána k doložení důvodů, pro které došlo k porušení povinností.
Stěžovatelka uvedla, že přípisem ze dne 23. 5. 2007 jí bylo pouze oznámeno zahájení
řízení včetně možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí nahlédnutím do spisu.
S okolností, že oznámení o zahájení řízení neobsahovalo výzvu, aby stěžovatelka doložila
důvody, pro které došlo k porušení povinností, se žalovaný v odůvodnění svého
rozhodnutí vůbec nevypořádal. Stěžovatelka pokládala rozhodnutí žalovaného
za nepřezkoumatelné také z toho důvodu, že se žalovaný vůbec nezabýval jí uplatněnými
odvolacími námitkami a pouze převzal odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Rovněž
namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí pro nesprávné posouzení platnosti
zahájení řízení o povolení k užití kaseinu a kaseinátů. V této souvislosti poukázala
na skutečnost, že nařízení č. 2204/90, o které Fond opírá své rozhodnutí, nestanoví žádné
bližší podmínky udělení povolení, zejména neoznačuje orgán, který má povolení vydat,
ani nestanoví náležitosti žádosti. Prováděcí nařízení č. 1547/2006 pak pouze upřesňuje,
že povolení se vydává na dobu 12 měsíců. Dle názoru stěžovatelky tak uvedené předpisy
nejsou aplikovatelné bez jejich provedení v tuzemském právním řádu, přičemž
vnitrostátní prováděcí předpis, kterým je nařízení č. 225/2004 Sb., institut žádosti
upravuje až s účinností od 15. 6. 2006. Teprve novelou č. 269/2006 Sb. bylo do nařízení
vtěleno ustanovení §7c, které upravilo některé náležitosti žádosti o povolení užití kaseinu.
Správní orgány se však v předcházejícím řízení nezabývaly otázkou, že žádost stěžovatelky
byla podána již dne 26. 4. 2006, tj. dva měsíce předtím, než český právní řád uvedený
institut vůbec upravoval. Stěžovatelka dále poukazovala na nezákonnost postupu Fondu,
který ji opakovaně vyzýval, aby svou žádost doplnila o receptury sýrů, pro které hodlá
kasein používat. Tento požadavek neměl dle jejího názoru oporu v právních předpisech,
receptury sýrů navíc představují obchodní tajemství chráněné příslušnými právními
předpisy.
Městský soud žalobu stěžovatele jako nedůvodnou zamítl. K žalobním námitkám
stěžovatelky v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že nařízení č. 2204/90 je ode dne 1. 5. 2004
přímo aplikovatelné, a stěžovatelka tedy měla povinnost získat k použití kaseinu
při výrobě předchozí povolení. Pokud stěžovatelka namítala, že nařízení č. 2204/90,
ani prováděcí nařízení nejsou aplikovatelná, neboť nestanoví žádné bližší podmínky
pro udělení povolení, zejména nestanoví orgán, který povolení vydává, ani náležitosti
žádosti, městský soud uzavřel, že tyto námitky nesměřují proti napadenému rozhodnutí
o uložení sankce, ale proti rozhodnutí o zastavení žádosti stěžovatelky o udělení povolení
k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů. Shodně se městský soud vypořádal
také s námitkou stěžovatelky, že žádost o povolení podala téměř dva měsíce předtím,
než český právní řád tento institut vůbec upravil, a taktéž s námitkou, že rozhodnutí
o zastavení řízení o žádosti o povolení bylo zastaveno nezákonně z důvodu nepředložení
receptur při výrobě sýrů. Pokud pak stěžovatelka v žalobě namítala, že výše sankce byla
stanovena nesprávně, neboť do kontrolovaného období bylo zahrnuto i období leden
až červen 2006, ačkoli nařízení vlády upravilo možnost požádat o povolení až novelou
účinnou od 15. 6. 2006, ani s touto námitkou se městský soud neztotožnil. Uvedl,
že povinnost požádat o povolení k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů vychází
z evropského nařízení, které je v systému komunitárního práva bezprostředně závazným
právním předpisem s přímým účinkem, což znamená, že je aplikovatelné přímo
bez nutnosti jakékoli jeho transpozice či inkorporace do vnitrostátního práva členského
státu. Vzhledem k tomu, že legislativa Evropské unie se pro Českou republiku stala
závaznou dnem přistoupení do EU, tj. dnem 1. 5. 2004, žalovaný nepochybil, pokud
stěžovatelce uložil pokutu i za toto období, neboť už v tomto období stěžovatelku tížila
povinnost používat kasein a kaseináty po předchozím souhlasu. Městský soud uzavřel,
že vnitrostátní nařízení vlády, které bylo přijato za účelem konkretizace nařízení
č. 2204/90, nemohlo nic změnit na povinnosti používat kasein a kaseináty při výrobě sýrů
po předchozím povolení, a stejně tak nepřineslo žádné změny ve vymezení podmínky,
při jejímž splnění má být povolení vydáno, případně ve vymezení definice sýrů a kaseinu
a kaseinátů. Městský soud se dále pro svou obecnost nezabýval námitkou stěžovatelky,
že žalovaný zcela převzal odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, resp. v obecné rovině
tak, jak byla vznesena tato námitka, v odůvodnění rozhodnutí konstatoval,
že stěžovatelkou vytýkané pochybení v rozhodnutí žalovaného neshledal.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Rozsahem
a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou stěžovatelky,
že městský soud pochybil, pokud se odmítl vypořádat s otázkou nepřezkoumatelnosti
napadeného správního rozhodnutí s odůvodněním, že stěžovatelka v žalobě nevymezila
konkrétní skutkové a právní důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí žalovaného
za nezákonné. Takto uplatněnou námitku stěžovatelky Nejvyšší správní soud nepovažuje
za důvodnou. V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím
správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud souhlasí
s posouzením městského soudu, že stěžovatelka v žalobě vznesla toliko námitku
obecného charakteru a nijak blíže nespecifikovala, čím konkrétně se cítí být zkrácena
na svých právech. S ohledem na zachování zásady rovnosti účastníků řízení není soud
oprávněn námitky žalobce jakkoli doplňovat a cokoli za účastníky dovozovat. Nejvyšší
správní soud přesto v obecné rovině ověřil, že ve vztahu k odůvodnění správního orgánu
nelze konstatovat, že by se žalovaný s námitkami stěžovatelky vůbec nevypořádal,
a tedy se ztotožnil se závěry, které městský soud vyslovil v odůvodnění svého rozhodnutí.
Stěžovatelka dále v kasační stížnosti poukazuje na nezákonnost rozhodnutí
žalovaného o zastavení řízení o žádosti o povolení, a to z toho důvodu, že ani přes výzvy
nepředložila Fondu požadované receptury sýrů, pro které hodlá kasein používat.
Stěžovatelka se domnívá, že tento požadavek nemá oporu v právních předpisech,
receptury navíc představují její obchodní tajemství. Ani takto uplatněné kasační námitce
zdejší soud nepřisvědčil. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením městského
soudu, že uvedená námitka nesměřuje proti napadenému rozhodnutí o uložení pokuty,
ale proti jinému rozhodnutí žalovaného, kterým tento zamítl odvolání a potvrdil
rozhodnutí Fondu o zastavení řízení o žádosti stěžovatele o udělení povolení na použití
kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů. Nejvyšší správní soud je ve shodě se závěry
městského soudu toho názoru, že rozhodnutí o žádosti o povolení (resp. následné
rozhodnutí žalovaného o odvolání proti němu) je samostatným rozhodnutím,
které podléhá samostatnému soudnímu přezkumu. Stěžovatelka se tedy nemůže úspěšně
domáhat jeho přezkoumání v řízení, jehož předmětem je rozhodnutí o uložení sankce.
V řízení o uložení sankce již soudu nepřísluší zkoumat, proč stěžovatelce nebylo uděleno
povolení k použití kaseinů či kaseinátů při výrobě sýrů či z jakých důvodů bylo toto řízení
zastaveno, neboť se jedná o námitky, které nejsou ve věci uložení sankce relevantní.
Nejvyšší správní soud poté přistoupil k posouzení stížní námitky, v níž
stěžovatelka upozorňuje na skutečnost, že ačkoli se Fond i žalovaný ve svých
rozhodnutích opírají zejména o nařízení č. 2204/90, které stanoví povinnost používat
kasein a kaseináty při výrobě sýrů na základě předchozího povolení, které se vydá pouze
tehdy, je-li jejich použití nezbytnou podmínkou pro výrobu daných produktů, nejsou
v tomto nařízení, stejně jako v prováděcím nařízení č. 1547/2006, stanoveny žádné bližší
podmínky udělení takového povolení, zejména není označen orgán, který povolení
vydává, a nejsou stanoveny ani náležitosti žádosti o vydání tohoto povolení. Stěžovatelka
v této souvislosti uvádí, že vnitrostátním právním předpisem, který provádí uvedená
nařízení, je nařízení vlády č. 225/2004 Sb., avšak ani toto nařízení až do 15. 6. 2006,
kdy vstoupila v účinnost jeho novela č. 269/2006 Sb., institut žádosti o povolení kaseinu
a kaseinátů při výrobě sýrů vůbec neupravovalo a nestanovilo orgán, který by byl
oprávněn předchozí povolení k užití kaseinu vydat. Až zmiňovanou novelou č. 269/2006 Sb. bylo do nařízení vloženo ustanovení §7c, které upravilo náležitosti žádosti o povolení
užití kaseinu. Dle názoru stěžovatelky tak sice v rozhodné době existoval předpis
evropského práva s přímou závazností, podle kterého bylo třeba k užití kaseinu
a kaseinátů při výrobě sýrů získat předchozí povolení, avšak zákon ani jiný předpis
nestanovil, který orgán je k vydání takového povolení příslušný a jaké náležitosti
má splňovat žádost o vydání tohoto povolení. Přesto Fond postupoval v rozporu
se zákazem pravé retroaktivity, když stěžovatelce uložil pokutu za období leden
až prosinec 2006, tj. také za období, kdy ještě nenabyla účinnosti novela nařízení
č. 269/2006 Sb. Toto pochybení pak dle názoru stěžovatelky nenapravil ani městský soud,
který shora uvedené námitky vypořádal tak, že jsou irelevantní, a otázkou, kdo byl
orgánem oprávněným k vydání povolení, jak mělo být o povolení požádáno
a jaká pravidla měla platit při posuzování žádosti, se vůbec nezabýval.
Důvodnost takto uplatněné stížní námitky Nejvyšší správní soud posoudil
následovně:
V projednávané věci se jedná o problematiku použití kaseinu a kaseinátů
při výrobě mléčných výrobků, konkrétně tavených sýrů. Povinnost požádat o předchozí
povolení k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů byla v období, kdy se měla
stěžovatelka dopustit správního deliktu, tj. v období leden až prosinec 2006, upravena
nařízením č. 2204/90. Podle čl. 1 tohoto nařízení se předmětné povolení vydá pouze
tehdy, je-li použití kaseinu a kaseinátů nezbytnou podmínkou pro výrobu daných
produktů.
Pokud jde o vnitrostátní aplikaci evropských nařízení, Nejvyšší správní soud
považuje za vhodné na tomto místě připomenout, že nařízení na rozdíl od směrnic
nevyžadují vnitrostátní transpozici, tj. přenesení svého obsahu do vnitrostátního právního
předpisu. Transpozice je naopak zakázána, neboť smyslem tohoto druhu právního
předpisu je unifikace pravidel platných v členských státech Evropské unie.
Nařízení tak jsou v členských státech bezprostředně použitelná v tom smyslu, že ke své
aplikovatelnosti ve vnitrostátním právu na rozdíl od směrnic nevyžadují přenesení svého
obsahu do vnitrostátního transpozičního aktu (k výjimečné přípustnosti přenesení obsahu
nařízení srovnej rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 3. 1985, Komise proti Itálii, 272/83).
Skutečnost, že nařízení jsou v členských státech bezprostředně aplikovatelná, však ještě
nutně nemusí znamenat, že by všechna v nich obsažená pravidla byla v členských státech
vždy bez dalšího aplikovatelná na konkrétní případy. Nařízení mohou obsahovat
pravidla, která ke své vnitrostátní aplikovatelnosti vyžadují konkretizaci či doplnění,
ať už vnitrostátními či komunitárními prováděcími předpisy. V takových případech
se pak nejedná o opatření transpoziční či transformační, ale o opatření konkretizační
či doplňující.
Ve výše uvedeném smyslu tak lze přímou aplikovatelnost nařízení chápat
ve dvojím smyslu: (1) ve smyslu schopnosti nařízení být vnitrostátně aplikovatelné bez své
vnitrostátní transpozice, tj. bez přenesení nebo promítnutí svého obsahu
do vnitrostátního předpisu; tuto schopnost mají všechna nařízení; a (2) ve smyslu
schopnosti být vnitrostátně aplikovatelné bez své unijní či vnitrostátní implementační
konkretizace či doplnění. Tuto schopnost mají je některá nařízení, a to ta, jejichž pravidla
konkretizaci či doplnění nevyžadují (k tomu srovnej Král, R., Nařízení z pohledu jejich
vnitrostátní aplikace a implementace, C. H. Beck : Praha, 2006; a rovněž Král, R., Zásady aplikace
komunitárního práva národními soudy, C. H. Beck : Praha, 2003; dále srovnej rozsudek
Soudního dvora ze dne 11. 5. 1983, Rogers proti Darthenay, 87/82, či stanovisko generálního
advokáta ve věci Munoz, C-253/00, bod 37).
Požadavek na přijetí vnitrostátních opatření ke konkretizaci nebo doplnění
pak může být v daném nařízení (příp. nařízení jiném) výslovně uveden nebo vyplývá
z čl. 4 Smlouvy o Evropské unii (resp. z čl. 10 Smlouvy ES do 30. 11. 2009; tzv. zásada
loajality), který je považován za obecný právní základ povinnosti k vnitrostátní
implementaci nařízení (k tomu opět srovnej blíže Král, R., Nařízení z pohledu jejich
vnitrostátní aplikace a implementace, C. H. Beck : Praha, 2006).
Shora citovaná odborná literatura pak v dané souvislosti rozlišuje tyto skupiny
prováděcích opatření: a) opatření konkretizačního a doplňujícího charakteru, b) opatření
institucionálně kompetenčního charakteru, c) opatření procesně sankčního a kontrolního
charakteru, d) opatření adaptačně derogačního charakteru a d) opatření mezinárodně
právního charakteru. Požadavky na obsah a formu implementačních opatření jsou shrnuty
např. v rozsudku Soudního dvora ze dne 20. 6. 2002, Mulligan, C-313/99, k nimž patří: (1)
řádné zveřejnění; (2) soulad obsahu s nařízením, které je implementováno; (3) soulad
obsahu s obecnými komunitárními zásadami, zejména zásadou právní jistoty a legitimního
očekávání, zásadou proporcionality, zásadou nediskriminace a zásadou respektování
základních lidských práv; (4) implementační předpisy, které jsou určeny jednotlivcům
či se nějak dotýkají jejich právního postavení, musí být formulovány natolik přesně, jasně
a transparentně, aby dotčeným jednotlivcům umožňovaly zjistit plný rozsah jejich práv
či povinností; (5) rovněž forma musí být v souladu s principem právní jistoty
- tzn. vnitrostátní implementační opatření musí mít formu legislativního opatření
(tj. právního předpisu) vždy tehdy, když jsou určena jednotlivcům, či se nějak dotýkají
jejich právního postavení. Podle Soudního dvora pouze právní předpisy, nikoli tedy
administrativní praxe či interní správní pokyny nebo opatření, dávají dotčeným
jednotlivcům dostatečnou právní jistotu ohledně jejich právního postavení, které jim
vyplývá z komunitárního/unijního práva.
Z hlediska vnitrostátní právní úpravy lze v dané souvislosti pro doplnění odkázat
na Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících
z členství ČR v EU (dále jen „Metodické pokyny“) a Legislativní pravidla vlády. Podle
čl. 14 odst. 1 Metodických pokynů musí mít implementační předpis formu právního
předpisu, pokud upravuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob nebo pokud
upravuje kompetence správních úřadů nebo orgánů samosprávy. Podle čl. 20 odst. 2
a čl. 21 odst. 2 Metodických pokynů v případě, že implementační předpis upravuje právní
postavení fyzických a právnických osob, musí být jeho obsah jasný, srozumitelný,
přehledný a jednoznačný tak, aby nevznikaly pochybnosti o rozsahu a obsahu práv
a povinností dotčených osob. Z vnitrostátních implementačních předpisů by mělo být
rovněž patrné, že se jedná o implementační nařízení a které nařízení implementují. Proto
Legislativní pravidla vlády požadují, aby vnitrostátní implementační předpisy ve svém
úvodním ustanovení uváděly, že upravují určitou materii v návaznosti na přímo
použitelný předpis EU. Úplná identifikace daného předpisu EU by pak měla být uvedena
v poznámce pod čarou. Tento požadavek je důležitý zejména proto, aby české aplikační
orgány i dotčené osoby byly upozorněny na skutečnost, že daný předpis má
komunitární/unijní aspekt a jejich výklad a aplikace vyžadují nakládání v souladu s právem
ES/EU.
V projednávané věci je nesporné, že stěžovatelka v kontrolovaném období,
tj. v období leden až prosinec 2006, používala při výrobě tavených sýrů kaseinát, k čemuž
neměla dle čl. 1 nařízení č. 2204/90 povolení. V čl. 2 toto nařízení definovalo,
co se pro jeho účely rozumí pod pojmy sýry, kasein a kaseináty, a v čl. 3 odst. 3 dále
stanovilo, že aniž jsou dotčeny sankce, které již stanovil nebo teprve stanoví dotyčný
členský stát, za každých 100 kg množství kaseinu a kaseinátů použitých bez povolení
je nutno uhradit částku rovnající se 110% rozdílu mezi hodnotou odstředěného mléka
potřebného k výrobě 100kg kaseinu a kaseinátů vyplývající z tržní ceny sušeného
odstředěného mléka na jedné straně a tržní cenou kaseinu a kaseinátů na straně druhé.
V rozhodném období dále platilo nařízení č. 2742/90 (účinné do 5. 11. 2006)
a nařízení č. 1547/2006 (účinné od 6. 11. 2006), kterými se stanoví prováděcí pravidla
k nařízení č. 2204/90. Obě tato nařízení shodně stanovila, že povolení podle čl. 1 nařízení
č. 2204/90 (tj. povolení k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů) se udělují
na dvanáct měsíců na žádost příslušných osob, pokud se tyto osoby předem písemně
zaváží, že dodrží a podrobí se ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. a) a b), jakož i písmene c)
uvedeného nařízení. Uvedená nařízení dále shodně upravovala, že povolení se vydávají
s pořadovým číslem pro každý podnik, případně pro každou výrobní jednotku, s tím,
že povolení se může s ohledem na žádost příslušné osoby vztahovat na jeden nebo více
druhů sýra. Dále tato nařízení mj. obsahovala úpravu maximálních procentuálních obsahů
kaseinů a/nebo kaseinátů v tavených sýrech; požadavky, které musí splňovat kontroly
podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2204/90; jakož i částku, kterou je nezbytné uhradit podle
čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2204/90 a která se rovná 22 EUR za 100kg kaseinů a/nebo
kaseinátů.
Ve vnitrostátním právu pak byla pro danou věc relevantní právní úprava obsažená
v zákoně o SZIF, v zákoně o zemědělství a rovněž v prováděcím nařízení vlády
č. 225/2004 Sb. Zákon o SZIF v §1 odst. 2 stanoví, že Fond v souladu s právními
předpisy, právem Evropských společenství a mezinárodními smlouvami, kterými je Česká
republika vázána, mj. provádí činnosti související se systémem schvalování, registrace,
evidence nebo uznávání producentů zemědělských výrobků nebo potravin podle
příslušných právních předpisů Evropských společenství
1g)
v oblasti společných organizací
trhu a strukturálních opatření [písm. m)]; vykonává dozor nad plněním povinností
vyplývajících pro fyzické a právnické osoby z přímo použitelného předpisu Evropských
společenství [písm. s)].
Poznámka pod čarou
1g)
odkazuje na §2b zákona o zemědělství, podle jehož
odst. 1 nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, provádí společné organizace trhu podle
zvláštního právního předpisu Státní zemědělský intervenční fond. Společnými
organizacemi trhu se ve smyslu §2a odst. 1 zákona o zemědělství rozumí soubor opatření
prováděných na trhu se zemědělskými výrobky a potravinami uvedenými v příloze
I Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“). Těmito
opatřeními jsou podle §2a odst. 2 zákona o zemědělství: (a) ustanovení Smlouvy
o ES včetně jejích protokolů; (b) ustanovení ve smlouvách, včetně aktů k nim náležejících
s protokoly, které vznikly na základě Smlouvy o ES nebo byly uzavřeny a jsou právně
účinné pro jejich rozšíření, doplnění nebo provádění nebo k odůvodnění přidružení,
preference nebo zóny volného obchodu; (c) právní akty Rady nebo Komise Evropské unie
na základě nebo v rámci smluv uvedených v písmenech a) a b) a právně závazná
rozhodnutí Evropského soudního dvora. Společným organizacím trhu pak podle §2a
odst. 4 zákona podléhají také zemědělské výroby a potraviny neuvedené v §2a odst. 1
zákona, popřípadě jiné výrobky, pokud se na ně vztahují opatření podle odst. 2.
Podmínky k provádění společných organizací trhu podle §2a upraví vláda nařízením,
pokud tuto úpravu vyžaduje příslušné opatření ve smyslu §2a odst. 2 a 3 zákona
o zemědělství.
Tímto nařízením je ve vztahu k opatřením společné organizace trhu s mlékem
a mléčnými výrobky nařízení vlády č. 225/2004 Sb., které bylo s účinností od 15. 6. 2006
novelizováno nařízením vlády č. 269/2006 Sb. tak, že do něj bylo nově vtěleno
ustanovení §7c nazvané „Užití kaseinů a kaseinátů při výrobě sýrů“. Podle tohoto
ustanovení fyzická nebo právnická osoba podává Fondu žádost o povolení užití kaseinu,
popřípadě kaseinátů, při výrobě vybraných sýrů na dobu 12 měsíců na jím vydaném
formuláři, a to v souladu s podmínkami stanovenými předpisy Evropských společenství;
žádost se podává za každou provozovnu samostatně. Dle §7c odst. 2 uvedeného nařízení
Fond zveřejní přehled fyzických a právnických osob, kterým bylo povoleno užívání
kaseinu a kaseinátů při výrobě vybraných sýrů na dobu 12 měsíců, v jednom celostátním
deníku a způsobem umožňujícím dálkový přístup; a tento přehled průběžně aktualizuje.
Předmětné ustanovení upravilo také náležitosti žádosti a její obsahové součásti včetně
případů, kdy Fond povolení vydané na základě žádosti odejme.
Z výše uvedeného je zřejmé, že v rozhodném období zde existoval předpis
komunitárního/unijního práva, který stanovil povinnost získat před použitím kaseinu
a/nebo kaseinátů při výrobě předchozí povolení, avšak pokud jde o samotné povolení,
úpravu jeho vydávání a možnost toto povolení vůbec získat, již tento předpis nic bližšího
nestanovil. K realizaci a plné vnitrostátní aplikaci tohoto pravidla tak byla nutná bližší
konkretizace či doplnění pomocí prováděcích opatření (zde opatření institucionálně
kompetenčního charakteru, resp. procesního charakteru).
Dle Nejvyššího správního soudu však až do června 2006 nebyla tato prováděcí
opatření obsažena ani v právní úpravě na komunitární/unijní úrovni, ani ve vnitrostátní
právní úpravě. Na komunitární/unijní úrovni prováděcí nařízení č. 2742/90,
resp. nařízení č. 1547/2006, toliko zpřesňovala, že povolení se uděluje na dvanáct měsíců
na žádost příslušných osob, pokud se tyto osoby předem písemně zaváží, že dodrží
a podrobí se ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. a) a b), jakož i písmene c) nařízení č. 2204/90;
a dále upravovala, že povolení se vydávají s pořadovým číslem pro každý podnik,
případně pro každou výrobní jednotku, s tím, že povolení se může s ohledem na žádost
příslušné osoby vztahovat na jeden nebo více druhů sýra.
Stejně tak ve vnitrostátním právním řádu v rozhodné době (až do června 2006)
neexistovala opatření, která by měla formu právního předpisu a která by byla natolik
přesná a jasná, že by dotčeným subjektům umožňovala zjistit plný rozsah jejich práv
a povinností. Zákon o SZIF v §1 odst. 2 písm. m) toliko obecně vymezil, že Fond
provádí činnosti související se systémem schvalování, registrace, evidence nebo uznávání
producentů zemědělských výrobků nebo potravin podle příslušných právních
předpisů Evropských společenství v oblasti společných organizací trhu a strukturálních
opatření; a také ustanovení §11j zákona o SZIF pouze obecně upravuje, že osoby,
na které se vztahují opatření podle §1 odst. 2 tohoto zákona, jsou povinny dodržovat
povinnosti vyplývající z přímo použitelného předpisu Evropských společenství. Žádná
další pravidla týkající se a upravující podmínky použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů
zákon o SZIF, ani zákon o zemědělství neobsahují. Je přitom nesporné,
že kasein/kaseináty se při výrobě sýrů a jiných mléčných výrobků běžně užívaly a užívají
a že cílem předmětné právní úpravy nebylo zcela zamezit jejich užití v mlékárenském
průmyslu, ale vykonávat kontrolu nad výrobou tak, aby k jejich používání docházelo
pouze v nezbytné míře.
Z takto obecně koncipované právní úpravy, která nebyla nijak konkretizována
prováděcími předpisy, však dotčené subjekty nemohly dle názoru Nejvyššího správního
soudu s určitostí dovodit, který vnitrostátní správní orgán je oprávněn vydávat povolení
k použití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů, tj. u kterého orgánu a jakým způsobem mají
dotčené subjekty o toto povolení požádat, jaké jsou povinné obsahové náležitosti
této žádosti, který orgán povede řízení o žádosti a bude o ní rozhodovat. Tyto otázky
s určitostí upravila a konkretizovala až novela provedená nařízením vlády č. 269/2006 Sb.,
účinná od 15. 6. 2006, která do nařízení č. 225/2004 Sb. vtělila nové ustanovení §7c
nazvané „Užití kaseinu a kaseinátů při výrobě sýrů“, které jasně stanoví, komu a jakým
způsobem se žádost podává, jakou má tato žádost podobu a jaké jsou její náležitosti,
včetně podmínek odnětí již vydaného povolení.
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentaci
stěžovatelky, že pokud stát jednoznačně a dostatečně konkrétně neupravil práva
a povinnosti dotčených subjektů týkající se povolovacího řízení včetně procedurálních
podmínek (pravidel postupu) nutných k tomu, aby dotčené subjekty vůbec mohly
povinnosti stanovené evropským nařízením dostát, a tato pravidla vytvořil až s účinností
od určitého data, pak až od tohoto okamžiku mohla být stěžovatelka jako dotčený subjekt
kontrolována a mohla jí být za porušení komunitárních/unijních předpisů uložena sankce.
Pokud Fond provedl u stěžovatelky kontrolu použití kaseinu/kaseinátů při výrobě
za období od ledna do prosince 2006 a za celé toto období jí následně vypočetl a uložil
sankci, dopustil se pochybení, neboť v období od ledna do června 2006
komunitární/unijní úprava ani vnitrostátní právní úprava neobsahovala konkrétní,
jednoznačná a jasná pravidla upravující institut žádosti o povolení užití kaseinu/kaseinátů
včetně povolovacího řízení, která by umožnila dotčeným subjektům předmětné povolení
získat. Vzhledem k tomu, že uvedené pochybení nenapravil ani městský soud,
který nepřihlédl k tomu, že nedostatečnost právní úpravy v konkrétní oblasti nemůže být
vykládána k tíži stěžovatelky, Nejvyšší správní soud shledal takto uplatněnou stížní
námitku důvodnou.
Závěrem Nejvyšší správní soud pouze na doplnění podotýká, že v souzené věci
nebylo mezi účastníky řízení sporné, že by Fond nebyl orgánem oprávněným provést
u stěžovatelky kontrolu a uložit jí sankci. Zákon o SZIF v §12a upravuje kontrolní
činnost Fondu, včetně kontroly správnosti údajů uváděných v žádostech podávaných
Fondu a plnění povinností vyplývajících z přímo použitelného předpisu Evropských
společenství, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak [§12a odst. 1 písm. a) a d)
zákona]. Ustanovení §13 zákona o SZIF pak obsahuje sankce, které Fond ukládá podle
tohoto zákona, pokud přímo použitelný předpis Evropských společenství nestanoví
jinak. Podle §13 odst. 2 písm. g) zákona o SZIF tak Fond uloží pokutu až do výše
2 000 000 Kč fyzické nebo právnické osobě, která nesplní nebo poruší povinnost
vyplývající z přímo použitelného předpisu Evropských společenství, nestanoví-li přímo
použitelný předpis Evropských společenství jinak. V daném případě se přitom jedná
o případ, kdy přímo použitelný předpis EU stanoví jinak, neboť výpočet sankce upraven
přímo v čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2204/90, ve spojení s čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2742/90,
resp. nařízení č. 1547/2006.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti proto Nejvyšší správní soud shledal
kasační stížnost důvodnou a napadené rozhodnutí městského soudu v souladu
s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s., zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud v dalším řízení vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Na městském soudu tedy nyní bude, aby znovu posoudil důvodnost jednotlivých
žalobních bodů, a to v intencích shora vyslovených závěrů zdejšího soudu.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne též o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu