ECLI:CZ:NSS:2012:1.APS.7.2012:50
sp. zn. 1 Aps 7/2012 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: Obec
Třebovle, se sídlem Třebovle 53, Kostelec nad Černými Lesy, zastoupena JUDr. Evou
Winklerovou, advokátkou se sídlem Zelený pruh 1294/52, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012, čj. 12 A 5/2012-100,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012, čj. 12 A 5/2012-100,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Klíčovou otázkou této věci je právní povaha vyhlášení voleb do zastupitelstva obce.
[2] Žalovaný sdělením ze dne 28. 2. 2012, č. 68/2012 Sb., vyhlásil nové volby
do zastupitelstva obce Třebovle na den 14. 7. 2012. Učinil tak podle §58 odst. 4 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o volbách“), a to proto, že počet členů zastupitelstva klesl z celkového počtu sedm pod pět. Obec
Třebovle (žalobkyně) považuje uvedený úkon za nezákonný zásah ze strany žalovaného.
Domnívá se totiž, že situace podle §58 odst. 4 zákona o volbách nenastala. Z tohoto důvodu
podala proti žalovanému žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podle §82 a násl. s. ř. s.
[3] Městský soud žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku uvedl, že po rezignaci dvou členek
zastupitelstva za KSČM dne 4. 10. 2011, rezignacích všech třech náhradníků za stejnou stranu
dne 3. 10. 2011 a následnou rezignací dalšího člena zastupitelstva za tuto stranu dne 6. 10. 2011,
byl celkový počet členů zastupitelstva ke dni 7. 10. 2011 čtyři a současně nebylo možné
v důsledku rezignace všech náhradníků za příslušnou stranu uvolněný počet mandátů doplnit.
Za této situace nastaly okolnosti předvídané v §58 odst. 1 písm. b) zákona o volbách, tedy
povinnost vyhlásit nové volby, které žalovaný vyhlásil. Na uvedené nemá vliv ani následné
prohlášení jednoho z odstoupivších náhradníků, který tvrdil, že rezignaci podepsal pod nátlakem
a jde tedy o absolutně neplatný právní úkon. Dle městského soudu je nutno zde vycházet z §57
písm. b) in fine zákona o volbách, podle něhož nelze rezignaci vzít zpět. Proto není potřeba se
zabývat výkladem platnosti odstoupení. Jiný výklad by byl s ohledem na právní jistotu a na život
obce nepřípustný. Na postupu žalovaného městský soud žádné pochybení neshledal a dospěl
k závěru, že zásah žalovaného nebyl nezákonný.
[4] Zdejší soud na tomto místě podotýká, že stěžovatelka - zřejmě z procesní opatrnosti –
podala k městskému soudu rovněž žalobu na zahájení řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části podle §101a a násl. s. ř. s. Následné rozhodnutí městského soudu stěžovatelka
také napadla kasační stížností, o níž je před zdejším soudem paralelně vedeno řízení pod
sp. zn. 1 Aos 2/2012.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu včasnou
kasační stížnost z důvodů vymezených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Městský soud se dle
názoru stěžovatelky především nedostatečně vypořádal se stěžejní otázkou platnosti rezignace
jednoho z náhradníků, resp. jí neposoudil správně, pokud uzavřel, že rezignace byla platná.
Naopak, stěžovatelka setrvává na názoru, že rezignace uvedeného náhradníka byla neplatná
s účinky ex tunc a nové volby do zastupitelstva proto neměly být vůbec vyhlášeny. Stěžovatelka
nikdy netvrdila, že náhradník vzal svou rezignaci zpět, pouze se zákonným způsobem dovolal
neplatnosti tohoto právního úkonu. Argumenty o neplatnosti rezignace se však soud nezabýval
dostatečně. Dále stěžovatelka uvedla, že na podporu svých tvrzení navrhla výslechy několika
svědků, které však městský soud neprovedl. Napadený rozsudek městského soudu považuje
za nepřesvědčivý a navrhuje, aby ho zdejší soud zrušil a věc vrátil městskému soudu k novému
řízení.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření nejdříve podrobně shrnul dosavadní skutkový stav. Pokud
zákon o volbách spojuje s rezignací člena zastupitelstva obce, resp. náhradníka, tak závažný
následek, jakým je zánik mandátu, má být rezignace podána teprve po jejím důkladném zvážení,
příp. ověření si skutečností sdělených třetí osobou. V souladu se zásadou vigilantibus iura (každý
ať si střeží svá práva) proto právní řád neposkytuje ochranu tomu, kdo tak nečiní. Žalovaný
je přesvědčen, že podmínky pro vyhlášení voleb byly dány. Navrhuje, aby zdejší soud kasační
stížnost zamítl pro nedůvodnost.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, shledal však přitom vady, k nimž musel přihlédnout i bez návrhu (§109
odst. 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud na prvém místě zvažoval, zda je vyhlášení voleb ministrem vnitra
podle §58 odst. 4 zákona o volbách nezákonným zásahem podle §82 odst. 1 s. ř. s. Podle §82
odst. 1 s. ř. s. je zásahem nezákonný zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, který není
rozhodnutím podle §65 s. ř. s., a byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo
proti žalobci přímo zasaženo. Z uvedeného plyne, že je-li určitý akt rozhodnutím, nemůže se
pojmově jednat o nezákonný zásah. Obdobné závěry nutno dovodit i pro situace, v nichž je
sporný akt nikoliv zásahem, ale opatřením obecné povahy.
[10] Zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Žaloba
podle §82 a násl. s. ř. s. je takovýmto právním prostředkem pouze tehdy, pokud sporný akt není
rozhodnutím podle §65 s. ř. s. nebo opatřením obecné povahy (§101a násl. s. ř. s.). Pokud je akt
rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, nelze ho současně napadat žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem. Není proto ani v procesní dispozici žalobce volit, kterou z žalob
bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro
podání žaloby je tedy povaha napadeného úkonu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne
19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004 - 90, č. 1541/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 8. 2005,
čj. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[11] Podle §85 je zásahová žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky. Jakkoliv zákonodárce počínaje 1. 1. 2012 rozšířil podmínky přípustnosti
zásahové žaloby (§85 věta za středníkem s. ř. s.), předpokladem přípustnosti žaloby na určení
nezákonnosti zásahu je vždy to, že o nezákonný zásah vůbec jde.
[12] V nyní posuzované věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že vyhlášení voleb
ministrem vnitra podle §58 odst. 4 zákona o volbách není zásahem, ale opatřením obecné
povahy.
[13] V českém právním řádu je nutno pod opatřením obecné povahy rozumět správní akt
s individuálně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty (viz rozsudek NSS ze dne
27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[14] Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat
ve zde projednávané věci, je na prvém místě především individuálnost vymezení předmětu, a to
v protikladu s jeho obecností. Obecností co do předmětu se rozumí, že akt obecně vymezuje
svou skutkovou podstatu, tedy že neřeší jedinečný případ. Vyhlášení voleb ministrem naplňuje co
do individuálnosti vymezení svého předmětu povahu opatření obecné povahy. Tímto aktem totiž
byly na den 14. 7. 2012 vyhlášeny nové volby mj. do zastupitelstva obce Třebovle. Předmět aktu
je regulován jednorázově, jedná se o konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce.
Napadený akt ministra vnitra tak upravuje jedinečný případ, tedy s ohledem na čas, místo
a ostatní okolnosti jedinečný skutkový stav (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2010,
čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS - členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní
volby konané 15. - 16. 10. 2010, body 56-57).
[15] Vyhlášení voleb ministrem vnitra je namířeno na neurčitý a přesně ani neurčitelný počet
osob. Jeho adresátem je obec a současně ve smyslu §4 zákona o volbách všechny osoby, které
budou mít právo volit v rámci komunálních voleb, konaných 14. 7. 2012 do zastupitelstva obce
Třebovle. Konkrétní vymezení jednotlivých adresátů nemohlo být v době vyhlášení voleb určeno
zejména proto, že okruh adresátů se v průběhu běhu času až do dne konání voleb mohl měnit
(viz vymezení okruhu osob s právem volit v §4 odst. 1, které vedle dalších obecně stanovených
podmínek jako rozhodnou skutečnost pro právo volit určuje přihlášení osoby k trvalému pobytu
v obci v den voleb). Adresáty vyhlášení voleb jsou pak též osoby s pasivním volebním právem
(právo být volen) podle §5 zákona o volbách, jakož i volební strany ve smyslu §20 téhož zákona
(viz body 61 a 62 rozsudku č. 2140/2010 Sb. NSS).
[16] O jedinečně vymezeném předmětu a současně o obecnosti vymezení adresátů aktu
ministra vnitra podle §58 odst. 4 zákona o volbách tedy nemůže být pochyb. Vyhlášení voleb
ministrem vnitra proto splnilo všechny definiční znaky opatření obecné povahy (pro obdobné
názory v právní vědě srov. Šimíček, V. Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho ochrana
a nález Ústavního soudu ve věci M. Melčáka. In: Vladimír Klokočka - Liber Amicorum. Praha:
Linde 2009, s. 228 – 230).
[17] Na rozhodnutí ministra o vyhlášení voleb podle §58 odst. 4 nelze nahlížet jako na
rozhodnutí organizační povahy sui generis. Opačným výkladem by Nejvyšší správní soud odepřel
včasný apriorní soudní přezkum těchto aktů, které přitom evidentně mohou zkrátit některé osoby
na jejich veřejných subjektivních právech. Toliko následný přezkum na základě návrhu na
vyslovení neplatnosti voleb nebo hlasování podle §90 s. ř. s. ve spojení s §60 zákona o volbách
by byl nástrojem nedostatečným, spojeným s rizikem masivního dotčení práv všech zúčastněných
subjektů, jakož i vznikem škod. Těm může být umožněním apriorního přezkumu účinně
zabráněno. Stěžovatelka totiž nenamítá, že by vyhlášení voleb mělo volby ovlivnit. Naopak jasně
tvrdí, že samotné jejich vyhlášení je protiprávní. Z toho důvodu pak není nutné čekat na konání
voleb, neboť předmětem argumentace stěžovatelky je posouzení zákonnosti samotného aktu
jejich vyhlášení. Pokud by Nejvyšší správní soud upřednostnil toliko soudní přezkum následný,
nedostál by svým povinnostem zajišťovat účinnou a efektivní ochranu zákonnosti
a minimalizovat dotčení na právech v době, kdy tomu lze ještě efektivně předejít [čl. 36 odst. 2
Listiny, obdobně bod 67 rozsudku č. 2140/2010 Sb. NSS; nutnost předběžné kontroly
zákonnosti a ústavnosti vyhlášení voleb plyne též z nálezu ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09
(N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) v kauze Melčák ve spojení s usnesením ze dne 15. 9. 2009
sp. zn. Pl. ÚS 24/09 (U 18/54 SbNU 621)].
[18] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že městský soud nesprávně
dovodil přípustnost žaloby. Správně měl zásahovou žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §85 s. ř. s. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen
posoudit, před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě
domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§85 s. ř. s.). V daném případě se
stěžovatelka mohla domáhat soudní ochrany návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části (§101a s. ř. s.), což ostatně v souběžně vedeném řízení před městským soudem učinila.
Proto měl městský soud její žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout.
IV.
Závěr a náklady řízení
[19] Soudní řád správní jasně stanoví přednost návrhu na zrušení opatření obecné povahy
před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Ze subsidiarity zásahové žaloby
(§85 s. ř. s.) vyplývá, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je v posuzovaném případě
nepřípustná. Jelikož důvody pro odmítnutí žaloby byly dány již v řízení před městským soudem,
Nejvyšší správní soud postupem podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. (věta za středníkem) ve
spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. prvým výrokem zrušil napadený rozsudek a druhým
výrokem žalobu odmítl.
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s. ve
spojení s §120 s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení,
byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. listopadu 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu