ECLI:CZ:NSS:2011:KOMP.6.2010:123
sp. zn. Komp 6/2010 - 123
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Jana Passera, JUDr. Petra
Průchy, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Magistrát města
Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno, zastoupen JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem
se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, zastoupeno JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem
nám. 14. října 3, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ENDL + K a. s., se sídlem
Riegrova 25, Olomouc, zastoupena Mgr. Janou Čechovou Náplavovou, advokátkou se sídlem
Trojanova 12, Praha 2, v řízení o kompetenční žalobě dle §97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, na určení pravomoci vydat povolení k provozování výherních hracích
přístrojů v podobě terminálů „Interaktivního loterijního systému“ identifikačních čísel 463989
a 46990 umístěných v Herně Campanula, adresa Mendlovo nám. 15a, Brno, spojené s návrhem
na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2010, čj. 34/103523/4/2009,
takto:
I. Žaloba se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Společnosti ENDL + K a. s. (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“) bylo rozhodnutím
žalovaného ze dne 20. 8. 2008, čj. 34/42769/2008, povoleno provozování loterie nebo jiné
podobné hry prostřednictvím centrálního loterijního systému „Interaktivní loterijní systém“.
Toto rozhodnutí bylo doplněno rozhodnutím ze dne 20. 4. 2010, čj. 34/10103523/4/2009,
jímž žalovaný schválil provoz a umístění nových hracích terminálů na území Statutárního města
Brna, mj. v Herně Campanula na Mendlově náměstí.
II.
Stručné shrnutí obsahu žaloby
[2] Žalobce v kompetenční žalobě tvrdí, že žalovaný si svým rozhodnutím ze dne 20. 4. 2010
neoprávněně osoboval pravomoc k vydání rozhodnutí o povolení výherních hracích přístrojů,
ačkoliv se ve skutečnosti jedná o výlučnou pravomoc žalobce plynoucí z §18 odst. 1 písm. a)
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“).
Pravomoc povolovat provoz výherních hracích přístrojů je dle §18 odst. 1 zákona o loteriích
rozdělena mezi tři správní úřady podle šíře provozované činnosti. Regulace provozu výherních
hracích přístrojů je svěřena obcím, v jejichž správním obvodu se přístroj nalézá. Žalovaný
reguluje provoz výherních hracích přístrojů na cizí měnu nebo přístrojů umístěných v kasinech.
[3] Vydávání povolení k umístění výherních hracích přístrojů obci zároveň napomáhá
ke splnění jednoho ze základních úkolů obecní samosprávy, tedy zachování veřejného pořádku
a péči o své obyvatele.
[4] Žalobce napadá postoj žalovaného, který rozlišuje hrací přístroje na výherní hrací přístroje
a videoloterijní terminály. Rozdíl má spočívat v tom, jestli je automat napojen na nějaký centrální
systém. Takový výklad je však zcela účelový a není opodstatněn ani z hlediska legislativního,
ani z hlediska technického. Ze znaleckého posudku, který žalobce předložil soudu spolu
s žalobou, vyplývá, že tzv. videoloterijní terminály splňují bez dalšího všechny definiční znaky
výherních hracích přístrojů dle §17 odst. 1 zákona o loteriích. Jejich jedinou odlišností
je připojení na centrální systém, jehož dosah však není z hlediska hry samé relevantní. Žalobce
se dále podrobně vyjadřuje k jednotlivým definičním znakům výherního hracího přístroje a jejich
naplnění v případě tzv. videoloterijních terminálů.
[5] Žalobce dále poukazuje na to, že zákon o loteriích neobsahuje žádné ustanovení, kromě
§18, které by zmocňovalo žalovaného k povolování „jiných“ nebo „ostatních“ výherních hracích
přístrojů. Ustanovení §50 odst. 3 tohoto zákona míří na situaci, kdy by z hlediska mechanismu
hry a vyplácení výhry byl dodatečně vyvinut jiný systém, na který zákon nepamatoval. Žalobce
se domnívá, že vyčlenění povolování umístění videoloterijních terminálů z jeho pravomoci
není opodstatněné. Definice daná vyhláškou na tom nemůže s ohledem na čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny
základních práv a svobod nic změnit, neboť jde o podzákonný předpis.
[6] Na závěr žalobce navrhuje, aby soud určil, že příslušným k rozhodnutí o povolení
k provozování výherních hracích přístrojů v podobě terminálů „Interaktivního loterijního
systému“ identifikačních čísel 463989 a 46990 umístěných v Herně Campanula, adresa
Mendlovo nám. 15a, Brno, je žalobce. Dále navrhuje, aby soud zrušil rozhodnutí žalovaného
ze dne 20. 4. 2010, čj. 34/103523/4/2009.
[7] Ve své replice ze dne 30. 12. 2010 pak žalobce zdůrazňuje, že podáním žádosti o povolení
umístění hracího přístroje dle §18 odst. 1 zákona o loteriích bylo dle §44 odst. 1 správního řádu
zahájeno správní řízení. Jestliže bylo zrušeno meritorní rozhodnutí vydané v tomto řízení, vrací
se věc před ten správní orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno. Řízení nelze považovat
za ukončené. Žalobce nemá informace, že by osoba zúčastněná na řízení vzala žádost zpět,
a řízení bylo proto zastaveno. Jelikož se nejedná o spor uvnitř státní správy, ale o spor mezi
orgánem státní správy a orgánem samosprávy, nelze na jeho řešení aplikovat §133 správního
řádu, což plyne z odst. 5 tohoto ustanovení.
III.
Stručné shrnutí vyjádření žalovaného
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 8. 11. 2010 nejprve poukazuje na zmatečnost návrhu
žalobce, jímž požaduje zrušení rozhodnutí žalovaného čj. 34/103523/4/2009. Žalobce
totiž uvádí nesprávný počet a evidenční čísla videoterminálů povolených tímto rozhodnutím.
Žalovaný se neshoduje s žalobcem v tom, že videoloterijní terminály splňují definiční znaky
§17 odst. 1 a §2 písm. e) zákona o loteriích. Samotný herní proces totiž neprobíhá v koncovém
zařízení (videoterminálu), ale v centrální řídící jednotce (centrálním serveru) s hardwarovým
nebo softwarovým generátorem náhodných čísel. Dojde-li mezi centrálním serverem
a videoterminálem k přerušení dálkové online komunikační sítě, není možné pokračovat
v sázkové hře výlučně prostřednictvím samotného videoterminálu. Videoterminály nejsou
tedy samostatnými herními jednotkami, ale pouhými ovládacími panely. Z těchto důvodů
představují videoterminály inominátní loterii či podobnou hru, která není explicitně vyjmenována
v §2 ani §17 odst. 1 zákona o loteriích. Pravomoc povolovat umístění videoterminálů
má tedy žalovaný na základě §50 odst. 3 téhož zákona.
[9] Žalovaný dodává, že při povolování videoloterijních terminálů přiměřeně aplikuje
§17 odst. 11 větu první zákona o loteriích a přihlíží k vyhláškám obcí vydaným dle tohoto
ustanovení. K vyhláškám obcí vydaným dle §50 odst. 4 přihlíží žalovaný přiměřeně na základě
§4 odst. 2 zákona o loteriích.
[10] Na závěr žalovaný sděluje, že osoba zúčastněná na řízení již na uvedené adrese
videoterminály neprovozuje. Předmětné povolení bylo zrušeno rozhodnutím ze dne 13. 9. 2010,
čj. 34/88152/2010, které nabylo právní moci dne 23. 9. 2010.
[11] Žalovaný se dále k věci vyjádřil přípisem ze dne 17. 12. 2010, v němž se připojil
k argumentaci osoby zúčastněné na řízení zpochybňující existenci samotného kompetenčního
sporu ve smyslu §97 s. ř. s (podrobněji viz bod [13] níže).
[12] Dne 13. 5. 2011 doplnil žalovaný předložený správní spis o kopii opravného rozhodnutí
ze dne 29. 4. 2010, čj. 34/103523/5/2009, jímž bylo ve výroku rozhodnutí čj. 34/103523/4/2009
opraveno výrobní číslo jednoho z videoloterijních terminálů.
IV.
Stručné shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[13] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 15. 11. 2010 nejprve zpochybňuje
splnění podmínek řízení o kompetenční žalobě. Dle ní totiž není v dané věci dán kompetenční
spor. O kompetenčním sporu lze hovořit pouze v souvislosti s existencí konkrétního řízení
(viz usnesení NSS čj. Komp 7/2009 - 17). V nyní posuzované věci bylo povolení k provozování
a umístění videoloterijních terminálů v herním středisku zrušeno rozhodnutím ze dne 13. 9. 2010.
Žalobce podal kompetenční žalobu teprve dne 8. 10. 2010 a domáhá se jí zrušení rozhodnutí
žalovaného, které však bylo zrušeno již dříve. Vedle toho osoba zúčastněná na řízení poukazuje
na usnesení NSS čj. Komp 1/2005 - 18 a Komp 1/2010 - 48, dle nichž není orgán územního
samosprávného celku, jestliže rozhoduje v přenesené působnosti, samosprávným orgánem
pro účely §97 odst. 1 s. ř. s. Rozhodování dle §18 odst. 1 písm. a) zákona o loteriích je výkonem
přenesené působnosti. Takový spor by měl být řešen v souladu s §133 správního řádu, dle něhož
se postupuje v případě sporů o věcnou příslušnost v oblasti státní správy. Věcná působnost
k rozhodnutí věci náleží dle §133 odst. 1 správního řádu ústřednímu správnímu orgánu,
tudíž žalovanému.
[14] Osoba zúčastněná na řízení doplňuje, že provoz loterie prostřednictvím centrálního
loterijního systému je již šest let povolován žalovaným na základě §50 odst. 3 zákona o loteriích.
Nebylo žádných pochyb, že se nejedná o povolování výherních hracích přístrojů dle §2 písm. e)
a §17 tohoto zákona. Osoba zúčastněná na řízení dále popisuje technické odlišnosti,
pro něž nelze videoloterijní terminály považovat za výherní hrací přístroje.
[15] Osoba zúčastněná na řízení podala v této věci ještě jedno vyjádření (ze dne 4. 2. 2011),
v němž popírá tezi žalobce, že se stále pokračuje v řízení o její žádosti. Zdůrazňuje, že v dané věci
byla vedena dvě samostatná správní řízení, která byla skončena vydáním rozhodnutí, jež následně
nabyla právní moci. Každé z těchto řízení mělo odlišný předmět, první směřovalo k zahájení
provozu videoloterijních terminálů, druhé k jeho ukončení. Předmětem druhého řízení nebylo
zrušení prvního rozhodnutí žalovaného, ale toliko ukončení legálního provozu, který byl právě
tímto prvním rozhodnutím povolen. Osoba zúčastněná na řízení se v tomto vyjádření
dále podrobně věnuje technickým otázkám fungování centrálního loterijního systému
s interaktivními videoloterijními terminály.
V.
Existence kompetenčního sporu
[16] Soud se nejprve zabýval otázkou, zda se jedná o kompetenční spor ve smyslu §97 a násl.
s. ř. s. Osoba zúčastněná na řízení namítla, že ve věci neexistuje kompetenční spor,
protože povolení k provozování videoloterijních terminálů již bylo žalovaným zrušeno.
[17] Soud z předloženého spisového materiálu žalovaného zjistil, že osoba zúčastněná
na řízení podala žalovanému dne 23. 12. 2009 žádost o schválení provozování a umístění nových
interaktivních videoloterijních terminálů. Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 4. 2010,
čj. 34/103523/4/2009, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 29. 4. 2010,
čj. 34/103523/5/2009, povolil osobě zúčastněné na řízení provozovat v Herně Campanula
na Mendlově náměstí v Brně tři videoloterijní terminály blíže specifikované pomocí výrobních
čísel. Právě cit. rozhodnutí formálně doplnilo rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2008,
čj. 34/42769/2008, kterým bylo osobě zúčastněné na řízení povoleno provozování loterie
nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterijního systému. Žalobce
si v kompetenční žalobě osobuje pravomoc vydat rozhodnutí o povolení třech uvedených
videoloterijních terminálů. Takto je vymezen předmět kompetenčního sporu.
[18] Soud ze správního spisu dále zjistil, že rozhodnutím ze dne 13. 9. 2010,
čj. 34/88152/2010, bylo změněno rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 4. 2008, ve znění všech
pozdějších rozhodnutí. Tato změna spočívala v tom, že na žádost osoby zúčastněné na řízení
bylo zrušeno povolení k provozování všech tří videoloterijních terminálů umístěných v Herně
Campanula na Mendlově náměstí.
[19] Rozhodnutím ze dne 13. 9. 2010 tedy byl zrušen výrok společného rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 4. 2008, ve znění rozhodnutí ze dne 20. 4. 2010. Tak bylo zrušeno
rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2010. Práva osoby zúčastněné na řízení, která byla
předmětem rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2010, rozhodnutím ze dne 13. 9. 2010 zanikla.
Osoba zúčastněná na řízení se opětovného přiznání práv nedomáhala.
[20] Žalobce podal kompetenční žalobu teprve dne 8. 10. 2010, tj. v okamžiku,
kdy rozhodnutí, k jehož vydání si žalobce osobuje pravomoc, bylo již zrušeno. Předmět
kompetenčního sporu, kterým je určení orgánu příslušného vydat rozhodnutí o právech osoby
zúčastněné na řízení vymezených v její žádosti ze dne 23. 12. 2009, odpadl. Skutečnost, že sporné
rozhodnutí bylo součástí společného (a stále existujícího) rozhodnutí žalovaného, je pro nyní
posuzovanou věc bez významu. Předmětem sporu bylo právě a jen označené rozhodnutí ze dne
20. 4. 2010; jen k vydání tohoto rozhodnutí si žalobce osobuje pravomoc.
[21] Podle §98 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu je oprávněn podat správní orgán,
který si v kladném kompetenčním sporu osobuje pravomoc o věci vydat rozhodnutí a popírá pravomoc správního
orgánu, který ve věci vede řízení nebo rozhodl. Souladně s tím §97 odst. 2 s. ř. s. definuje kladný
kompetenční spor jako spor, ve kterém si správní orgány osobují pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu
nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. Z obou uvedených ustanovení plyne,
že kompetenční spor ve smyslu části třetí hlavy II. dílu 6 soudního řádu správního je sporem,
který není pouze akademickou disputací o to, kdo měl vydat nějaké rozhodnutí v minulosti.
Jeho smyslem je určit, který správní orgán je příslušný vydat v konkrétní věci rozhodnutí. Opačný
výklad by vedl k nevyhnutelnému závěru, že by správní orgán mohl vyvolat kompetenční spor
k jakémukoliv rozhodnutí, které bylo vyneseno v minulosti, třebaže bylo mezitím již dávno
zrušeno.
[22] Obdobné závěry jsou plně v souladu též se zákonným vymezením záporných
kompetenčních sporů. Z §97 odst. 3 a §98 odst. 2 s. ř. s. jasně plyne, že i v takovém případě
musí jít o spor o rozhodnutí, které může žalobce, žalovaný nebo jiný orgán ve smyslu
§98 odst. 3 s. ř. s. s ohledem na okolnosti daného případu reálně vydat (srov. usnesení NSS
ze dne 17. 12. 2008, čj. Komp 1/2008 - 107, nebo usnesení ze dne 9. 11. 2007,
čj. Komp 1/2006 - 127, nebo usnesení ze dne 24. 4. 2009, čj. Komp 3/2009 - 11). Nejde tedy
o rozhodnutí, které bylo třeba vydat v minulosti, důvody pro jeho vydání však mezitím pominuly
(např. žadatel vzal zpět žádost k vydání rozhodnutí). Stejně tak vydáním rozhodnutí se stává
řízení ve věci negativního kompetenčního sporu bezpředmětným (srov. usnesení NSS ze dne
19. 8. 2008, čj. Komp 4/2008 - 49 ve věci Oživení, o. s.).
[23] Judikatura jasně rozlišuje mezi spory, které směřují k vydání určitého rozhodnutí,
a spory jinými (např. usnesení NSS ze dne 20. 12. 2006, čj. Komp 3/2004 - 40,
publ. pod č. 1428/2008 Sb. NSS, Městský úřad města Kadaň proti České inspekci životního prostředí).
[24] Koncepce pozitivních i negativních kompetenčních sporů je tedy založena na existenci
konkrétního řízení, v němž jde o práva či povinnosti individuálně určených účastníků řízení
(srov. k dalšímu usnesení NSS ze dne 30. 3. 2009, čj. Komp 5/2008 - 85, body 13 a 14, shodně
usnesení ze dne 27. 1. 2010, čj. Komp 7/2009 - 17 ve věci Městský úřad Chrastava proti Ministerstvu
financí). Proto také je výrokový potenciál soudu definován v §100 odst. 2 s. ř. s. tak, že soud
rozsudkem určí, který ze správních orgánů má pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené
v žalobě. Taková situace však v daném případě zjevně nenastala. S ohledem na procesní vývoj
celé kauzy podaný shora se od počátku nejedná o kompetenční spor v konkrétní věci,
nýbrž o spor v abstraktní otázce kompetence rozhodovat o povolení videoloterijních terminálů.
Je tak zcela zřejmé, že žalobce se na soudu nedomáhá rozhodnutí konkrétního kompetenčního
sporu, nýbrž obecného řešení problému, pod který orgán spadá rozhodování o obdobných
žádostech. Rozhodnutí žalovaného, na něž se žalobce formálně odvolává a jímž bylo rozhodnuto
o právech osoby zúčastněné na řízení, bylo ještě před podáním žaloby zrušeno. Pro další
rozhodování o právech osoby zúčastněné na řízení ve věci, které se týkalo rozhodnutí žalovaného
ze dne 20. 4. 2010, neexistují procesní podmínky (nebyla podána nová žádost o povolení
videoloterijních terminálů). Žaloba, která není podložena konkrétním předmětem,
o němž by účastníci kompetenčního sporu mohli reálně vydat rozhodnutí, je nepřípustná
[§99 písm. a) s. ř. s.].
[25] Shora uvedené je v souladu též se záměrem historického zákonodárce. Ten chtěl právní
úpravou kompetenčních sporů docílit toho, aby soud nerozhodoval takové spory, „které by měly
jen teoretickou hodnotu“ (viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu soudního řádu správního ze dne
15. 4. 2002, tisk č. 1080/0, dostupné v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny Parlamentu,
www.psp.cz).
[26] Trvání kompetenčního sporu se zásadně posuzuje ke dni vydání soudního rozhodnutí
(§100 odst. 1 s. ř. s.). Pro nyní posuzovanou věc však má význam to, že podmínky řízení
o kompetenční žalobě nebyly splněny již k okamžiku podání této žaloby (viz bod [20] shora).
[27] S ohledem na shora uvedené již nebylo třeba, aby soud posuzoval otázku, zda lze orgán
územní samosprávy rozhodující v přenesené působnosti považovat pro účely §97 odst. 1 s. ř. s.
za orgán způsobilý být stranou kompetenčního sporu, resp. aby snad zvažoval přesvědčivost
a správnost stávající judikatury (srov. usnesení ze dne 20. 12. 2006, čj. Komp 2/2004 - 51,
publ. pod č. 1429/2008 Sb. NSS).
[28] Soud tedy uzavírá, že se v dané věci nejedná o kompetenční spor, neboť rozhodnutí
žalovaného, k jehož vydání si žalobce osobuje pravomoc, bylo zrušeno. Soud nemůže vzhledem
ke skutkovým okolnostem tohoto případu určit, který orgán je příslušný vydat rozhodnutí
o právech osoby zúčastněné na řízení. Práva založená rozhodnutím ze dne 20. 4. 2010 osobě
zúčastněná na řízení zanikla a dalšího rozhodnutí o těchto právech se osoba zúčastněná na řízení
ke dni rozhodování soudu žádným způsobem nedomáhá. Kompetenční žaloba je tudíž
na základě §99 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Proto ji soud odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Rozhodl přitom bez jednání (§49 odst. 1 s. ř. s. a contrario).
[29] K ostatním tvrzením a argumentům účastníků řízení a osoby zúčastněné na řízení se soud
nemůže vyjádřit. V situaci, kdy dospěl k závěru, že v dané věci neexistuje kompetenční spor,
a nejsou tedy splněny podmínky řízení o kompetenční žalobě, se nelze zabývat věcnou stránkou
žaloby, tj. samotným předmětem řízení. Z toho důvodu se nemůže tento soud zabývat
ani žalobním návrhem na „zrušení“ rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2010,
čj. 34/103523/4/2009. Podmínkou vyslovení nicotnosti rozhodnutí je, že kompetenční žaloba
není odmítnuta (§100 odst. 2 s. ř. s.).
VI.
Náklady řízení
[30] Soud rozhodl dále o nákladech řízení, a to v souladu s §101 s. ř. s. Podle něj nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu